论服务行政时代的行政辅助人<br/>——以行政法规制为视角

论服务行政时代的行政辅助人
——以行政法规制为视角

2015-04-14张晶

吉林广播电视大学学报 2015年10期

关键词：公权力行政法警务

张晶

（天津师范大学，天津 300387）

论服务行政时代的行政辅助人
——以行政法规制为视角

张晶

（天津师范大学，天津 300387）

现实生活中，应行政主体的管理需要，我国出现并形成了一定规模的行政辅助人。当前，我国行政辅助人在执法过程中存在执法不严、执法失范等问题。现代的服务行政理念对行政辅助人的执法行为提出更高要求，应该对行政辅助人在行政法上进行规制，并重点对行政辅助人从立法、合同以及内部管理等方面进行规制。

服务行政；行政辅助人；行政法规制

一、“行政辅助人”的界定

行政辅助人在现实生活中普遍存在，德国行政法将其称之为Verwaltungshelfer，大陆学者译为“行政协助人”，如：“行政协助人是指在行政机关执行特定行政任务给予协助的人”。台湾学者将其翻译为“行政助手”或“行政辅助人”。“行政辅助人”的概念源于德国，有的学者也译为“行政助手”或“行政协助人”，不管何种译法，学者们都普遍认为此类人员所行使的权力为辅助性的。笔者采“行政辅助人”一词。学理上对行政辅助人的定义为：私人作为行政机关行使公权力的助手，仅能在行政机关的指示下，做成辅助性质之行政活动，本身不具有行政法上自主裁量之决定空间，并且受到行政机关之指挥、监督，犹如“行政机关延长之手足”。其特征有二：首先，行政辅助人受行政主体的请求而执行行政任务，效果则归属于请求行政主体；其次，行政辅助行为受行政主体指令的管控，并受其监督，不独立。

二、对行政辅助人进行行政法规制的缘由

1、从行政法的调整对象分析

行政法是调整行政关系，规范和控制行政权的法律规范系统。行政辅助人在行政法领域中涉及到行政法所调整的对象，其行使权力的辅助行为代表行政主体的行为，其在所属单位中行使的职能和单位对其进行的考核等涉及公权力主体的内部事务。可以说，虽然行政法不直接调整行政辅助人的权利和义务，但行政法所调整的行政关系与行政辅助人的行为、工作环境等息息相关。如果将行政辅助人完全隔离于行政关系之外，我们会发现，现实生活中大量存在的辅警、治安联防队员等行政辅助人员，又难以被民事关系所包含。实则行政法作为一个重要的法律部门产生较晚，但其调整对象必定会随着行政法理论和实践的发展而逐步完善。

2、从行政法的基本原则分析

首先，依法行政原则。职权法定原则是依法行政原则的重要内容，行政辅助人在执法时若没有相应的执法依据，就违背了职权法定原则，而执法辅助工作按强度可以分为高权性公权力和低权性公权力，因此为了发挥执法辅助人员的实际效能，需要对其在行政法领域可能涉及的权力进行分类研究，不断将行政辅助人的权力和权利纳入行政法调整的范围。

其次，尊重和保障人权原则。我国2004年宪法修正案确立了国家尊重和保障人权原则。在全面推进依法治国的今天，尊重和保障人权体现在要充分保障相对人的合法权益，不但本人运用权力不能侵犯人权，在相对人的权利遭到别人的侵犯时，也要采取措施予以排除。行政主体现有的组织模式不能满足公民基本权利实现的要求，因此对行政辅助人有了更多的需求。

3、从服务行政的时代精神分析

自20世纪80年代以来，西方各国的公共行政改革逐步向公共服务模式转变。当前社会，政府正在由管理者变成服务者，由对社会秩序的关注转到对人性的关注，由对社会秩序的维护转到注重保障公民的幸福。服务政府的理念包括民主政府，法治政府，有限政府，责任政府，故而在“小政府，大社会”的背景下，政府的管理职能应被压缩，应更注重服务职能。行政辅助人作为政府的“延长之手”，不能伸得过长，辅助人的职能应注重辅助，不能超出自己的职能范围，更不能只关注管理职能，而忽视了服务职能的发挥。在服务行政时代，行政辅助人的行为不断受到关注，为我们研究其在行政法上的地位和作用奠定了理论和实务基础。

