人大代表豁免权研究

2015-04-21喻少如张运昊

党政研究 2015年2期

喻少如+张运昊

〔摘要〕我国人大代表豁免权制度是通过保障人大代表言论和表决自由，保障其人身权利不受外部权力侵犯，从而确保我国人大代表职能的实现，并在最终意义上实现人民代表大会作为一个民意汇聚平台的作用。我国人大代表的豁免权制源自西方，由于历史的波折和立法的不完善，目前还存在许多缺陷。有必要廓清我国现行法律中人大代表豁免权制度的具体内容，并从扩大人大代表言论豁免权的主体范围、事项范围，明确人大代表豁免权的法律效力，加大对乡镇一级人大代表人身特殊保护权的保护，明确或规范人大代表豁免权的判断机关等方面完善我国人大代表豁免权制度。

〔关键词〕人大代表豁免权;人大代表;豁免权;言论自由;宪法

〔中图分类号〕D621.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）02-0080-07

任何一个民主国家，无论其民主实现的形式多么不同，议会都是作为一个汇集民意的平台在发挥作用。议员作为民意代表，由人民选出，自当“为人民服务”，积极承担表达民意的作用。美国学者科恩曾说：“民主社会是个讲话的社会。因此，把最能体现民主特性的机构称之为Parliament（议会）是非常恰当的。这个词的本意就是谈话、互相交谈的地方。议会的重大功能就是把问题谈透，为对立意见提供辩论的场所，互相商谈，直到能采取彼此均感满意的解决方式。”〔1〕为了实现此目的，多数民主国家都对议员的权利加以特殊的保障，赋予议员言论豁免权和人身受特别保护权。我国作为社会主义人民民主国家，人民代表大会制度是实现人民民主的根本政治制度，和国外的议会一样，我国人民代表大会也承担着汇聚民意的作用，而人大代表作为民意的“传声筒”，为了使其能更好地传达民意，赋予其一定的免责权应属必然。本文将在回顾西方议员豁免权和我国人大代表豁免权之来源的基础上，从规范层面探讨我国人大代表豁免权制度的具体内容，并提出完善建议，以期人大代表的豁免权制度这株外来“树苗”在中国土壤中长出“中国气质”。

一、议员（人大代表）豁免权的来源

与议会制度一样，议员豁免权也起源于英国，是英国议会同国王和法院对抗取得的成果。由于在爱德华一世时期形成的一院制议会中出现了少量平民代表，他们有了与贵族代表不同的独立于国王意志处理各项事务的经历，所以在下院形成后，他们要求能够独立处理事务，从而导致下院与国王特权之间产生了对峙。〔2〕 1397年议员Thomas Haxey因提案削减英皇室过度的开销而触怒国王，因而被提起刑事指控并被判犯有叛国罪，但该判决在理查德二世当政期间没有被执行。亨利四世即位后，Haxey和下院都向国王请愿撤销该判决，最终Thomas的有罪判决因为“违反了先前早已由议会确定的法律和制度”而被撤销〔3〕，但直到此时，英国的议员豁免权还只是处于萌芽阶段，并没有完全确立。1512年，锡矿业从业者、下院议员Richard Strode 因在下院提议对当地的锡矿业进行管制而被其竞争对手向锡矿区法院起诉，最终被以其试图破坏锡矿业从业者的自由、特权和公民权为由判处160英镑巨额罚金，后来更由于其未缴纳该笔罚金，他的竞争对手又致使其入狱三周。直到下一届议会开会，才接受Strode的请愿，撤销其有罪判决〔4〕。此时我们可以认为英国议会以个案的形式确立了议员享有豁免权，但Strode案是否具有普遍适用性仍未可知。虽然议员享有豁免权一定程度上得到认可，但是践踏议员豁免权的事件亦不少见。“即使在当时，议员发言的自由，可以说是业已得到国王及贵族院的承认。然在条达王朝，及司徒雅特王朝时代，国王强制限制议员发言自由，凡有议员所提出的法律案，和关于该案的发言，议员因此被惩罚的，实不在少。”〔5〕1629年，查理一世在议会中逮捕了敢于发表具有煽动性言论的John Eliot爵士和另外八名议员并给予有罪判决，有历史学家认为“Eliot爵士被逮捕进而被判有罪是导致英国内战和查理一世被处决的重要原因”〔6〕，不过该判决在新王即位时被废弃而未执行。为了保护议员豁免权不再受到国王和法院的任意践踏，1688年光荣革命之后通过著名的“人权清单”〔7〕第九条规定“议会内之演说、自由、辩论或议事之自由，不在议会以外之任何法院或任何地方，受到弹劾或询问”。至此，议会议员的豁免权才最终以法律的形式得到了保障。

