肖 晗，罗 漂（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙410081）

消费纠纷行政调解地方化之探析

肖 晗，罗 漂
（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙410081）

消费纠纷行政调解是消费纠纷行政解决机制中举足轻重的一环，我国没有系统的消费纠纷行政调解立法，在解决此问题上，各地只能在立足本地实际情况的基础上对消费纠纷的行政调解机制设置地方性规定，鲜明的地方化色彩成了消费纠纷行政调解机制的一大特色，其在促进地方消费纠纷的快速、高效解决上虽占据了重要地位。但是，这也对国家的统一立法与管理带来了重重障碍，如何有效解决消费纠纷行政调解地方化的弊端显得及其必要。

消费纠纷；行政调解；地方化

“向有关行政部门申诉”是消费纠纷多元化解决机制中的重要部分，我国《消费者权益保护法》第28条规定了消费纠纷的行政解决机制。实践中，消费纠纷的行政解决主要包括行政调解与行政处罚，但行政处罚只有在行政机关通过调查发现经营者存在非法行为时才可以加以适用，故消费纠纷的行政解决机制中多以行政调解为主。消费纠纷的行政调解是指消费者与经营者在消费领域产生争议诉诸于相关行政部门后，由消费行政管理部门主持，根据国家相应的法律法规，对双方当事人进行说服教育，在尊重当事人意愿的基础上，促使双方达成调解协议，从而解决纠纷的活动。

地方化用以形容一个地区相较于其他区域所具有的本地特色的制度或风俗等等的一种现象。我国针对消费纠纷行政调解机制的法律规定偏向粗线条设计，具有操作性不强的先天缺陷。为此，部分地区的相关行政部门因地制宜地制定出了本地方的消费纠纷行政调解机制。如此一来，消费纠纷行政调解机制逐渐呈现出地方化的色彩。

一、我国消费纠纷行政调解地方化的体现

人类进入商品社会以后，消费纠纷层出不穷。基于我国法律对于消费纠纷行政调解缺乏统一、详尽的法律规定，为了促使消费纠纷的快速有效解决，我国部分地区在结合地方实际情况的基础上，对消费纠纷的行政调解机制进行了大胆的探索，这种探索多以围绕解决行政调解协议效力问题、增强行政调解操作性与缓解行政部门调解压力等方面而展开。

鉴于消费纠纷的行政调解协议不具有强制执行的效力，湖南省岳阳市云溪区进行了将行政调解与司法调解相配合，并通过司法确认的方式赋予调解协议以强制执行力的实践：近期，工商局工商所接收到当地消费者投诉，称其因在超市购买的大米重量少于标秤表明的重量，与经营者产生了纠纷，工商所在调解的过程中双方当事人始终无法对赔偿问题产生一致意见。正当消费者准备向法院起诉时，工商所请来了当地法官，在参与法官明之以理、晓之以法的进一步调解下，最终达成超市一次性赔偿消费者双倍大米的调解协议，并申请当地法院出具了司法确认书。当事人对调解结果表示满意，并及时履行了调解协议［1］。

我国法律对消费纠纷行政调解的规定具有模糊性，浙江省苏州市昆山工商局为了进一步对行政

调解作出细化性的规定，方便行政调解工作的具体实施，先后出台并印发了《昆山工商系统行政调解工作实施意见》等文件，对行政调解的概念、原则、范围、调解程序等作出了明确的规定，并制作了行政调解示范文本、报送台账等规范性表格进行具体工作指导，为相关部门开展行政调解工作提供了依据［2］。

北京市工商局面对纷至沓来的消费纠纷，考虑到行政资源的有限性，制定了《北京市工商行政管理局消费争议快速解决绿色通道管理规定》，其中第2条规定了消费争议快速解决绿色通道，即在工商行政管理部门监督指导下，具有较强的消费者权益保护意识的企业和其他社会组织，依照法律法规及相关制度，主动与消费者和解消费争议的工作机制。只有在绿色通道的过程中没有和解成功的消费纠纷，才告知消费者由工商行政管理部门进行行政调解，以期通过在消费纠纷的行政调解机制之前附带增加一个和解程序来减轻行政部门的工作负担，使行政部门能集中精力调解争议较大的消费纠纷。

