高 凛

（江南大学 法学院， 江苏 无锡 214122）

【法学·社会学】

论国际法上不干涉内政原则的新挑战

高 凛

（江南大学 法学院， 江苏 无锡 214122）

不干涉内政原则是国际法的基本原则之一，它来源于国家主权原则。不干涉内政原则被众多双边条约和国际法律文件所确认。随着全球化进程的不断深入以及国际社会对人权的关注，全球化影响了国家内政治理的范围、方式和目标，不干涉内政原则也受到了前所未有的挑战。当今国际背景下的人道主义干涉理论发生了新的发展和改变，其与国家主权原则和不干涉内政原则已不再是全然矛盾对立，而是呈现出积极的联系与协调。完善人道主义干涉的理论，有助于加强国际人权保护。保护责任理论是以国际法基本原则为依据的，该理论以保护平民、阻止人道主义灾难的道德目的引起世人关注，保护责任的观念对于现存国际社会结构和国际法体系而言，可能确实意味着严重挑战，因为只要有部分国家真正实践了此观念，就有可能突破现存国际法体系赖以存在的基础——主权平等和不内政干涉原则。

干涉；内政；不干涉内政；人道主义干涉；保护责任

随着经济全球化的迅猛发展和世界政治格局多元化的逐步形成，各主权国家之间相互 依存更加紧密，联合国的职能和作用也在不断扩大，从干预“国家间”事务走向干预“国家内”事务。与此同时，美国霸权主义的影响以及西方国家竭力在全球推行其价值观，推动联合国走向“新干涉主义”。[1]全球化的发展，使本来就模糊的国内外事务的界限更加模糊，不干涉内政原则正在经受前所未有的新挑战。

一、不干涉内政原则的内涵分析

（一）不干涉内政原则的提出与发展

一般认为，不干涉内政原则是指国家在相互交往中不得以任何理由或任何方式，直接或间接地干涉他国主权管辖范围内的一切事务，同时也包括国际组织不得干涉属于成员国国内管辖的事项。有学者认为，可以理解该原则“在肯定一面，它意味着国家行使权力的完全自主”，“在否定的一面，它意味着国家主权范围内的事不允许外来的任何形式的干涉”。[2]不干涉内政原则最早由法国政府提出。法国资产阶级革命胜利以后，为了反对欧洲封建专制势力对其内部事务的干涉，法国政府在1793年的法国宪法中规定了不干涉内政原则。该宪法第119条规定：法国人民不干涉其他国家政府事务，也不允许其他国家民族干涉法国的事务。之后，这项原则被世界各国普遍接受，并逐渐成为处理国际关系的基本准则。

一次大战后，《国际联盟盟约》首次以条约的形式肯定了不干涉内政原则，该盟约第15条第8款规定：“如争执各方任何一方对于争端自行声明并为行政院所承认，按诸国际法纯属该方国内管辖之事件，则行政院应据情报告，而不作解决该争端之建议。”也就是说，一旦某项争端属于国内管辖事项，国际联盟就不得介入。1945年的《联合国宪章》第2条第7款规定：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，并且不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决；但此项原则不妨碍第7章内执行办法之适用。”宪章的规定对盟约的规定有着重要的发展：（1）将不干涉内政原则一般化，上升为约束联合国组织及其会员国行为的七项原则之一；（2）把“纯属”国内管辖的事项扩大为“本质上属于”国内管辖之事项；（3）宪章不但没有规定发生的争端需行政院承认的条文，而且明确规定不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决。这就意味着当事国与联合国都能对事件的性质作出判断。[3]1965年12月21日联合国大会通过的《关于各国内政不容干涉及其独立与主权之保护宣言》重申：“任何国家，不论为任何理由，均无权直接或间接干涉任何其他国家之内政、外交，故武装干涉及其他任何方式之干涉或对于一国人格或其政治、经济及文化事宜之威胁企图，均在谴责之列。” 1970年10月24日联合国大会在通过的《关于各国依照联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则宣言》（即《国际法原则宣言》）中指出：“任何国家或国家集团无权以任何理由直接或间接干涉任何其他国家之内政或外交事务。因此，武装干涉以及对国家人格或其他政治、经济及文化要素之一切其他形式之干涉或试图威胁，均系违反国际法。”美国学者汉斯·凯尔森（Hans Kelsen）在比较《国际联盟盟约》和《联合国宪章》规定的不同基础上，认为并没有什么事项按照其本身性质是各国的纯国内管辖的，也没有什么事项按照其本身性质在原则上不是国际法所调整的。作为“内政”范围的事项并不是按照其本身性质属于国内管辖的，而是因为当时没有国际法规范确立各国对于产生争端的事项应按照某种方式作出行为的义务，从而对该事项加以调整。[4]

