满先进，吴俊明

(安徽师范大学法学院，安徽芜湖241000)

我国行政许可法明确规定了行政许可撤销的主体、缘由、启动方式及其例外情形，这些规定均是实体要件，其程序要件一直处于空白状态。程序的缺失，尺度不一，行政机关的自由裁量自然多了份肆意和散乱，实践中各地方的行政许可撤销程序形态各异，各行其是，地方之间的利益衡量均带着地方特色而囿居一隅，却始终难以形成放之四海而皆准的统一标准。标准如何创设?其基点还在于信赖保护原则，一是政府要讲信用，用信用树立在民众心中的权威;二是民众因信赖政府而产生了信赖利益，基于信赖投入了财产、劳动及时间等各项成本;三是政府失信导致民众信赖的缺失，因果关系成立后，政府应作出相应的赔偿。

一、行政许可撤销的含义及其法律属性

行政许可撤销的含义一直被实务界误解混用，各种说法甚嚣尘上，撤销、撤回、吊销及注销概念分辨不清，下面将通过辨析的方法对几组概念进行厘清，继而明确行政许可撤销的具体内涵。

(一)行政许可相关概念界定

1．撤销行政许可。撤销行政许可是指作出的行政许可违法，由行政机关使已生效的行政许可失去法律效力的纠错行为。其适用的前提是作出行政许可过程中行政机关违法或者是申请人违法。《行政许可法》第六十九条作出了相应规定:有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可:(一)行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定;(二)超越法定职权作出准予行政许可决定;(三)违反法定程序作出准予行政许可决定;(四)对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;(五)依法可以撤销行政许可的其它情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

2．撤回行政许可。撤回行政许可是指行政机关基于公共利益的需要，对已经颁发的合法行政许可收回的行为。其适用前提是申请人取得行政许可合法。《行政许可法》第八条第二款作出了相应规定:行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。

3．吊销行政许可。吊销行政许可是指被许可人合法取得行政许可后，在许可活动中严重违法而被行政机关依法剥夺其从事许可事项资格的行政处罚行为。其适用前提是被许可人取得行政许可后有严重违法行为。对应的法条是《行政处罚法》第八条第五项:暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照(行政处罚的种类)。

4．注销行政许可。“注销行政许可是由于行政许可的实质效力已不存在而由行政机关依法取消该项行政许可的形式效力的程序行为。”［1]其适用前提是特定事实的出现，与申请人取得行政许可是否合法无关。《行政许可法》第七十条作出了相应规定:(一)行政许可有效期限届满未延续;(二)赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力;(三)法人或者其他组织依法终止;(四)行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销;(五)因不可抗力导致行政许可事项无法实施;(六)法律、法规规定的应当注销行政许可的其它情形。

(二)行政许可相关概念辨析

1．发生原因不同。撤销是因为在作出行政许可时或者说在取得行政许可证件时，行政许可机关或者申请人违法，撤销的前提是违法;撤回是因为法律、法规、规章的修改、废止或情势变更改变，撤销的前提是合法的;吊销是因为被许可人在从事许可过程中违法;注销是因为被许可人从事许可活动的权利已经灭失或无法实际行使，换言之，行政许可实质效力已不存在了而需要对原始名单进行调整。

2．瑕疵发生时间不同。撤销是行政机关和申请人在申请和取得行政许可过程中违法，是行政许可取得前的违法行为;撤回和吊销均是行政许可取得后在实施过程中的行为，只不过前者是因为合法的收回，后者是因为当事人违法的后果;注销是行政许可失效后的内部程序行为。

3．行为性质不同。撤销是前提违法的行政纠错行为;撤回是前提合法的行政应急行为;吊销是惩治性的行政处罚行为;注销是善后性的行政程序行为。

4．是否具有溯及力不同。撤销是不该作出的许可决定而违法作出，行政许可的初始性违法，那么其实施的过程因前提的违法性而当然无效，因此撤销具有溯及力，也即自始无效;“撤回是基于法律修改、废止或者情势变更的原因，吊销是基于被许可人在随后的许可活动中严重违法的事由，但两者的取得行政许可的前提均为合法，故撤回和吊销都没有溯及力，也即行政许可在撤回和吊销前有效，在其之后无效;”［2]注销有无溯及力要根据具体情形而定。因为注销情况中有撤销引起注销，也有撤回吊销情况引起的注销，撤销具有溯及力，而撤回吊销没有溯及力，因此注销有无溯及力要根据其发生原因而定。

5．行政机关责任不同。撤销行政许可后，因行政机关的违法所致则产生赔偿责任，因申请人的违法所致则不产生赔偿责任;撤回行政许可后，行政机关产生补偿责任;吊销和注销行政许可行为如果是行政机关违法作出并使被许可人合法权益致害，行政机关产生赔偿责任。

