李伟毅　李程昊

【摘 要】《深化财税体制改革总体方案》是十八大以来的重大改革方案，于2014年6月30日中共中央政治局审议通过，更新财源建设旧观念，开辟财源建设新渠道，从源头积极培育和发展财源基础，优化国内产业结构，才能达到增加经济总量，从而提高财政效益的新格局。加强地方各级政府财源建设，对于增强地方政府财政经济实力，提高财政收支保障能力，实现地方政府财政运行持续发展意义重大。

【关键词】财政体制；财源建设；收入分配；结构优化；税收划分

近几年来，潍坊市各级政府积极培植财源，积极推动经济转型升级，呈现出基础财源稳固发展，骨干财源逐步壮大，明显优化了财源结构，为全市经济社会发展夯实了的物质基础。但源于历史，至今仍是典型的传统型工业城市，工业结构以传统产业、上游产业为主，工业整体实力较弱。现代农业发展程度不高。高新技术产业起步晚比重低，大型企业集团数量较少，现代服务业底子薄弱发展水平低下，生产性服务业无发展后劲。如何加强财源建设，壮大地方财政实力，是当前地方政府财政工作面临的困难问题，也是今后改革财政工作的重大问题。

1 财源建设研究的理论意义

城市是现代产业和人口聚集的地区，在国家和区域经济社会发展中起着举足轻重的地位和作用，在国民经济运行和社会发展中具有主导作用。它是推动经济发展和经济增长的动力机，在所辖范围内具有强大的集聚力和外溢力，通过外溢力扩散到本城市以外的地区，带动区域经济发展，乃至影响整个国家和地区的经济社会发展。21世纪，全球正在由“城市化世纪”迈向所谓的“城市世纪”。未来经济发展的以“城市”为动力。研究表明，一个国家完善的分权财政制度，与政府规模大小、经济发展强弱与经济效率高低，三者呈正相关的关系。但是，我国改革开放以来，财税改革过程中，强调保中央财政，使得许多地方财政出现了问题，中央与地方的事权与财权不对称，地方财力的被严重“剥夺”，使得地方政府没有稳定的财政收入来源。如何建立科学合理、可持续发展的城市政府主体财源，是我国各级政府财政体制改革的关键，也是科研机构急需研究和解决的理论问题。

2 财政分权理论概述

随着世界经济的发展，各国研究者以主流经济学研究的推进和深入，逐步形成了财政分权理论。目前，世界大多国家普遍采用财政分权制度。一个国家的财政分权对社会、经济、政治的影响程度，许多研究者以不同的视角采集不同样本、用不同的研究方法，对不同性质国家的财政分权进行多维度分析研究，得出的结论并不尽相同。虽然研究结果表明财政分权结论有所差异，但所有结论的影响都会涉及到以下诸多方面，如对政府规模、政府行为的影响，对经济增长和增长质量的影响等。单纯地承认财政分权的优势或否定财政分权的劣势都是不正确的也是不科学的。不同国家的财政分权是与各国不同历史阶段的政治环境、经济因素、文化理念等因素密切相关。每一个国家的国情不同、国家性质不一，会采用适合自己国家机器的财政分权。在实际中，影响财政分权的实施受多种因素影响，并且这些诸多因素不断变化，从而影响财政分权程度的强弱不一，由此，受诸多因素影响下对不同国家的财政分权程度也不相同。因而，在世界各国的财政实践中，财政分权程度就表现出差异性。

3 潍坊市财源建设的特点

（1）潍坊市财政收入维持了稳定、持续、快速的增长趋势，财政收入总量不断壮大。近年来，潍坊财政收入占GDP比重和财政一般预算收入中税收比重均有所提高，收入质量得到改善。但同时应该看到，潍坊市财政收入增长速度相对滞后。

（2）税种结构不断优化。地税局所属的三大主要税种：企业缴纳的营业税、个人缴纳的个人所得税以及企业所得税，构成了潍坊市财政收入主要来源，增长快、所占比例高，其中，企业所得税所占比重和涨幅均有大幅度提高，符合财税发展规律。但是，财产类税比重过小，仍存在征收潜力。

（3）财政收入的产业与行业结构有明显改善。第三产业对地方财政收入的贡献率继续高于第二产业的贡献率，尤其是以金融业和贸易服务等为主的生产性服务业的税收增长迅速。潍坊的四大支柱产业（即房地产业、机械设备制造业、化工业、建筑安装业等），对地方税收的支撑作用更加明显。同时，各产业的技术水平有待继续提高、部分传统产业增长乏力、部分行业税收贡献率与其行业地位不相称。

（4）纳税人规模结构和隶属关系结构有明显改善。税源大户对财政收入的支撑作用明显加强，纳税大户在隶属关系上基本实现了相对平衡，即属于中央单位、省级单位和市县级单位的数量基本相同。