（二）内政的涵义

按照传统上的一般理解，内政（internal affairs）就是本质上属于主权国家国内管辖的任何事项。但是随着现代国际法的发展，内政的涵义也发展了变化。有学者认为：“内政是指未经国际法确定为某国的国际义务，而可由该国自由处理的任何事项。”[5]55按照这个界定，划分“内政”与“非内政”的界限应该是看有关国家在相关事务上是否已经承担了“国际义务”。如果一国在某事项上已承担了相关国际义务，该事项就不属于内政。但是，何谓“本质上属于国家国内管辖的事项”，国内外尚未有一个公认的确切说法。正如英国学者阿库斯特（Michael Akehurst）所指出的：联合国宪章中对内政解释引起的争论比宪章任何其他规定都更多，但是，在实践中，这一条的解释始终是不确定的。[6]就人权问题而言，各国如何按照人权公约决定确立不同的国内立法、司法、行政机制是各国的内政，但是各国的国内机制如果导致对人权的保护不符合人权公约的要求，就会构成对国际法的违反，超出了该国的内政范围。那么，该国就不能以不干涉内政原则来对抗有关国际组织和其他缔约国依据国际人权公约的实施机制对其进行的干涉行为。

可见，国际法上内政不是一个单纯的地域上的概念。判断一个行为是否属于一国内政，其标准是既要符合国内法，更要符合国际法规定的应履行的国际义务。1923年2月7日，常设国际法院在“突尼斯和摩洛哥国籍法令案”中就明确指出：“某一事项是否纯属一国的管辖，这基本上是一个相对的问题，要取决于国际关系的发展。”[7]某一个国家在本国境内的某些行为，也可能是违反国际法的。他国对该违法行为的干预，并不构成对内政的干涉。而且，内政的范围不是固定不变的，它是随着国际关系的变化及国际法的发展而不断变化和发展的。

（三）干涉的涵义

按照国内学者的主流观点，干涉（intervention）是“一国以直接或间接的非法手段迫使他国在某些内政事项上接受自己的立场或意志的行为”。[5]55英国著名国际法学家赫希·劳特派特（Hersch Lauterpacht）认为：“干涉是指专横地干预，是否定国家独立的行为。它隐含了一种强制性的对与实际的作为和不作为的要求，这种要求如果不被服从，就会引起某种形式的强制威胁或诉诸强制。”[8]美国著名国际法学家路易斯·亨金（Louis Henkin）教授指出：“干涉是指用特殊手段对其它政府施加影响的一种努力。虽然有时干涉是非法的，而有时，在某种情况下，干涉据说是合理的。但是，严格意义的干涉最好定义为非法的干预；从定义上看，事实本身非法足以构成干涉。许多条约和宣言以及在赫尔辛基签署的最后文件都禁止干涉（不仅仅是非法的干涉）。国际法禁止干涉那些属于某一个国家国内管辖的事务。如果某事不属于某一个国家国内管辖的权限，那么，外部的或国际上的关心就不是干涉”。亨金还指出：“干涉，意味着用武力或武力相威胁而进行专横的干预”。“为国际法禁止的干涉指的是那种专横的干预”。“一般说来，单方面运用武力来对付违反人权义务的国家确为《联合国宪章》所禁止。”[9]可以认为，干涉是指国家、国际组织对某些国家的国内事务进行专断的干预，旨在对该国强加某种行为或后果。干涉可以采取军事、政治、经济、外交等各种手段，而不仅限于使用武力。因此，不能将非法使用武力理解为干涉的唯一方式。无论采用何种形式，干涉都具有一定的强制性。干涉必须是强力的或专断的，或者是胁迫的，在实际上剥夺了被干涉国家对有关事项的控制权。[10]1991年时任联合国秘书长佩雷斯·德奎利亚尔就宣称：“目前一个日益上升的认识是，不得干涉基本上属于国家内部管辖事务的原则，不能被用来庇护大规模的、有系统的、不受惩罚的违反人权的行为”。[11]