(三)行政许可撤销的法律属性是行政纠错程序

要想深入了解行政许可撤销的法律属性，首先应该明晰行政撤销的法律属性。“从学理上来看，行政上之撤销行为的基本适用形式有两类:一类是具体行政行为之撤销，即行政机关撤销自己作出的具体行政行为;另一类是资格或者权益之撤销，即行政机关撤销其所赋予给行政相对人的某种资格或者权益。”［3]前者是行政机关内部纠错机制，是剔除瑕疵的手段，是自我改正的程序;后者是一种行政处罚行为，是惩戒行政相对人的方式，是负担性的处罚措施。从我国行政许可法第69条规定的行政许可撤销内容而言，与行政撤销具体行政行为之撤销的法律属性相互吻合，均是行政机关纠正有瑕疵或者违法行政行为的一种处理措施。因此，我国行政许可法中所确认的行政许可撤销的法律属性不是行政处罚措施而是行政纠错的内部程序。行政纠错程序是行政相对人因相信公权力诚信而产生了信赖利益，后因公权力的过错而导致信赖利益的损害并依法给予行政相对人赔偿的程序，该程序依据的原则就是信赖保护原则。

二、信赖保护原则在我国行政许可撤销中的体现及其缺失之处

“信赖保护原则要求政府在行使许可权时应在注重效率、保护公益的同时，更强调要公正、要保护行政相对人的合法权益，要承担相应责任。”［4]

(一)信赖保护原则在我国行政许可撤销制度中的体现

一般而言，信赖保护的适用，需同时具备三个条件，一是信赖基础。即需具有有效成立的授益性行政行为;二是存在信赖表现。即相对人因信赖行政行为而对自己的生产生活做出安排，对财产进行处理;三是信赖值得保护。即“信赖是否值得保护的判断标准主要是根据无过错原则，强调行政相对人对于违法行政行为没有过错。”［5]在我国行政许可法第六十九条第一款规定的(一)至(五)项中授益性行政行为均已成立，也即具备了信赖基础;相对人也应基于该行政许可对其生产生活及其财产作出了相应安排，继而产生了信赖利益，也即存在信赖表现。同时其信赖表现在该条第四款中也有所体现:依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿;另外，该五项的情形均是行政机关的过错所致，并非申请人的过错，因此信赖值得保护。与此相反的是，我国行政许可法第六十九条第二款规定了信赖保护不能成立的情形:被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。该款情形行政相对人具备了信赖基础，即使也存在信赖表现，但是其不具有信赖值得保护的条件，也即行政行对人存在过错，导致信赖保护利益不能成立。这也在我国行政许可法第六十九条第四款中得以印证:依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。上述情形均是信赖保护原则财产保护方式的具体体现，信赖保护原则实现方式包括存续保护和财产保护两大部分。“存续保护，是指因行政行为而产生的行政法律关系，不论其是否合法，一律稳定行政相对人所信赖的法律状态。”［6]其对应的法条即第六十九条第三款的规定:依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。“财产保护，是指在必要时改变原有法律状态，而对行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失予以补偿或赔偿。”［7]无论是存续保护还是财产保护均包含着实体内容和程序内容两大部分。实体内容在行政许可法第六十九条均有所体现，像撤销主体、申请主体、启动方式、撤销事项、例外情形及赔偿情形均已明确。但是对于如何撤销、撤销期限、告知方式等程序性内容均未涉及，这使各地域行政许可的撤销方式千奇百怪，行政机关自由裁量权过大，也使暗箱操作和滥用职权等现象屡禁不止，这些情形均给行政许可撤销的实际操作带来了诸多不便。

(二)信赖保护原则在我国行政许可撤销中的缺失之处

信赖保护原则首次体现在我国行政许可法中，这在规范行政许可行为，提升行政机关决策的科学化水平，维护行政相对人合法权益方面起到了不可磨灭的贡献。但是我们也应该清醒地看到其在我国行政许可撤销中的不足之处，其最大的不足就是行政许可撤销程序的缺失。“程序不是次要的事。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才只可能变得让人容忍。”［8]我国行政许可撤销程序的不足之处具体体现在以下五个方面:

1．行政相对人知情权缺失。行政机关撤销行政许可的行政行为与撤回、吊销、注销行政行为对与行政相对人的法律效果具有同一性，即均是损益性的行政行为，对行政相对人权益造成了损害，给行政相对人正常生产生活带来了负担。那么行政相对人基于行政机关对其的不利行为而应享有知情权，即有权知晓因何事、在何时、依据何法对其何种不利的行为。当事人正是基于此种知情权，而提前预知该种不利行为对本人造成的不利后果，继而采取相应的预防措施，把损失尽可能减少到最小。从这个意义上而言，知情权是经济利益在法律上的外化。