（5）各区县财源建设各有特设。各地因地制宜抓财源，走出了各具特色的经济发展和财源建设之路。近几年奎文区突出发展以金融业为主导的现代服务业，努力打造现代商务区；潍城区着力巩固三产优势地位，积极推进建材、家居、服装等传统市场改造提升；坊子区大力推进重点项目建设进度，建筑业、房地产业呈现蓬勃发展态势，成为当地财源递增长的一个亮点；高新区将财源建设重点落实在招大引强、产业聚集、自主创新、总部经济、现代服务业上的“五个率先突破”。

4 当前财源建设中存在的主要问题

近年来，潍坊市财政与经济的发展趋势良好。但同时也应该看到，还存在一些影响财政收入可持续增长的潜在因素和突出矛盾。

（1）财政收入总量偏小，财源建设的质量不优。五年来，潍坊市地方财政一般预算收入年均递增24.5%，低于同期相邻城市青岛，青岛的平均增长速度为31.2%。按照地方财政一般预算收入占GDP的比重计算，反映了潍坊市经济运行质量较差、整体水平较低。

（2）本市财源建设过程中投入相对较高而产出效益不对称。根据统计资料近几年来，潍坊市为发展经济对社会固定资产投资迅速，平均年递增35.31%以上，相比之下，潍坊市的一般财政收入平均递增仅为28.52%左右，相差接进6.79个点，结论为投资增长虽高而财税增幅相比之下偏低，根据国资委公布的考核指标，明显看出投入产出效益业绩不佳，在政府领导任期内地方财源培植期间还未收到显著效果。

（3）地方收入中税收收入的税源高度集，风险偏大。近几年来，全市地方税收入主要有纳税大户上交地方税取得，并且比重不断提高，税源主要涉及三类群体：建筑业、房地产业、资源消耗类企业集团，而其他类企业整体偏弱，没有形成稳定而宽泛支持财源的各类企业群体。全市地方税收收入对上述三类行业依存度偏高。这种畸形的税源结构，不利于本市财政收入均衡稳定增长，一旦上述企业受到市场影响（如次贷危机、外汇管制等等）出现效益下滑，从而税收收入出现断层，财税收入呈现巨大波动。

（4）支撑市财源稳步增长的产业没形成规模，从而影响财源持续增长的前进动力。据统计资料显示：①在全市农业方面，因潍坊是农业大市，近几年农业生产总值增长率基本保持在6%左右，假设年平均增长率至少为x，基年农业生产总产值为a，目标翻两番应为4a，由此，a（1+x）20≥4a，计算得 x≥7.2%，需要农业生产总值每年平均增长率至少要7.2%才能完成目标，相比同期全市生产总值增长幅度9.23%远远落后。并且，全市农业产业化龙头企业（国家级和省级）数量少，因国家对农业企业政策倾斜税率优惠，农业产业较低的税收难以形成财源“气候”；②全市工业产业方面，新招商引资项目许多处在建设期和初创期，因招商时优惠政策，产生的地方税部分要兑现，新改制企业因启动和调整过程，为保持社会稳定即使产生税源中部分支付转型期的补偿；③第三产业发展缓慢对财政贡献率相对青岛等城市存在较大差距。

（5）当地民营经济规模化发展速度慢，对财政收入的贡献偏低。全市民营经济创造的增加值（统计资料显示）2014年占全市GDP的比重为22.53%，远远低于青岛、烟台等城市，也低于同期山东省平均水平12.65个百分点，统计局公布的全市民营工业企业销售收入截止2014年过10亿元的仅有26家，仅有一家过百亿元民营企业，而且全市民营经济大多为劳动密集型、产业层次较低，对财政的贡献率比重小，全市产业结构调整与民营经济发展不够协调。因此，要大力发展民营经济，推进民营企业由数量型向质量效益型转变，同时，加快民营企业社会化服务体系建设步伐，加大财政资金对民营经济的支持力度，加强和改善政府的监督和服务，为民营经济营造良好的服务环境。只有民营经济得到发展，才能夯实地方财源的基础。

（6）所辖八个县（市）域经济对潍坊财政收入增长率贡献较小。只因为全市财政收入水平低，主要原因是昌乐、临朐等县（市）区的收入相对潍城、奎文等市区财政偏低，各区税收收入比重普遍高于各县；寿光市虽然一般预算收入在区县中排名第一，但税收收入贡献率仅有78%，非税收入比重过大。

（7）公共财政支出需求与财政供给能力的矛盾仍较突出。随着经济社会的不断发展，公共服务均等化水平的不断提高，财政的公共性愈加明显，对各项公共事业的投入不断加大。各项事业支出需求与财政供给能力的矛盾较为突出。关注民生，积极支持旧城棚户区改造和廉租住房建设，新农村建设，城市管理与建设，重点工程和园区建设，造林绿化行动等，特别是近年来各级在民生方面的保障政策相继出台，带来公共财政支出的较大压力。