随着十八世纪立宪主义的发展，议员豁免权逐渐为西方国家广泛承认，据统计，约有85.2%的国家于宪法中规定了议员享有豁免权。〔8〕

从历史的角度来看，西方宪法无疑已经对中国产生了深远影响，至少它为中国诸多宪法制度提供了历史性来源，议员言论豁免权就属于其中之一。

自清末立宪以来，议员豁免权制度第一次出现在《中华民国临时约法》中，该法第25条规定：“参议院议员于院内之言论及表决，对于院外不负责任。”第26条继续规定：“参议院议员，除现行犯及关于内乱外患之犯罪外，会期中非得本院许可，不得逮捕”。这两条分别规定了议员言论豁免权和人身特殊保护权，是议员豁免权在中国这片古老大地上的首次华丽亮相。此后，民国时期的其它各部宪法草案和宪法文本都在其中规定了议员豁免权制度，如：《中华民国宪法草案》（民国二年十月三十一日国会宪法起草委员会通过，未公布）第48条、49条;《中华民国宪法》（民国十二年十月十日公布）第68条、69条;《中华民国宪法》（民国三十五年十二月二十五日国民大会通过）第32条、第33条。

新中国建立后，人民代表大会制度被确定为我国的根本政治制度，人民代表大会成为我国民意汇聚的舞台，但是人大代表豁免权制度在我国的建立却经历了曲折的过程。新中国人大代表的豁免权制度可以追溯到1941年修订的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》第24条：“各级参议会议员，在议会中之言论，对外不负责任。”新中国建立后的前三部宪法中只有1954年宪法稍有涉及人大代表的豁免权制度，而且1954年宪法也只是部分承认了人大代表的人身特别保障权，而没有规定言论免责权，1954年宪法第37条规定：“全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会许可，在全国人民代表大会闭会期间，非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕和审判。”1975年宪法受文革思想影响，完全删除了人大代表豁免权制度，1978年宪法限于当时的历史条件，也没能恢复人大代表的豁免权制度。我国现行的1982年宪法在吸取了建国以来经验教训上恢复了1954年宪法关于人大代表人身特别保护权的规定并新增了人大代表的言论豁免权，1982年宪法第75条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”。这是我国在宪法领域进行的一次拨乱反正。

总之，人大代表豁免权制度在我国走过的兴衰存废的历史进程，正好是西方的宪政文化被引入中国并逐渐融入中国的历史进程的局部投影。显然，这一过程在当今中国仍然远未完成，曾子说：“士不可以不弘毅，任重而道远”。〔9〕

二、我国人大代表豁免权的具体内容

议员豁免权是指：“在民主国家中，由人民依普通、平等、直接与秘密选举出之国民代表，为免除其它国家权力——特别是武力——之干预，使其能独立行使宪法赋予之权限，而于宪法中给予保障的特权。”〔10〕议员豁免权可以分为两种，即言论豁免权和人身特殊保障权或者叫逮捕豁免制度，正如王世杰、钱端生先生在其《比较宪法》中所说的一样：“各国宪法，为保障议员个人的安全与自由起见，对于议员，均给予两种特殊的保障：一为关于议员的言论保障，又一为关于议员身体的特殊保障;前者在令议员于议会内，得以自由表示其意见，无所畏惮，亦无所束缚，后者在使议员的身体，不受非法的逮捕或其它虐待。”〔11〕我国人大代表的豁免权制度源自西方，在具体内容上与西方的议员豁免权制度有很多共同之处，但是由于历史的波折和立法的不完善，我国目前的人大代表豁免权制度还存在很多缺陷。由此，笔者认为有必要廓清我国现行法律中人大代表豁免权制度的具体内容，以期我国人大代表制度能够进一步完善。