就目前来看，消费纠纷纷繁复杂，一旦没有明确可操作的调解机制，行政部门在面对棘手的消费纠纷时极可能会因无调解程序、调解方式等可遵循而束手无策，难以真正发挥行政调解在解决消费纠纷中的作用，削弱了行政机关在解决消费纠纷领域的公信力。各地纷纷出台的地方调解规范有力地解决了这些问题，充分展现了消费纠纷行政调解地方化的特色。尽管各地采取的措施不尽相同，却都为本地消费纠纷进行行政调解扫除了诸多障碍，成功解决了一件又一件的消费纠纷案件。

二、消费纠纷行政调解地方化的成因

(一)法律规定的不足

行政调解作为消费纠纷行政解决机制中普遍采取的一种解决方式，虽然体现在有关产品质量、医疗卫生等一系列保护消费者权益的各种法律法规中，但并没有被我国立法统一规定下来。我国《消费者权益保护法》规定：“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。”可据查寻的是仅以此笼统的规定确立消费纠纷的行政解决机制，而专门关于消费纠纷行政调解的法律更是无从寻起。根据规定，消费者合法权益的保护主体为 “各级人民政府”、“有关行政部门”，而在其他相关法律法规中对行政机关不同级别、不同部门的职权也没有梳理［3］。行政部门对于采用何种方式进行调解，由谁调解等均具有广阔的自由决定空间，从而为行政机关针对消费纠纷行政调解的程序、方式、主体进行地方化的规定提供了有利的契机。

(二)行政调解协议的固有缺陷

行政调解协议是经营者与消费者在行政机关的居中调解下自愿达成的书面协议，并不具有强制执行的法律效力，当事人是否履行调解协议的内容完全出于个人的意愿，拒绝履行并不会带来相应的否定性结果。行政机关在调解的过程中，可能会面临当事人不愿意接受调解或者达不成调解协议而终结调解程序，亦或是当事人不愿意履行调解协议的内容而使调解协议归于无效的结果。这无疑是对行政执法资源的一种极大浪费，也阻碍了行政调解解决消费纠纷功能的发挥。一旦经营者拒不接受调解或拒不履行调解结果而主持调解的行政机关又无法提供别的解决办法的时候，就会极大地打击消费者对行政执法部门的信心，破坏消费者对行政机关的信赖关系，削弱政府部门的权威。从这个意义上来说，赋予行政调解协议以强制执行力势在必行，各地采取各种措施赋予调解协议以强制执行力的行为也就应运而生。

(三)消费纠纷的自身特点

消费纠纷具有多发性与复杂性，伴随着市场经济的迅速发展，每个地域经济发展水平参差不齐，消费方式与消费水平各有差异，消费纠纷也逐渐呈现出地方化，特别是在经济较为发达地区，更是展现出其多样性的特征。单纯依靠行政部门的一般调解方式解决多元化消费纠纷的效果往往不尽如人意，也是对现存有限的行政资源产生的极大挑战。为了适应消费纠纷的地方化，地方行政部门的调解机制也得作出相应的调整或改变。于是，行政部门均力挺制定出以有限的行政资源进行最大程度上调解消费纠纷的机制，以期对促进消费纠纷的解决与减轻行政部门的调解负担有所助益。

三、消费纠纷行政调解地方化的利弊分析

(一)消费纠纷行政调解地方化的优点

1.便利、灵活、高效

消费纠纷行政调解地方化，是各地方行政机关根基于本地实际情况，综合考虑各种因素提出来的

解决消费纠纷办法的现象，行政机关在制定这些地方行政解决机制时必定先进行价值的考量：采取何种方式最有利于纠纷的快速解决、何种办法最有益于双方的接受、何种方法使双方自觉履行义务的可能性最大等等，进而在综合衡量各种情况的基础上，提出最佳解决方案。因而，各地方的消费纠纷行政调解方案对发生在该范围内的消费纠纷适用性特别强，为本地区消费纠纷的行政调解提供了更为快捷、便利之路。