5 增强潍坊市地方财源建设的对策

加强财源建设力度，实现地方财政收入的不断增长，重点是要开源节流，在维持原有财源的基础上，积极培植后续财源力度，增强财政增收的动力，要在以下几个方面加强财源建设：

5.1 创建政府引导、部门主导、市场运作的财源建设工作新格局

随着十八大对财税体制改革进度，公共财政管理体制的逐步完善，政府放权、许可项目的大范围减少，标志着今后政府支持经济发展将由过去的资金引导为主向依靠市场调节和政策引导方式转变，因此，各级政府部门、各类企业要顺应市场经济体制下，政府职能和财税改革的新要求，改变战略思路、技术创新，大力发展经济，按市场经济规律，建设中国特色社会主义道路，财政方面做好生财、聚财、用财三步曲。

5.2 以理念创新为导向，为经济发展营造良好的环境

虽然投资环境有所改善，在基础设施硬方面：邮电通讯、港口储运、道路机场、城市公交、供水供电、社会治安等还有待改善；生活生态方面，如：绿化生态投资、废水处理、噪音防范、文化建设都有待于提高。潍坊市要完善服务机制，降低非税收入规模，放水养鱼，提高企业盈利能力，提高居民消费水平，招商引资工作开场新局面，以世界风筝都的形象加大宣传力度，让世界了解潍坊，吸引国内外企业到潍坊投资。

5.3 树立“大财政”的指导思想，积极稳定和培育财源

经济发展良好、三次产业比例结构合理、且能够协调发展，是经济发展的目标，也是财政收入稳定可持续增长的保障。一个地区经济实力的不断提高，总的来说是以工业化发展为基础，首先第二产业实现突飞猛进的发展，将全市人均GDP实现一定水平，随着工业企业壮大带动对生产性服务业发展，为第三产业的扩张打下基础，从而三产的发展提升全市经济实力。积极寻找经济增长和税收增长的结合点，树立“大财政”的指导思想，促进经济发展的同时稳定和培育财源。

5.4 巩固现实财源，壮大骨干财源

纳税大户是潍坊市税源的中流砥柱，对全市财政收入的稳定增长起到了强劲的支撑作用。区域产业竞争力是形成区域竞争力的核心，而这种产业竞争力是与企业的核心竞争力紧密联系在一起的 。现阶段潍坊市具有一定基础和规模的仍是国有工业企业，国有大中型企业保持支柱产业地位，要把潍坊市的财源这块“蛋糕”做大，离不开这个骨干财源的支撑。政府不仅发挥管理职能，更要发挥服务职能，利用平台优势，为企业、高校和科研机构之间牵线搭桥，转化科研成果，引导经济发展，要鼓励企业技术创新，给与优惠政策，大力发展自主品牌，加大科研力度，增强本地企业的国际竞争力。

5.5 注重对中小企业与非公有制企业财源的培植，增加财政收入的稳定性和可持续性

潍坊市与发达城市经济的一个显著差距在于民营经济发展严重滞后。一是民营经济总量不足。二是产业结构层次不高，目前潍坊市民营经济产业层次低，关联度低，多为劳动密集型企业，产业链得不到有效的延伸。三是服务体系支撑不强。而财政收入过分依赖部分产业或骨干企业，不利于财政收入的稳定增长。因此，应在继续发展和巩固财源骨干企业的同时，积极促进中小企业的快速发展，培植更加广泛、具有可持续增长的财源，形成多元化财源结构。

5.6 大力发展县域经济，促进各区县经济与财政均衡发展

区域经济发展不平衡是各区县财政收入差距的主要原因，要缩小各区县财政收入的差距，必须促进经济均衡发展，这也是各基层政府具备提供相对均等基本公共服务能力的保障，是我国建设公共财政体制框架和和谐社会的要求。因此，潍坊市要充分利用区域中心的优势，发挥增长极极化效应的同时，充分发挥增长极对其经济腹地的扩散效应，带动周边区县，特别是贫困县区的快速发展。

5.7 积极推进新一轮税制改革，促进地方财政收入增长

随着国家推进新一轮税制改革，如增值税转型改革、降低税率并统一内外资企业所得税、提高个人所得税起征点等政策出台，要认真研究这些改革对潍坊市财政收入的影响。同时，对实施新税制前后企业生产和纳税状况做详细的记录或调查，深入分析税制改革后对企业成本的影响。在税制改革前，做好充分的预测和准备工作，提出积极应对税收大幅变动或减少的对策措施。

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[责任编辑：许丽]