（一）人大代表豁免权的主体范围

人大代表的豁免权，顾名思义，该豁免权的主体必然属于人大代表。然而，仔细推敲，我们却可以提出很多疑问。首先，人大代表的豁免权制度是否仅仅适用于全国人大代表而不包括地方人大代表？其次，人大代表的豁免权制度是否仅仅适用于人大代表而不适用于与立法行为关系密切的其它主体？

关于人大代表的豁免权是否适用于地方人大代表的问题，我国经历了一段立法发展的过程，1954年宪法和1982年宪法都仅仅规定了全国人大代表的豁免权而没有规定地方人大代表的豁免权制度，直到《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第34条才规定了地方各级人大代表的言论豁免权，在第35条规定了县级以上各级人大代表的人身特别保护权，但是我国乡镇一级人大代表的豁免权仍未得到法律的保障。直到1992年我国颁布实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称代表法）才对全国人大代表与地方人大代表的豁免权制度作了统一规定。反观西方，由于各国政治体制和国家结构形式的不同而有不同的规定。在德国，魏玛宪法对国会议员及各邦议会议员都规定了豁免权，然而德国现行宪法由于德国联邦制的国家结构形式，对于地方各邦的议员豁免权制度不予规定而由各邦宪法自行规定，美国亦然。

关于人大代表豁免权的主体范围是否要扩大到立法助理等与立法行为密切相关的主体的问题，我国目前法律并未对此作出回答。但是随着立法多元化、技术化、专门化的趋势不断显现，在立法中引进一些专业人士为立法提供咨询等专业服务越来越成为各国的普遍做法，我国有些地方也已经有些积极的尝试，如2002年深圳市在我国首行立法助理制度;2003年上海市人大常委会聘请邓进等具有专业背景的人大代表为专门委员会咨询委员。现实发展不断需要我们做出回应，对此问题，我们可以参考西方经验。在美国，联邦最高法院在Gravel v. United States一案中认为，立法助理在日趋复杂的立法过程中的作用越来越大，“虽然宪法仅言明参众议员才受保障，但是最高法院不受宪法文意解释的局限，完全着眼于其功能的实现，由此演绎出将言论免责条款适用对象扩充到代行议员合法性立法行为的立法助理，并未违宪。”〔12〕在英国，下院的工作人员、应下院授权作证的证人，下院委员会和分委员会也享有言论豁免权。

（二）人大代表豁免权的地点范围

我国《代表法》第31条规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”其中“各种会议上”限定了我国人大代表享有豁免权的地点范围，具体包括全体会议、主席团会议、代表团会议、小组会议等依法召开的会议。当然也有学者指出，我国人大代表是否享有言论免责权应以该言论是否与执行职务有关而不应该囿于物理上的会议场所，“参加各种会议只是代表执行职务的一种方式，远非它的全部。”〔13〕也即他们认为只要人大代表是执行我国《代表法》上所列举的人大代表所享有的职权的行为都应该受到豁免权的保护，而其行使职权的场所在所不论。但是在法律上，我国目前仍然缺乏相应的规范做出明确解释。

西方国家宪法中一般将言论免责权的地点规定为“在院内”，但是对“在院内”多做扩大解释，解释有三，一是将其限定为仅仅在议院建筑物内;二是将其限定为在议院建筑物内的职务行为;三是不限定场所，仅仅以其是否与职务行为有关作为判断标准。言论免责权之目的在于保障议员无所顾忌地履行其职务，基于此，笔者认为第三种解释更利于该制度的目的的实现。例如美国，联邦最高法院对宪法中的“在议院”进行了扩大解释，不限于在议场内的言论，在常设委员会、两院法案协调会、小组委员会等会议上发表的与立法相关的活动都受到保障。