2.促进地区经济发展

消费是拉动经济发展的马车之一，和谐、有序的消费环境是促使消费的前提条件。消费者在消费的过程中，难免与经营者产生消费纠纷，消费纠纷诉诸相关行政部门后，行政部门能否顺利解决该争议，关乎到行政部门定纷止争能力的实现与消费者对市场机制的信心。行政调解机制是消费纠纷行政解决机制的重要部分，地方化的行政调解在发挥解决地方消费争议优势的过程中进一步增强了消费者对政府管理市场的信赖，化解了消费者与经营者之间的对立情绪，让消费者能够放心、安全地进行消费活动，以消费推动本地区经济快速发展，为构建社会主义和谐社会发挥作用。

3.督促相关行政部门各司其职

在我国，对消费者权益进行保护的行政部门数量颇多，形成了以工商行政管理部门为主导，质检、商检以及卫生局等部门相配合的工作机制。鉴于《消费者权益保护法》对消费者寻求行政投诉时的具体部门规定模糊，极大地阻碍了消费纠纷的行政解决：到底应向哪个行政部门申诉？中国的行政部门那么多，未明确指向一个具体的行政部门，就说明相关的行政部门都有权力去管，但是又都可以推诱不管［4］，致使消费纠纷行政调解效率低下。由此，各地方出台的地方政策中多以明确各行政部门的职权范围以及规定各部门的调解机制为主，将消费者的行政投诉落到实处，避免了因职权重叠导致的各行政部门推卸责任或争相处理的情形，对各行政部门在职权范围内调解消费纠纷形成了有力的监督。

(二)消费纠纷行政调解地方化的缺陷

1.易超出法律界限

我国法律要求各级人民政府工商行政管理部门以及其他的行政机关，要根据法律、法规并在自己的职权范围内来解决消费纠纷。但是并没有对法律、法规的内容以及各行政机关具体的职权范围予以清晰、明确的界定，尤其是对刚性环节的缺失，导致各行政机关对这些规定的界限的度的把握程度往往不一样，有的行政机关可能超出自己的权限范围来调解消费纠纷，更有的行政机关为了促使消费纠纷能得以优质处理而采取的行政调解措施甚至有违背法律之嫌疑，如上所述的行政调解与司法调解相配合，以司法确认的方式赋予调解协议以强制执行力，尽管对于解决消费纠纷起了很大的作用，但是行政调解能否与司法调解相配合，配合后所达成的调解协议具体的定性又是怎样，法律并没有作出规定。行政调解协议本没有强制执行力，但由于调解过程中在法官的参与下而达成的调解协议便可申请法院以司法确认的方式赋予该协议强制执行力的行为是否合适？是否有违背法律之可能？尚有很大的探讨空间。

2.不便于全国的统一管理

消费纠纷行政调解的地方规定是散见于全国各地的，每个地方结合本地区的实际制定出的调解机制并没有一个统一、具体的标准，这在一定程度上加大了地方行政机关采取行政调解措施时的任意性与灵活度，各个地方在制定调解措施时通常主要考虑是否有利于当地消费纠纷的解决，而忽视了与其他地区消费纠纷行政调解的区别与如何衔接的问题。这无疑加剧了我国今后在制定出一部系统的以统管全国各地关于消费纠纷行政调解机制规定的难度，也对日后国家在消费纠纷行政调解领域进行统一管理带来了重重的困难。

四、解决消费纠纷行政调解地方化弊端的建议

消费纠纷行政调解地方化兼具了利弊双面，在肯定成果的前提下，也不容忽视这一现象背后可能带来的弊端。当下，如何解决这些弊端已然成为迫在眉睫的任务。

(一)加快消费纠纷行政调解立法的步伐

消费纠纷行政调解立法的完善，是当前消除弊端最重要的前提。消费纠纷的行政调解以其灵活性为特征，立法机关对于其法律规制不应规定得过于死板，但是也不能没有原则地抽象化，而是应尽可能以高位阶的法律将行政调解的原则、程序以及各行政部门的调解范围与调解权利清晰化，尤其应明确赋予调解协议以强制执行的法律效力，使消费纠纷的地方行政调解能在一个相对统一的运行程序中发挥地方行政部门的能动性。同时，在肯定与鼓