2．行政相对人陈述、申辩权缺失。现代行政是一个文明、对话的过程，行政机关作出的任何不利行政行为均是在理性说服基础上的和谐行政。赋予行政相对人充分的陈述、申辩权，一方面保障了当事人的平等话语权及行政参与权，使其充分陈述有利于自身的观点意见，让行政决策依据的证据更加全面丰富;另一方面引进另一方参与行政决策机制，有力地制衡行政机关自由裁量权的肆意和无度，确保具体行政行为相对公平公正。

3．行政案卷排他原则缺失。“行政案卷排他原则，是指行政主体做出行政行为只能以案卷为根据，不能在案卷之外以当事人所未知悉和所未论证的事实为根据。它是正当行政程序的功能和价值得以实现的保障。”［9]行政案卷排他原则直接前提是看得见的程序真相，而这个看得见的程序真相就是经过行政机关与行政相对人充分抗辩后并经双方确认无误后的听证记录，行政机关作出的行政许可撤销决定只能以该记录为唯一依据，而不得另寻他物。案卷排他原则是听证程序的后续原则，因此建立案卷排他原则的前提是先行建立听证程序，我国行政许可法第四十八条第二款明确了案卷排他原则:行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。但该条款仅仅是对行政许可决定的约束，而在行政许可撤销程序中并不适用。

4．救济程序不完备。行政许可撤销行为属于具体行政行为的范畴，在权利救济方面，行政相对人可依法提起行政复议和行政诉讼，这点无可非议。因行政机关的过错而撤销行政许可后依法予以赔偿属于行政赔偿的一种，具体程序适用《国家赔偿法》，此点也无异议。但是行政许可被撤销后的赔偿标准始终难以统一，依据《国家赔偿法》，因行政行为造成受害人损失的，国家只承担直接损失，不包含间接损失。对于行政许可撤销的赔偿问题，能否按照《国家赔偿法》的标准进行赔偿?按此标准进行赔偿是否合理?还有待进一步商榷。

5．撤销时效制度的缺失。我国行政许可法第69条规定了因行政机关过错而导致可以撤销的5项情形，但是对于撤销的时间并未予以界定，这使违法或者有瑕疵的行政许可行为一直处于不确定的状态。同时，行政相对人基于行政许可而投入的生产成本日益增加，相应的信赖利益也便逐渐增长，那么行政许可撤销的成本也是与日俱增。因此对于行政机关撤销行政许可的时效制度亟待完善。

三、依信赖保护原则重构我国行政许可撤销程序

信赖保护原则的实现方式包括实体和程序两大方面，两者是信赖保护原则的左右手，缺一不可，且两者相辅相成，不可分割。实体是结果的公正，程序是过程的公平，程序的缺失，实体公正也便缺少了合法性本源的佐证，程序是看得见的正义，因此建立行政许可撤销程序意义重大。根据上文分析，我们认为，应从以下四个方面重构我国行政许可撤销程序:

(一)确立告知制度，保障当事人知情权

告知制度是实现行政相对人知情权的救济方式，是现代行政制度阳光行政的典型表现形式，在维护行政相对人的合法权益和提升行政机关执行力方面起到了重大作用。告知制度包括以下三个方面:1．告知内容。告知内容应包括撤销的事实、依据、结果及救济方式、时间等，告知内容应让行政相对人全面充分了解事情的整体情况，特别是依据部分更应该充分地明法析理，详尽证据，精列法条、说理充分、裁量得体，尽可能让当事人心悦诚服地接受不利的行政行为。2．告知时间。告知时间包括事前告知、事中告知和事后告知。事前告知是让行政相对人有所准备，对不利行政行为的后续损害有所预期;事中告知是让行政相对人了解具体行政行为的过程，并让其充分阐明自己的意见理由，从而实现行政相对人对行政权的监督;事后告知重点是保护行政相对人的救济权利，让其能够最大限度地降低自身的利益损失。3．告知方式。告知应采取书面方式而非口头方式，采用书面方式，一方面体现行政撤销行为的严肃性和权威性，以此约束行政机关行为的肆意和不当;另一方面让处于弱势方的行政相对人有证可循，为事后救济权的行使提供便利。

