全面推行依法治校促进教育事业大发展

2015-04-14江西理工大学江西赣州341000

江西理工大学学报 2015年2期

(江西理工大学，江西赣州341000)

阐释了高等学校依法治校的内涵与价值，从法治意识淡薄，规章制度不健全三方面谈了依法治校存在的问题。探讨了高等学校依法治校的方向与现实实现路径，认为高校要实行依法治校，必须从以下七个方面着手:率先守法，依法用权是实行依法治校的前提;自觉遵守党和政府的规章制度，处理好与政府部门关系是依法治校的基础;打造好《大学章程》，体现现代大学制度;建立、健全规章制度是依法治校的保障;程序公正，严格按学校设定的程度办事;尊重和敬畏办学规律和教育规律是依法治校的基本原则;遵循公理正义是依法治校的基本要求和底线。

高等学校；依法治校；大学章程；教育规律;公理正义;规章制度

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”①中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，http://politics.people.com.cn/n/2014/1029/c1001-25926893.html.。习近平总书记指出:“加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面”②王香平.十八大以来习近平同志关于依法治国的重要论述.http://theory.people.com.cn/n/2014/0331/c49150-24785171.html.。

“法者，天下之准绳也。③朱景文.法理学[M].北京:中国人民大学出版社(第二版)，2012出版.”全面推进依法治国，事关我们整个国家的前途命运，事关我们整个社会的公平正义，事关我们每个人的合法权益。我们要按照建设社会主义法治国家的总目标，自觉有效地把依法治国的理念、思想、精神、要求，全面、扎实地贯彻到教育改革发展的方方面面，实现依法治校。

一、依法治校的内涵与价值

(一)依法治校的内涵

从语义上来说，“依”是指依据、根据和依靠；“法”指学校管理之法源，包括宪法，国家的有关法律、法规和规章及其延伸——地方和学校制定的学校章程和校内一系列制度、规定。“治”是办学和管理的具体行为，包括管理和服务，开展依法育人、依法管理工作。“校”，是指我国境内的各级各类学校。依法治校是学校一种办学和管理的理念、指导思想、管理模式和工作机制。依法治校，就是要在依法理顺政府与学校的关系，落实学校办学自主权的基础上，实现学校管理与运行机制的制度化、规范化，形成政府宏观管理，学校依法按照章程自主办学，依法接受监督的新格局。

(二)依法治校的价值

依法治校的价值取向、价值目标和评判标准的建立是确保依法治校、促进学校健康发展的必然选择。

1.建立和维护学校秩序的价值

通过依法治校，一方面是建立和维护学校教育可持续发展的秩序，并保持相对的确定性和稳定性，走继承、发展、创新之路，而不是通过突变否定过去。另一方面是建立和维护学校的教育教学秩序，确保学校管理与教师行为的规则性、有序性，让管理者、教师与学生动有所规、静有其位、有章可循、有法可依[1]。

2.保障师生自由的价值

“法典是人民的圣经”①马克思.《关于出版自由和公布等级会议记录的辩论》，《莱茵报》一八四二年五月.。从一定意义上说，保障师生的自由，是依法治校的最高价值，也是教育的理想境界。其价值在于:一是保障师生做法规许可的一切事情的权利，这既给师生选择行为目标和行为模式指明了正确的方向，又减少了盲目性，增强了教育的预测性；二是使师生认识到法规不是自由的限制，而是通过对影响他人自由的限制使人获得自由，进而排除对法规的心理障碍、内心抗拒和行为阻力；三是引导师生把自由与责任联结在一起，增强师生的责任意识，保障每个人的平等自由。

3.促进和保障公正的价值

公正是人类的普遍追求和崇高理想。无论是东方还是西方、古人还是今人，在人们心目中，法律都是公平、正义的象征。在依法治校中，一是确立了对每个教职员工的人格平等，对每个学生的人格尊重；二是建立和保障分配制度的公正；三是建立了师生的诉求制度，这是确立学校民主办学与科学管理的核心要素[2]。

二、当前高校依法治校中存在的若干问题

1.法治意识淡薄

我国长期以来的封建社会形成的以人治为主导的传统，对整体个民族和社会影响至深，在被视为“象牙塔”里的大学也不例外。部分管理者及教职员工习惯把权力视为权威，一些矛盾纠纷主体不信法、不学法、不用法，不依法表达诉求和化解矛盾纠纷。正是这种法治意识淡薄、法律权威缺失的传统，让高校付出了巨大的代价。