二、人道主义干涉分析

自冷战后，人道主义干涉理论在西方国家开始盛行。该理论主张当一国国内发生大规模践踏人权之不法行为时，基于对基本人权的保护，国际社会可以采取各种措施以制止该行为。有学者认为：“人道主义干涉是指国家、国家集团、国际组织主要为保护被干涉国的国民不被普遍剥夺国际上公认的人权，而使用武力或使用其他强制措施。”[12]根据日本《国际法辞典》，人道主义干涉是指一个国家为制止在别国发生的非人道的事情而进行的干涉 ,也就是从人道主义的观点出发而对别国内政进行的干涉。劳特派特认为，格老秀斯的著作包含了“人道主义干涉原则的最早的权威声明”；格老秀斯主张：“对人类的暴行一开始，国内管辖的专属性就停止。”[13]人道主义干涉是从非政治立场出发，为终止一国国内大规模侵犯人权行为，未经该国许可而运用强制手段尤其是军事手段的一种干涉。其前提是一国国内存在大规模侵犯人权行为，且该国已失去控制能力或该国本身就从事之，而根本目的不是改变该国对外行为而是改变其对内行为。

（一）人道主义干涉的类型

人道主义干涉可以分为集体人道主义干涉和单方人道主义干涉两种类型。集体人道主义干涉（collective humanitarian intervention）是由国际组织实施的或者由其授权进行的集体干涉。例如，联合国安理会认定在罗得西亚建立的少数白人统治政体构成了对国际和平的威胁，授权英国用武力禁止外国船舶向罗得西亚输送石油。按照《联合国宪章》的规定，安理会可以断定是否存在任何对和平的威胁、对和平的破坏或侵略行为，可以提出建议或采取强制措施以维护国际和平与安全。而单方人道主义干涉（unilateral humanitarian intervention）是没有得到授权的一国或多国联合进行的干涉，这种以武力相威胁或使用武力的行为既没有事先取得联合国安理会的授权，也没有得到被干涉国合法政府的同意或认可。单方人道主义干涉是对独立国家内政的干涉，违背了国际法的基本原则。美国路易斯·亨金教授的观点是，按照《联合国宪章》，各国进行的干涉是“单边的（unilateral）”，也即是“多国自己授权（on their own authority）”，是《宪章》所禁止的。但就北约轰炸南联盟而言，亨金教授却认为，北约对南联盟的干涉并不是单边的，而是“集体的（collective）”，因为北约中含有三个联合国安理会常任理事国成员，而且北约该活动并非基于利己主义的目的。[14]亨金教授的这个观点，遭到了中国学者的质疑，从《联合国宪章》的规定来看，任何武力干涉活动，只要未经安理会授权，无论有多少个国家参加该活动，其性质都属于单边人道主义干涉。单边人道主义干涉违反《联合国宪章》的基本原则，在现代国际法上也找不到法律依据，同时存在严重的弊端，因此是非法的。[15]

（二）人道主义干涉的合法性分析

本文阐述的人道主义干涉，指的是集体人道主义干涉。在某一国家确实出现了大规模的人道主义灾难之时，人道主义干涉的确有必要适时介入，这已被绝大多数国家所认可。严格地说，国际组织对违反国际法规范和反对公认国际社会意愿的政府或叛乱行为，在严格依据国际法的规定下而实施的政治、经济、司法、军事等各类强制行为才具有合法性。