（三）人大代表豁免权的事项范围

关于我国人大代表享有言论免责权的事项范围，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三十一条将其限定为“发言和表决”，但是该“发言和表决”究竟作何解释，我国没有做出详细的法律规定。当然，学理上认为无论是不正确或是不完全正确的发言，甚至是完全错误的发言，无论投赞成票、反对票、弃权票，甚或是不投票都不应受到法律追究。〔15〕另外，是否人大代表所有的发言和表决都属于人大代表豁免权的事项范围，我国法律也未明确。对此问题，英美法系和大陆法系具有一致性，都认为议员言论豁免权仅仅适用于与议员职务有关的发言和表决。在美国，联邦最高法院以判例的形式将议员的职务行为区分为立法行为和政治行为，并最终确定只有职务行为中的立法行为才能作为豁免权享有的事项范围。在日本，学者也认为在会场的奚落和议员之间的单纯私语，不能包括在言论保障权的范围之内，同时日本学者更进一步指出作为议员发言或表决行为之当然前提、手段或结果行为，即所谓“附随行为”也应纳入议员言论免责权的保护范围之内。

（四）人大代表豁免权的时间效力

在学理上大多数学者认为，议员言论免责权具有永久的时间效力，只要是议员在任期内的发言与表决都要受到言论免责权的保护，即使议员身份消失后，其以议员身份发表的言论和表决也不受追究。当然议员的身份从何时算起，目前大致有两种观点：一是应以议员选举结束、选举结果公布之日起算，另一是以议员在议员行使职权时起算。〔14〕多数学者以为应以选举结果公示之日起算，原因在于这一时间是国家做出正式公示行为的时间，是国家对外做出的正式的意思表示，应该具有一定的公示效力。我国人大代表制度采用的是兼职制，与西方的议会制度不同。人大代表的言论豁免权是从获得代表身份之日起享有还是以参加正式会议之日起计算，我国法律未予以明确规定。

而议员人身受特殊保护权的时间效力却是暂时的，一旦议员身份消失，即使对于其在议员任期内的行为，也可以追究其责任，这已经为多数国家所认可。但是，各国在议员人身特殊保障的具体适用时间上的规定却有所不同，美国、英国等国家将其限定为开会期间，德国还有我国不仅适用于开会期间，闭会期间也予以适用。当然开会期间如何计算，多数学者认为应该从开会通知发布之日起计算，否则议员在正式会议开会之前仍有被逮捕，进而影响议会职能实现之虞。

议员的言论免责权和人身特别保护权在时间保护上存在这种差异的原因在于这两种制度设计上的目的不同，赋予议员人身特别保护权的目的不在于保护议员个人的特权，而是为了保障议会立法程序的进行和维护议会的权威，在议员身份消失以后追究其作为议员期间的法律责任不会危害到议会立法程序和议会的权威。而如果规定在议员身份消失后，议员将不再受到言论免责权的保护，议员必然会因为害怕以后追究责任而战战兢兢，不敢“言无不尽”，从而影响到议员职务的履行。

（五）人大代表豁免权的法律效果

对于议员言论豁免权的法律效果主要有两方面，一是司法程序的免除;二是实体法律责任（包括一切刑事、民事、行政等所有法律责任）的免除。前者如德国，其学界普遍认为议员言论免责权是可追诉的免除，而非该言论违法性的免除。〔16〕即表面上议员的言论已符合违法行为之构成要件，但因言论豁免权之故免于司法追诉。后者如法国，依其宪法，免于司法追诉和实体法律责任都是议员言论豁免权的法律效果。但同时，多数国家规定，法律责任可被免除，但不具有法律责任性质的政治责任或道德责任不能被免除，因此，多数国家都规定了国会自律权。我国人大代表豁免权制度规定了人大代表的言论和表决免除一切法律责任，但是对于人大代表是否要受人民代表大会议事规则的制约却没有规定。