2.规章制度不健全

由于依法治校理念的缺失，导致规章制度不健全[3]。在一些高校，表面上看是实现了规范管理，在人事、财务、教学、学工、职称评定等方面都有章可循，可悲哀的却是在工作中却难以落到实处，沦为一种“摆设”，抑或是执行起来因人而异。

3.依法治校的正当程序被忽视

在传统的人治理论里，人们往往重实体正义而忽视程序公平，特别是在两者发生冲突时，更是如此。同样在高校，程序公平还没有得到足够的重视，还是过于重视实体正义而忽视程序公平，无法真正地保障当事人的合法权益。

三、高校做好依法治校的七个方面

(一)改变观念，率先守法,依法用权

相对而言，学校并不掌握公共权力，而且易受公共权力侵害，但是这并不能否定他们同样必须依法行为，同样是依法行为的主体。一切高校只能在其权限范围以内活动，遵守法定的权限，不能越权行事。不能滥用高校管理自由裁量权;要符合国家教育法律所规定的权限范围，不得与宪法、法律相抵触[4]。

第一，增强法治思维，树立法律至上的思想观念。作为高校的一员，都具有较高的文化水平和素质、修养，与其他的社会群体相比，更应该成为遵纪守法的表率、成为具有法治意识和法治思维的模范，为全社会起到示范和导向作用。要改变过去那种习惯于“个人说了算”，以言代法的做法。在当前形势下，如果还是习惯于传统的命令式管理，采用原来的老办法去简单应付是肯定行不通的，反而会使矛盾和问题进一步扩大化。运用法治思维和法治方式，遵循依法治校的原则，严格按照法律和相关制度开展工作，相信绝大部分问题都能得到妥善处理。

第二，要加强高校法制工作机构建设。高校的法制机构可以对相关法律、政策问题进行研究，为学校决策起到参谋助手作用，在推进高校依法治校，增强学校依法决策、民主决策的能力等方面起着重要的作用。据调查，“2/3的直属高校已设置了法制工作机构或者法律顾问室”②教育部直属高校依法治校工作经验交流会议纪要.http://web.mmc.edu.cn/law/new1/shownews.php?pic=&id=162&type=%D0%FB%B4% AB%CE%C4%D5%C2.，但也有一些高校对此作用还认识不够，至今未设立相关工作机构。

(二)自觉遵守相关规章制度，处理好与政府部门关系

规章制度是国家机关、社会团体、企事业单位，为了保证国家各项政策的顺利执行和各项工作的正常开展，依照法律、法令、政策而制订的具有法规性或指导性与约束力的应用文件。规章制度的使用范围极其广泛，大至国家机关、社会团体、各行业、各系统，小至单位、部门、班组。它是国家法律、法令、政策的具体化，是人们行动的准则和依据，因此，规章制度对社会经济、科学技术、文化教育事业的发展，对社会公共秩序的维护，有着十分重要的作用。

高校在依法治校过程中，应自觉遵守相关的规章制度，处理好与政府部门的关系。政府管理教育、发展教育的职责和功能体现在制定教育规章、编制教育计划和教育发展(改革)规划、审核教育经费、任用教育行政人员、视导和检查所属单位的工作，通过“许可”、“评价”、“规范”、“鼓励”等手段加以调控、管理。

按照《高等教育法》的规定，现在高等学校的办学自主权主要有:1.招生自主权。2.设置和调整学科、专业的自主权。3.教学自主权等七项①《中华人民共和国高等教育法》，北京:法律出版社，2002年出版.。但在办学实践中高校却有束手束脚之感，如新增专业，要经主管的教育行政部门批准；思想政治理论课程要使用国家统编教材，行政管理与高校自主办学两者间一定程度上存在冲突。

对此，我们要有清醒的认识，高等学校的办学自主权并不是绝对的，更何况“有权不可任性”。对于私权利而言，法不禁止即自由；但对于公权力而言，法无规定即禁止，高校只能秉承政府规章制度而实施办学行为，虽然其可能并不十全十美，但也不应该成为高校进行权力扩张和滥用的借口，高校应自觉遵守党和政府的规章制度，处理好与国家行政部门的关系[5]。

(三)打造好《大学章程》，体现现代大学制度

“办事要有章法，高校要有章程”，大学章程是法的治理模式、法的精神和法律条规在大学的延伸和具体化。章程形容为大学的“宪法”，是“政校分开、管办分离、依法办学、社会参与”的现代大学制度的集中体现，也是规范高校办学自主权的“笼子”。