在实践中，联合国安理会第一次以决议的形式派遣维和部队对特定国家进行人道主义干涉是在1991年的索马里武装冲突。1991年1月西亚德政权被推翻，索马里陷入内战及混乱，多个政权并存。联合国安理会根据第733号决议案和第746号决议案，组织第一期联索行动（United Nations Operation in Somalia I），首要任务是向索马里人民提供人道主义救济行动；并帮助索马里恢复社会秩序。1992年12月3日，安理会通过第794号决议案（United Nations Security Council Resolution 794），批准成立以美国为首的联合国索马里维和部队（Unified Task Force），以防止大规模人道主义灾难的发生。

可见，如果联合国主导的人道主义干涉是为了维护某国国民的基本人权或为了制止在某国境内的非人道行为，那么，从国际社会现实和国际法的视角来看，联合国对于特定国家的人道主义干涉，包括武力干涉就应该被认为是合法的。对于大规模侵犯基本人权的事情，如大规模的种族灭绝事件的发生，不再是一种国内事务，而因迫害造成大量难民流离失所并严重影响到周边国家的稳定发展和社会安定时，应视为对国际社会和平安全构成了威胁。联合国的实践已经清楚表明，在被认定已经威胁到国际和平与安全的情况下进行的人权领域的干涉是被允许的。也就是说，如果人权问题的严重程度达到威胁国际和平与安全时，问题就超越了《联合国宪章》第2条第7款的规定而不再属于一国的内政。[16]但是，人道主义干涉的合法主体只能是联合国安理会。联合国前秘书长科菲·安南在1999年4月的联合国人权委员会第55届会议阐述了他的新观点：“新兴的国际法日益清楚地表明，各国政府绝不能躲在主权后面践踏人民的人权而期待世界其他地方漠视不管。”这一观点从一般意义上肯定了人道主义干涉的合法性。

基于国际社会的现实，人道主义干涉应该遵循秩序和道义平衡的原则，严格限定在国际社会对人权灾难的一种特殊保护手段和机制上，对于干预主体、方法、目标以及约束机制等问题作出严格规范，将其纳入法治化的轨道。因此，人道主义干涉的合法性是基于国家承担了人权保护的国际义务。

（三）人道主义干涉的正当性分析

人道主义干涉的依据在于：被干涉国对本国国民实行残暴或迫害的罪行，以致否定或侵犯他们的基本人权并且使人类良心震惊，这种行为就不再是纯属该国管辖的事务。也就是说，如果某国根据国际条约或国际习惯承担了保护基本人权的国际义务，而它却侵害了这些基本人权，或纵容侵害某项基本人权。某国的这种行为从严格意义上讲，已经不属于“内政”了，而是国际法上的问题。虽然国家由于其属地或属人优越权而自由地决定对本国国民的待遇，然而这种自由是受到国际义务限制的。

就干涉行为本身而言，大规模侵害人权违背了人类社会基本的伦理道德观，甚至可能对全人类安全构成威胁，对于这些行为的制止和干预是很有必要的，因此限制侵害者的自由并对其进行制裁，在理论上具有伦理道德的可接受性。他国对于这种违反国际义务的行为采取一定的措施，实属合理与正义的行为。在实施人道主义干涉的过程中，应该依照相关的国际法规则来判断有关国家是否侵害了基本人权。同时，也应当由权威的国际机构来判断某一国的行为是否属于侵害基本人权的行为。只有这样，才能确保人道主义干涉的正当性。人道主义干涉的合理性与人权思想和观念的丰富与发展分不开。就其实质而言，人道主义干涉是外部力量对一国内政的强力干预。从人类道义的角度，可以发现：当一国内部发生大规模严重侵犯基本人权的行为时，允许适当的外部干预，在一定程度上是有着伦理的可接受性和实践的必要性。[17]