对于人身特殊保护权的法律效果，在西方国家，由于各国历史、国情的不同而千差万别。英国最早规定议员在会期中及会期前后40日内享有不受逮捕的特权，但是该特权的享有仅仅基于议员民事上的原因，刑事犯罪行为不包括在内，美国受英国影响，亦如此规定。德法则完全相反，议员人身特殊保护权仅仅适用于刑事犯罪行为。对于我国人大代表享有的人身特殊保护权的法律效果，我国1954年宪法将其限定为“不受逮捕或者审判”，1982年宪法第74条在此基础上将其修改为“不受逮捕或者刑事审判”，表明我国人大代表的人身特殊保护权的法律效果不包括不受民事、行政审判，具体而言，我国人大代表仅仅享有不受逮捕、不受刑事公诉、不受司法机关审判的刑事豁免权。那么对人大代表采取其他限制其人身自由的强制措施，是否要受到人身特殊保护权的保护？《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三十一条仅规定对县级以上各级人大代表，如果对其采取法律规定的其它限制人身自由的措施，应该经该级人民代表大会主席团或人民代表大会常委会许可，但乡镇一级人大代表受到逮捕、刑事审判或者法律规定的其它限制人身自由的措施时，执行机关却只要求立即报告人民代表大会即可，这表明了我国对乡镇一级人大代表的人身保障还不完善。

（六）我国人大代表享有豁免权的例外

任何一种权利都有边界，我国人大代表的豁免权也是一样。具体而言，对于我国人大代表的言论豁免权的边界，我国法律并未作出任何规定，有必要加以完善。

民意代表人身特殊保护权受到限制的做法已成为多数国家的通例。我国对于人大代表人身特殊保护权的限制存在两方面，一是现行犯不包括在内，所谓“现行犯”，我国刑事诉讼法学一般将其定义为“正在犯罪的人，如正在预备犯罪、实行犯罪或犯罪后即时被发现的。”〔17〕二是必须要获得人民代表大会或人大常委会的许可，所谓“许可”，即在人大开会期间必须要获得人大主席团过半数同意，在人大闭会期间要获得人大常委会组成人员过半数同意，相关执行机关和审判机关才能对人大代表执行逮捕和刑事审判。法国1875年宪法第14条也规定：“两院议员，除现行犯外，在会期继续当中，非得所属议院的许可，关于轻罪或重罪，不能受追诉或逮捕”。

三、人大代表豁免权制度的必要性

对于人身特别保护权，在西方议会制国家早期，议会与君主关系紧张，议员特别容易受到君主和其他政治对手侵害，为了保障议员的人身自由，使其能够顺利实现其职能，议员被赋予人身特殊保护权。然而，发展至今，国家机关之间的权限已经划分得很清晰，国家机关之间的对抗状态已经转化为相互合作的状态，议员遭受政治迫害的情况已不多见，但议员的人身特别保护权仍然是十分必要的，只是它的目的已经变为维护议会的权威与保障议会工作程序的正常进行。〔18〕而对于议员言论免责权，则主要是为了担保其能够毫无顾忌地履行其职权，美浓部达吉曾说：“还有许多国家，因为担保议员的职务上的独立——因为担保议员关于职务上不受外部权力的侵犯。普遍承认议员有某种特权：其一，免责特权”。〔19〕

中国是人民民主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民代表大会和其它国家机关是合作而非对抗的关系，这决定了我国人大代表的豁免权的主要功能不是西方议会制度早期那样出于对抗其它权力的侵害，但是人大代表豁免权制度仍然具有必要性，主要体现在：

第一，立法民主性、科学性、合理性需要人大代表言论免责权来保障。民主一词的本意是多数人的统治，但是多数人的统治不等于多数人的专制，在人民代表大会中，真理不是取决于人数的多少，所以少数派的意见也应该得到重视，这样，人民代表大会的立法才是真正民主的、科学的。而为了让每一个人大代表“知无不言言无不尽”，宪法应该赋予他们以言论豁免权和人身特别保护权。

第二，人民利益的充分表达需要人大代表享有豁免权。我国1982年宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民”是个集合概念，如果人民要行使国家权力则意味着“人民”中的每一个个体都要参加到国家事务的管理中来，法律和公共政策要得到每一个人的同意才具有正当性，在理性上我们知道要得到每一个个体的同意是不可能实现的，所以我们只能通过民主程序由人民选举代表组成代表机关，代表人民行使国家权力，而为了让人大代表能够真实充分的表达人民利益，宪法需要赋予人大代表豁免权。