(二)引入听证程序，保障当事人抗辩权

听证制度是保障行政相对人陈述、申辩权的有力法器，也为行政许可撤销行为的公平公正打下了坚实基础。撤销行政许可是对行政相对人授益性事项和资格资质的侵害与剥夺，因此撤销行政许可涉及到行政相对人的重大利益，对其进行听证，畅通行政相对人的诉求通道，充分听取他们的相关建议、理由，在保障行政许可撤销客观公正的基础上，也为该具体行政行为的执行减少了阻力。该听证制度一方面可以比照行政许可的听证程序规则实行，明确听证通知方式、听证时间、听证主体、申辩、质证流程及听证结果等各项内容，确保听证程序落到实处、起到实效;另一方面，根据案卷排他制度的相应要求，行政许可撤销的依据必须是上述的听证笔录，听证笔录应作为行政撤销的全部证据，而不能考虑听证笔录以外的相关材料，这样使双方充分博弈的观点得以在行政撤销结果中起到了决定性的作用，切实保障了行政撤销程序的公正与公平。

(三)明确赔偿救济标准，保障当事人救济权

德国《联邦行政程序法》第48条第3款的规定:违法行政行为被撤销，如相对人的信赖值得保护，应对其基于该信赖而遭受的财产不利予以赔偿。该财产不利不得超过相对人因为行政行为的存续而获得之利益的数额。该法条的前一句话指的是信赖利益(Vermogensnachteil)，后一句话指的是存续利益(Bestandsinteresse)．因此我国行政许可撤销赔偿标准可以借鉴德国模式，采取“以信赖利益作为赔偿的下限，以存续利益作为赔偿的上限，赋予行政机关自由裁量权的做法，不但维护了法的权威，又平衡了公共利益和个人利益之间的关系，维护了公共行政秩序。”［10]同时，也在一定程度上避免了我国《国家赔偿法》的机械标准及低额的行政赔偿。

(四)增加时效制度，提高行政机关效率

时效制度的重要作用是督促与确定的作用，用督促的方式使权(力)利人在规定的时间内行使完权利(力)，如逾期不行使，则原有的法律关系予以确定。为了提高行政效率，稳定社会关系，降低法律成本，有必要在行政许可撤销程序中确立一个除斥期间，以此督促行政机关及时行使撤销权，如不及时行使，从保护行政相对人信赖利益及法的安定性考虑，行政机关撤销权归于消灭，同时被撤销的行政许可行为也便由非法漂白为合法。除斥期间是民法上的理论，针对的是形成权(如撤销权、解除权)指的是某种权利的存续期间，期间已过，实体权利即归于消灭。时效制度在法治发达的国家或地区均有所体现，例如，德国《联邦行政程序法》第48条第4项规定:行政机关获知撤销一违法行政行为的事实，则仅允许从得知时刻起一年内作出撤销。但不适应于受益人以欺诈、胁迫或行贿取得一行政行为的。我国台湾地区《行政程序法》第121条第1款规定:第117条之撤销权，应自原处分机关或其上级机关知有撤销原因时起两年内为之。参照以上规定得知，一是上述两地的撤销权设立了1－2年的时效制度;二是该时效制度不适应于因行政相对人过错而导致的撤销行为，因为任何人均不得从自己非法的行为中获益。因此，结合上述规定，并参考我国行政复议法及行政诉讼法关于时效的规定，我国行政许可撤销权的除斥期间定为一年较为适宜，同时该期间仅适应于因行政机关过错而导致的行政许可撤销，而不适应因行政相对人的过错而导致的行政许可撤销。

完善我国行政许可撤销程序是当前法治中国大环境的刚性需求，同时也是与法治发达国家或地区的理性接轨。我们在完善行政许可撤销程序的同时，也是对信赖保护原则的进一步扩展和延伸，信赖保护原则的发展反过来也有力推动了行政许可撤销程序的提升与完善。

［1]刘太钢．行政许可法注评［M]．北京:中国社会出版社，2003．

［2]胡文校．行政许可的撤回、撤销、吊销与注销辨析［J]．中国工商管理研究，2004(9)．

［3]李孝猛．行政许可撤销行为的法律属性［J]．华东政法学院学报，2005(3)．

［4]徐伟，蒋鹏．我国行政许可撤销程序初探［J]．重庆邮电学院学报，2005(1)．

［5]杨临萍．行政许可法与司法审查［M]．北京:人民法院出版社，2004．

［6]郭明瑞．民法［M]．北京:高等教育出版社，2003．

［7]唐信福，刘兴旺．从一例行政许可诉讼案件析行政许可中的信赖利益保护［J]．人民司法·案例，2007(2)．

［8]［英]威廉·韦德．行政法［M]．徐炳，译．北京:中国大百科全书出版社，1997．

［9]金承东．论行政案卷排他原则的运作原理——正当行政程序的保障机制［J]．浙江大学学报，2008(4)．

［10]李升，李卫华．中德行政许可撤销法律之契合性比较［J]．法治研究，2013(2)．