三、保护责任的法理分析

（一）保护责任的内涵

保护责任是21世纪初国际法领域出现的通过赋予国家主权概念以新的内涵而形成的一个新理论。保护责任作为一项新的国际政策已经成为经实践发展的“信念共识”。随着前南斯拉夫国际刑事法庭、卢旺达国际刑事法庭的建立与运行，以及联合国多年来的一系列实践，保护责任在某种程度上具有了国际社会的习惯性约束力。保护责任是一个综合的概念，包括预防责任、反应责任和重建责任在内的连续的义务和责任的整体。预防责任，即消除使当地公民处于危险境地的国内战乱和冲突等情势；反应责任，即采取适当措施对可能危及到公民生命安全的紧迫局势作出反应；重建责任，即在军事干预之后提供恢复、重建和和解的全面援助，消除造成紧急局势的根本原因的责任。国际社会已经达成共识的保护责任仅限于保护公民免遭“灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪”这四种特定罪行或行为的危害。

加拿大“干预与国家主权委员会”在《保护的责任》文件中将保护责任的基本内涵概括为：国家主权意味着责任，而且保护本国公民的主要责任是国家本身的职责，一旦公民因内战、叛乱、镇压或国家陷于瘫痪且当事国不愿或无力制止或避免（这些灾难）而遭受严重伤害时，不干涉内政原则要服从于国际保护责任。简而言之，保护责任是指主权国家有责任保护本国公民的人权，当该国陷于瘫痪而且不愿或不能保护本国公民的人权时，为了预防和制止发生大规模侵犯人权的情势，应当由国际社会来承担保护人权的责任。保护责任强调，国家主权不仅是权力，而且是责任和义务。[5]444保护责任理论主张，主权国家有责任保护本国公民免遭可以避免的灾难，当这些主权国家不愿或无力为本国公民提供保护的时候，国际社会必须承担这一责任。[18]可见，保护责任首先是国家保护责任，而当国家明显无法履行这一责任时，那么国际社会应该通过安理会依法承担相应的保护责任，即国际保护责任。国家履行保护责任的主要方式应该是通过适当、必要的手段，预防四类罪行的发生。国际社会履行保护责任的主要方式是帮助国家履行保护责任，并在国家未能保护或者不愿意保护其人民免受四类罪行危害的时候，采取适当手段，包括在联合国集体安全机制下采取行动保护人民。[19]履行保护责任的行为应遵循适当性原则，即履行保护责任不仅程序要适当，而且目标也应适当。各类行动的目标只有一个，即保护公民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害。从程序上来看，履行保护责任的非和平行动应是在联合国集体安全制度下进行，排除了相关国家的单边行动。

（二）保护责任的法理基础

保护责任的法理基础是基于国家主权的双重性。保护责任的原则是建立在国家主权的基础之上的。[20]保护责任以国际法基本原则为依据，具体体现在：（1）保护责任不违背主权原则。保护的责任来自“主权即责任”的正面概念，并非出自狭隘的人道主义干预的构想，它是在肯定国家主权原则前提下提出的，但认为主权不仅是权力，还包含着义务和责任。（2）保护责任的逻辑体系建立在“对国际社会整体义务”的基础上。国家有义务和责任保障本国公民的基本人权，如果一个国家实施了大规模侵犯人权的行为，就违反了这一义务。保护责任认为，保护基本人权的责任是主权国家对于国际社会整体负有的义务，当国家怠于行使或违背这一义务时，出于人道主义和保护人权的目的，国际社会应该承担起该义务和责任。（3）国内冲突或大规模侵犯人权的事实存在，可以被认定为已经构成了《联合国宪章》第7章规定的对国家和平与安全的威胁，因此，可以采取或授权采取执行行动。（4）国际保护责任的行使。国际保护责任是基于有关国家陷于瘫痪而且不能或不愿意行使责任或义务时的补救办法。国际法奠基者格老秀斯指出，如果国内司法管辖表现为对人类的残暴，其排他性就不复存在，其原因在于：任何人都没有遭受残暴行为的理由，当权者应该为其残暴行为接受处罚。也就是说，承认秩序并非永远优先于道义。[21]补救办法是由国际社会代替主权国家承担的保护责任（即国际保护责任），通过预防、反应和重建的形式，保护当地国公民的基本人权。（5）保护责任是对现有国际法规范的强化。保护责任既是国际社会关于主权和人权保护观念的重大转变，也是既有国际法规范、原则的强化和推进，这些共识观念和既有规范、原则为保护责任规范的确立完善及其履行提供了坚实的基础和动力。国际社会目前虽然对保护责任的适用范围予以严格限制，但是其目的和效果却在于对国际社会提供辅助、补充保护的行动领域予以必要的限定，以避免由于国际社会的介入而产生主权国家所不愿接受的后果。