第三，赋予人大代表豁免权是人民代表大会有效实现其监督职能的前提。我国人民代表大会不仅是国家权力机关也是国家监督机关，其它国家机关由其产生，受其监督，向其负责。而人大监督职能的具体实现需要人大代表的参与，如果不赋予他们言论豁免权和人身特别保护权，他们在行使自己的监督职能时就会有所顾虑，因为他们有理由相信日后会受到被监督者的报复。为了打消他们的这种顾虑，宪法需要有所作为。

第四，从现实意义来讲，建构符合中国国情的人大代表豁免权制度也是贯彻落实中共十八届三中全会关于推动我国人大代表制度不断与时俱进的要求。三中全会指出，“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”。而人大代表豁免权制度是我国整个人民代表大会制度体系中的重要组成部分，我们甚至可以毫不夸张地认为，以保障人大代表职务履行为己任的人大代表豁免权制度是保证我国整个人民代表大会制度大厦得以屹立不倒的“顶梁柱”。因而，构建具有中国特色的人大代表豁免权制度是我国人大代表制度得以进一步完善的基础。

四、我国人大代表豁免权制度的完善

我国现行宪法自1982年实施已超过30年，但是我国却很少出现涉及人大代表豁免权的法律问题，宪法中关于人大代表豁免权的规定已经成为了名副其实的“沉睡条文”，究其原因，主要是由于人民代表大会作为代表机关没有完全履行其职责，很多宪法明文授权的权力都没有实施过，这导致了作为民意代表的人大代表行为受限，最终导致人大代表豁免权制度不能发挥其应有的功能。但是，伴随着我国市场经济的进一步发展，人民权利意识的不断提升，作为民意代表的人大代表的角色意识和责任意识必然不断发展，人大代表履行其法定职责的态度会渐趋主动，此种发展态势下，作为人大代表职责履行之保障机制的人大代表豁免权制度亟需被“唤醒”并依据现实的发展加以完善。笔者浅陋，但仍试图对我国现有人大代表豁免权制度提出自己的完善建议：

第一，进一步扩大我国人大代表言论豁免权的主体范围和事项范围

对于人大代表的言论豁免权的主体范围，我国现行宪法将其限定为仅仅适用于人大代表。但是，社会的不断发展带来社会关系的日益多元化、技术化、专门化，这对制定调整社会关系的法律的立法者提出了更高的要求，立法者需要对各种专业领域有深刻的了解和把握，但人的理性的有限性告诉我们这是对立法者的苛求，为了弥补立法者在知识体系上的缺陷，各个专业领域的专家学者、立法助理被引入到立法程序当中，我国目前部分地区已经出现了立法助理制度。笔者认为，为了保证这些专业人员在立法程序中能够充分发挥其专业才能，推进我国立法的专业化、科学化，我们有必要将言论豁免权的保护范围扩大到这些专业人员身上。

对于我国人大代表言论免责权事项范围的完善，笔者认为有必要重提前文已经加以阐述过的“与职务有关的行为”。在美国，联邦最高法院以判例的形式将议员的职务行为区分为立法行为和政治行为并确认只有职务行为中的立法行为才受到宪法言论免责权的保护。反观我国，宪法仅仅将人大代表的言论免责权的适用范围限于“发言和表决”，但限于我国较短的人大会期，我国人大代表在各种会议上的发言和表决其实是很少的，然而与此相对，我国人大代表在参加各种正式会议以外还有很多其它执行职务的方式，依据《代表法》，主要包括组织并参加本级人民代表大会的代表小组，参加下级人大的代表小组，了解法律贯彻实施情况，开展视察活动，参加执法检查，与原选区或选举单位的人民群众保持联系等。如果人大代表在各种会议之外的这些职务行为无法得到言论豁免权的保障，他们可能会因为面临成为诉讼被告的风险而采取消极履职的态度，为了消除他们的后顾之忧，笔者认为应该对宪法中的“发言与表决”做扩大解释，将人大代表的在闭会期间依法履行其法定职务的行为纳入到言论免责的范围之内。欣慰的是，目前我国有些地方已经进行了大胆尝试。