教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》就高校制定章程的原则、具体内容、程序、核准与监督等提出了明确要求，明确了相关事项的基本原则、决策程序与监督机制。讲依法治校，大学的运作与管理要依据章程来进行，必须处理好大学内部的关系，要明确大学的基本权力架构以及内部各个组织机构的权属范围，建立规范大学内部权力运行的机制；同时还必须建立大学各权力主体的自我约束机制，优化大学学术自由的环境。在长期缺乏办学自主权的语境下，大学内部管理制度往往趋向于与政府管理体制的同质同构，而学术权力很难与行政权力形成一种相互补充、抗衡、监督与制约的关系。因此，要真正落实学术权力，真正把学术事务交由教授或教授代表来审议与决策。如此，我们才能真正设立学术与行政的两条通道，而不至于回到“行政通吃”的老路上去[6]。

大学章程在现实中有两种走向，一种是停留在纸面上成为摆设，另一种则是切实推进学校行政权、教育权和学术权的分离，推进学校建立现代治理结构。大学章程从无到有，这是一个有限的进步；从制定大学章程到真正实现依法治校，“路漫漫其修远兮”，我们还有很长的路要走。我们要以《江西理工大学章程》制定为契机，逐步完善具有我校特质的现代大学制度，强化多元治理主体建设，形成“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与”的现代大学治理体系。

(四)建立、健全规章制度，以制度管人管事

“制度问题更带有根本性、引导性、稳定性和长期性，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”②邓小平文选(第2卷).北京:人民出版社，1994出版.。具体对高校来说，校规校纪是师生员工行为的准则，是依法治校的依据，是规范教育管理的前提。通过建章立制，高校管理规范化、制度化、秩序化，可以极大地减少管理过程中的人为因素、主观因素，减少任意性、随意性。

为此，首先高校要切实制定和健全内部管理制度及规范性文件。在当前依法治国的大背景下，要以全新视角对现行规章制度进行全面清理，一些校规校纪可能落后于时代的发展，因此不能抱残守缺，而是要随之而变。另外，个别高校则明目张胆地制订一些与国家相关法律相抵触的“土政策”，这是绝对不允许的。应根据形势变化对与现行法律、法规有矛盾冲突的规定予以废止和修正[7]。在学校的规章制度制订完善之后，要着力确保规章制度的有效实施，进一步强化依规办事的意识，做到“有规必依、执规必严、违规必究”。

其次，要健全校内民主监督机制。要进一步加强议事协商，完善基层民主制度，通过教职工代表大会、学生会等组织，进一步加大师生有序参与校院两级公共事务和民主管理监督的力度，保障师生知情权、参与权、表达权和监督权[8]。充分发挥教授委员会、学术委员会在教学、科研、人才引进等事务中的重要作用，真正让学术权力来处理学术事务。我们的学工部和团委要进一步做好学生会工作，真正使学生会成为代表广大学生权利、维护学生合法权益的组织。同时，还要充分发挥校院两级教代会、工代会和群众组织作用，更好地维护广大教职工的权利和利益。

(五)程序公正，严格按学校设定的工作程序办事

广义的程序公正是指凡面对全体公民服务的组织，都应该有既定的工作程序，都应该严格按既定的工作程序办事。为了并不确定的所谓的实体真实而不顾正当程序，虽然可能获得暂时的极小范围的成功，但这同时给滥用权力打开了一个一发而不可收拾的缺口，权力的滥用将不可遏制。我国历来有“重实体，轻程序”的传统，在笔者看来，目前高校存在的很多问题主要原因便在于程序不完善，正当程序缺失。

要做到程序公正，这就要求我们想问题办事情必须遵循主体合法性、职权合法性、程序合法性，建立起完善的高校管理程序，先立规矩后办事，习惯凡事按照规矩办，才能保证学校管理迈向法治化轨道。为此要运用法治理念，恪守法治程序，建立健全决策系统、执行系统、监督系统相对分离、相互依存、有机结合的运行机制，加强依法决策、科学决策与民主决策。防止“一言堂”，健全党委会、校务会等重要决策性会议的议事决策程序。同时，要进一步完善决策公开和决策执行效果评估制度，决策、执行与监督权相互制衡。