三、行政辅助人的行政法规制

1、立法与合同的双重规制

（1）立法上的规制

行政辅助人作为辅助行政机关进行公共管理的人员，应在立法上对其行为进行规范。对此，我们可以借鉴世界各国制定法律的经验并结合我国的实践状况，制定相应对策。我们应正确处理好中央和地方的关系，在保证维护中央大局的情况下，各个地方可以根据各地实际拟定《辅警条例》或规范性文件来对行政辅助人员进行系统的规范。可喜的是，自苏州市制定《苏州市警务辅助人员管理办法》以来，各地也在讨论制定专门规范行政辅助人员的法律文件，如2014年9月，南京市制定了《南京市警务辅助人员管理办法》，对警务辅助人员的权利和职责、资格和条件等进行了系统的规定。而在2015年，河北省为重点规范对警务辅助人员的管理工作，河北省委办公厅、省政府办公厅于2015年2月出台了《关于规范和加强全省公安机关警务辅助人员管理使用工作的指导意见》，这为规范省内警务辅助人员的工作提供了可靠的保障，也为其他省市对警务辅助人员的行为进行规范提供了可靠经验。对于行政辅助人在实施行政辅助行为时给相对人造成的损害，笔者建议可以将其纳入国家赔偿责任的范围，为此，德国基本法值得借鉴，德国基本法第34条：“凡行使公权力之人，如违反其对第三人所负的职务上的义务，原则上由国家或行使该公权力之人员所属之团体负赔偿责任。”为避免出现“公法遁入私法”的现象，我国的国家赔偿制度也应予以完善，将行政辅助人的违法行为纳入国家赔偿的范围。

（2）合同上的规制

行政机关与行政辅助人签订的劳动合同中，应对行政辅助人享有的权利、负担的义务，行使权力的权限等进行规定，这种劳动合同订立后，行政辅助人应服从所在机关的管理，明确其行为的界限，如有侵犯本机关或相对人合法权益的行为应承担一定的责任。在现阶段我国行政机关与其行政辅助人签订的劳动合同中，内容过于简短，权利义务内容不明确，应予以修改并重点规范。

2、内部管理的规范化

行政学上认为，行政主体作为管理者，要将对其人员的管理予以充分重视，如果内部管理不到位，会影响整个集体的发展。而在行政法上，同样应遵循管理的规律来进行管理，因此在对行政辅助人进行管理方面，行政辅助人的权利和义务应予以明确。首先，行政主体要制定系统化、专业化、常态化的管理规范。在法国，政府中的“编外人员”根据聘用情况受公法或私法制约，根据合同任用的人员依据私法管理，其他编外人员依据公法进行管理。在这方面我们可借鉴法国的经验，将对行政辅助人的内部管理纳入行政法的调整范围。其次，行政管理者在规范化管理中要注重员工的参与，增强行政辅助人对职业的认同感；再次，行政管理者需明确行政辅助人的入职、培训、考核、晋升、激励机制以及科学的退出机制等。这种规范化管理可以使管理更加有效，对改善行政辅助人的执法不规范现象有重要作用。

3、制定统一的执法手册

“实践决定认识”。行政辅助人执法的多年实践表明，由于专门规范行政辅助人的法律法规等法律文件较少，其执法行为更容易越位，这可能会使相对人的合法权益受到侵犯并得不到应有的救济。我们需要用认识来指导实践并反作用于实践，因此需要制定辅助人员执法的标准性文件。执法手册使行政辅助人员在行政执法过程中有章可循，可以最大限度地减少和杜绝违法、违规行为。执法手册的内容可以包含执法时应适用的法律法规，执法权限，执法规范等。其中，行政辅助人的执法权限应限制在一定的范围内，其执法权在高权性公权力、低权性公权力方面各有不同，在执行高权性公权力时，行政辅助人的执法权限应严格限制，而在低权性公权力中，行政辅助人员可以执行与其执法权相应的行为。同时也应对执法程序和违法执法的责任在执法手册中予以明确，促使其文明执法、规范执法。