第二，进一步明确我国人大代表言论豁免权的法律效力

我国《代表法》规定人大代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究，其中“不受法律追究”即明确了我国人大代表言论免责权的法律效果，其意味着我国人大代表的言论免责被免除了一切刑事、民事、行政等法律责任。但是，是否人大代表也被免除了各种纪律责任？我国法律没有明确，笔者认为，对于该问题，我们应该视纪律责任性质的不同而予以不同对待。

对于党的纪律，考虑到我国人大代表中相当多数为中共党员以及党员身份在中国政治环境中的特殊作用，如果人大代表履行其职务的行为可以受到党的纪律处分，那么人大代表作为民意代表的角色将很大程度上不能得到充分发挥。由此，笔者建议，党的纪律处分也应该被纳入到言论豁免权的范围之内。

对于人民代表大会内部的纪律规则，笔者认为不应该被纳入到言论免责的范围之内。在国外，这些纪律被称为“国会自律权”，其意味着，议员在国会内的言论虽然对外免除责任，但仍然要受到国会内议事规则的制约。例如英国国会规定：“议员发言不得对英王不敬，不得侮辱攻击议会或其他议员，发言应该针对正在讨论的问题，否则议会得依情节轻重，分别科以劝告、谴责、监禁、禁止出席或开除的处分”。〔20〕目前我国全国人大议事规则和地方各级人大议事规则对人大代表不遵守议事规则会受到何种处罚并没有规定，笔者认为，应该加以完善。

第三，加大对我国乡镇一级人大代表人身特殊保护权的保护

我国对乡镇一级人大代表的保护规定在《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》中，其第32条第4款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。”可见，我国对于乡镇一级人大代表的法律保护仅仅限于事后的报告程序，这与我国县级以上人大代表在受逮捕、拘留和刑事审判前的报经批准程序相比更显得我国在乡镇一级人大代表在职务保障上的缺乏。笔者认为，同为民意代表而被差异保障的做法不利于我国基层民主的发展，我国需要通过修法补充设置对人大代表逮捕和审判前提请人大主席团许可或批准的程序。

第四，进一步明确或规范我国人大代表豁免权的判断机关

对于人大代表的言论豁免权，我们很难用法律对其具体内容加以详尽的规定，因而法律一般选择抽象性、原则性的语言，这就会产生人大代表具体行为是否享有言论豁免权的问题。我们需要一个具体的机关来判断人大代表言论豁免权的有无，我国目前的法律对此缺乏规定。笔者认为，在我国短期内建立宪法法院还不现实的情况下，由普通法院作为判断主体是可取的。原因是，这种安排与我国人民代表大会—法院关系并不冲突，法院对人民代表大会中的作为个体存在的人大代表言论豁免权有无的判断并没有涉及到人大作为整体存在的权力。另外，由具有被动型、中立性的法院作为判断机关也能够保证判断结果的公正性。

对于人大代表的人身特殊保护权有无的判断，我国目前法律规定开会期间由人大主席团决定，闭会期间由人大常委会判断。但是该规范需要进一步加以完善，原因在于，对于人大代表的逮捕、拘留多基于突发事件，对人大代表的逮捕、拘留不可能都在人大常委会的会期之内，这导致我国在人大常委会闭会期间缺乏对人大代表人身特殊保护权有无的判断主体。因此，笔者建议可以将人大常委会闭会期间的判断权授予人大常委会的领导机构。由此，我国人大代表人身特殊保护权之有无的判断主体将形成更为完善的结构，即人大开会期间，由人大主席团行使;人大闭会期间但人大常委会开会期间，由人大常委会行使;人大闭会，人大常委会也闭会期间，由人大常委会领导机构行使。

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〔10〕陈慈阳.宪法学：下册〔M〕.台湾：元照出版公司，2004.688.

〔11〕王世杰，陈端升.比较宪法〔M〕.北京：商务印书馆，2010.271—272.

〔12〕 Gravel v. United States， 408U.S.606（1972）.

〔13〕苗连营.民意代表言论免责权之研究〔J〕.西北政法学院学报，1999，（5）.

〔14〕陈伯礼，郑凌.议员免责制度研究——兼论我国人大相关制度的完善〔J〕.江苏社会科学，2005，（6）.

〔15〕蔡定剑.宪法精解〔M〕.北京：法律出版社，2004.325.