(六)尊重和敬畏规律，按办学规律、教育规律办事

任何事物的运动发展都有其客观规律。教育作为一种培养人的社会实践活动，系人类延续发展、社会进步之百年大计，更应该遵循规律、依教育发展的客观规律行事，以避免出现教育失策或失误[9]。“要倡导教育家办学，教育的发展有其自身的规律”①温家宝总理在全国教育工作会议上的讲话.http://www.jyb.cn/ad/news/201010/t20101012-393031.html.。我们曾经不敬畏教育规律，违背教育规律，结果是南辕北辙，播下的是龙种，收获的却是跳蚤，建国以来，这样的教训不胜其数。

要以教育规律管理学校，围绕发展目标，按照教育规律，对学校教育资源进行科学配置和有效管理[10]。高等学校的根本任务是培养人才，我们在用市场理念经营学校的同时，“要结合学校特点，按照教育教学规律、人才成长规律和科学研究规律加强学校内部管理，提高管理效率。按教育规律管理，就是要坚持立德树人的基本导向，坚持‘育人为本、质量立校、特色强校、和谐兴校’的办学理念，以‘三优先’要求和‘三联系’工程推动‘三满意’的落实；要尊重教育教学规律、人才成长规律和科学研究规律，推进学术权力与行政权力相对分离，形成学术问题由学术权力主导、管理问题由行政权力主导、学术权力与行政权力并行的运行机制，实现学校内涵发展、特色发展和转型发展”②叶仁荪.全面深化改革推进内涵发展加快建设有特色高水平理工大学——在中国共产党江西理工大学第六次代表大会上的报告.。

(七)遵循公理正义，守护精神家园

公理者，天下之浩然之气也，万民皆秉之。公理是指依据人类理性的不证自明的基本事实，经过人类长期反复实践的考验，不需要再加证明的基本命题。正义是人类社会普遍认为的崇高的价值，是指具有公正性、合理性的观点、行为、活动、思想和制度等。正义是彰显符合事实、规律、道理或某种公认标准的行为[11]。

公理正义乃万世不易之长经，法律为代有更新之治具。理从法彰，法赖理立。高校的四大职能为:人才培养、科学研究、社会服务、文化传承，高校寄托着民族的未来和希望，是一代又一代人探求真理、追求理想的精神家园。大学要推行依法治校，实现大发展，必须以遵循公理正义为基础，否则“皮之不存，毛将焉附?”。大学不能为世俗而抛弃学术的独立与尊严，也不能为名利而哗众取宠、放任自流，公理正义是我们永远的追求!大学有责任代表社会良知，守护公理正义的纯洁，不允许任何不良风气玷污青年人的灵魂，维护核心价值!

四、结束语

“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善。①《礼记·大学》.”教育的目标是什么?培养人的德性，培养人经世济民的本领，并要达到完善的境界。在依法治国，建设社会主义法治国家的新时期，依法治校以其科学性和优异性成为更好彰显大学之道的不二选择，是实现大学教育目标的重要方式。

“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。②卢梭.《社会契约论》，北京:人民日报出版社，2007年出版.”，我们要创新人才培养体制，将公正平等意识、权利义务观念、规则意识、契约精神等法治理念，融入学校办学传统、教育理念当中。把法治的种子深深根植于大学生心田，让每一位大学生都成长为法治中国建设的中坚力量。

[1]王建州.正确理解依法治校的内涵和现实基础[J].科教导刊，2010 (4):17-18.

[2]周雄文，陈雄.创新依法治校机制研究[J].中国冶金教育，2013 (4):81-86.

[3]冯俊波.高校依法治校的现状、成因及完善机制研究[J].湖北警官学院学报，2013(11):68-69.

[4]谢运策.把握六个构成要素推进依法治校 [J].中国高等教育，2001(21):13-14.

[5]包家新，刘磊.高校依法治校需要处理好的几层关系[J].黑龙江高教研究，2014(10):73-76.

[6]高山，林绵优.论依法治校在大学的实现途径[J].当代教育论坛(宏观教育研究)，2008(11):14-15.

[7]马志忠.高校内部规章制度建设问题研究[J].山东理工大学学报(社会科学版)，2009(1):104-109.

[8]杨兴林.大学不宜“依法治校”?[J].高教探索，2008(5):11-14.

[9]陶西平.敬畏教育规律坚持不懈地探索教育规律[J].北京教育学院学报，2011(1):26-27.

[10]谢运策.关于高等学校依法治校的几点思考[J].湖南工程学院学报(社会科学版)，2001(2):32-37.

[11]张楚廷.试论教育公理[J].高等教育研究，2006(5):1-6.

全面推行依法治校促进教育事业大发展