保护责任以保护平民、阻止人道主义灾难的道德目的引起世人关注，又因其直接触及国际法的基本原则和国际关系基本准则而引发学界热议。保护责任的观念对于现存国际社会结构和国际法体系而言，可能确实意味着严重挑战，因为只要有部分国家真正实践了此观念，就有可能突破现存国际法体系赖以存在的基础——主权平等和不干涉原则。同时，也将根本性改变国家的行为模式，即国家间的干涉将日益成为国家间常态而非例外。这正是部分国家反对保护责任的主要原因。从国家意愿的角度看，是否干涉，以及如何干涉，均取决于相关国家的意愿，在国家不具有此意愿的时候，即使存在干涉的机会和可能性，也不会演变为一种现实。所以，从这个角度看，国家行为模式的改变，可能是一个长期的渐进性过程。[22]

结 语

全球化的直接结果是使整个世界更紧密地联系在一起，形成了一个各国利益相关体，使得原本属于一国内政的事项变为国际共同关心的事项，如在人权、关税、汇率、反恐、禁毒、网络、环境、能源、疾病预防和惩治犯罪等，在全球化的作用下，其范围和影响都是世界性的，在全球化时代“集体利益，就是国家利益”。[23]在全球化的新的条件下，旧式的国家安全观念必须加以调整和充实，新观念的“国家安全”不只是一种对外的、单纯防御的东西，还应当包含国家内部各种利益团体的良性互动，如政治开明与民主制度、民主融合与团结程度、社会安全与稳定程度、经济发展与开放程度等“健康指数”。[24]集体人道主义干涉在保护人权方面显现的积极作用，对于不干涉内政原则的挑战是不容忽视的。现行的保护责任理论安排为我们描绘了一幅宏大而全面的人权保护的理想图景，是世界各国对国际运行模式的理想设计。保护责任理论引人关注的部分是当国家无法或不愿履行自己的责任时，国际社会对该国家的全方位干预。国家或国际社会的预防责任、反应责任以及重建责任其实可能意味着对于该主权国家政治、经济、法律以及文化等各个领域的干预。尽管如此，保护责任正逐步成为国际社会的一个具有法律约束力的国际法规则。可见，当今国际法和国际秩序的现状表明，不干涉内政这一国际法的基本原则，仍然面临着一系列严峻的新挑战。

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（责任编辑：闫卫平）

New Challenges for Principle of Non-interference in Internal Affairs in International Law

GAO Lin

（The School of Law, Jiangnan University, Wuxi 214122, China）

The principle of non-interference in internal affairs, coming from the principle of state sovereignty, is one of the basic principles of international law. It is confirmed by numerous bilateral treaties and international legal documents. With the deepening of the globalization and the increasingly international concern over human rights, the scope, mode as well as goal of country's interior governance have been affected. And the principle of non-interference in internal affairs has also encountered an unprecedented challenge. Under the current international context, the theory of humanitarian intervention has undergone new change. It is no longer completely contradictory with the principle of state sovereignty and the principle of non-interference in internal affairs, but shows a positive contact and coordination. To perfect the theory of humanitarian intervention will be helpful to strengthen the international human rights protection. The theory of responsibility to protect takes basic principles of international law as its basis and attracts worldwide attention through protecting civilians and preventing humanitarian disaster. For the existing international social structure and international law system, the idea of responsibility to protect may indeed indicate serious challenges. Because as long as some countries do real practice on this idea, it is possible to break through the foundation of existing international law system—— sovereign equality and the principle of non-interference in internal affairs.

Interference; Internal Affairs; Non-interference in Internal Affairs; Humanitarian Intervention; Responsibility to Protect

2015-04-20

高凛1964-），女，江苏常州人，江南大学法学院教授，重庆大学法学院博士研究生，研究方向为国际法、国际经济法。

D99

A

1671-6973（2015）05-0041-06