励地方发展适合本区域消费纠纷行政调解机制的原则下，还需规定因违法、不适宜等原因导致的应予以排除的地方调解方式，并同时规定惩戒性的措施以对违反规定进行调解的行政机关及其相关工作人员给予相应的惩罚。

(二)设置专门的消费纠纷行政调解部门

设立专门的消费纠纷行政解决机构是当前运用行政机制解决消费纠纷广受推崇的方式之一，也为许多国家所采用。例如在美国，联邦政府处理消费纠纷的行政机构多达38个，其中“联邦贸易委员会”下设消费者保护局，负责消费者投诉案件的处理［5］。针对我国消费纠纷发生频繁的区域，各级行政机关也可以根据需要，设置一个独立的负责消费纠纷行政解决的机构，并在其机构中单独设立专门的消费纠纷行政调解部门，由在各个领域内具有专业知识的本行政系统内的人担任工作人员，针对不同类型的消费纠纷分别安排不同专业领域的人负责调解。如此一来，既可以有效避免各行政部门因职权重叠导致的“踢皮球”和各行政部门调解机制混乱现象的出现，又能为国家进行统一管理带来方便，最重要的是工作人员的专业性，能为消费纠纷得以高效解决奠定坚实的根基。

(三)提高行政部门工作人员的素质

地方行政调解部门工作人员的素质问题关乎到消费纠纷能否顺利解决，关乎到地方行政部门的形象建设。消费纠纷的地方行政调解机制是由本地方的相关行政工作人员制定的，其实践经验、素质水平与出台的地方性法规和政策的适用性与可操作性息息相关。简言之，要从根本上减少消费纠纷行政调解地方化缺陷，提高行政部门工作人员的素质水平尤为重要。首先，要向行政部门调解工作人员强调消费纠纷的调解活动必须建立在自愿与合法的基础上开展，调解的过程应注重情与理的结合。其次，“阳光是最好的防腐剂”，地方消费纠纷的行政调解过程应当向社会公开，接受广大群众的监督，让人民群众享有知情权、参与权与建议权，以此方式督促内部工作人员注重素质的培养。最后，消费纠纷行政调解部门应当注重要求调解工作人员在对消费纠纷进行行政调解过程中积累的经验进行分析总结，以提高工作人员的业务水平，方便其在本地区制定地方性的消费纠纷行政调解规定时提供宝贵意见。

［1］徐艳.论消费纠纷行政调解与司法程序的衔接［D］.长沙:湖南师范大学,2012.

［2］祁绮,徐明.构建行政调解机制化解消费维权纠纷［EB/OL］.［2012-08-23］.http://jsfzb.xhby.net/html/2012-08/23/content_622263. htm.

［3］孟海燕,黃捷.论消费纠纷的行政解决机制［J］.消费经济,2013(4):89-90.

［4］杨慧.论消费争议解决途径的障碍及疏通［J］.安徽大学学报,2005(6):113-114.

［5］范渝.ADR原理与实务［M］.厦门:厦门大学出版社,2002:686.

The Evaluation on Administrative Mediation of Localized Consumption Disputes

XIAO Han,LUO Piao
（School of Law,Hunan Normal University,Changsha 410081,Hunan,China）

Administrative mediation of consumption disputes is a important part of the consumption dispute's administrative settlement mechanism,In our country,we didn't have system of consumer disputes administrative mediation legislation,on the solution to this problem,local can only be based on the reality of local consumption disputes to set up local provisions of administrative mediation mechanism,so,the localization of color became a big characteristic of consumption disputes of administrative mediation mechanism,its occupies the important position on promoting local consumption disputes solution to settle the disputes quickly and efficiently,but also brought obstacles for legislation and management of our country.How to effectively resolve the disadvantages of localization administrative mediation of consumption disputes is necessary.

consumption disputes;administrative mediation;localization

D923

A

1007-5348（2015）01-0109-04

（责任编辑：曾 耳）

2014-11-13

湖南省社会科学基金项目“湖南农村消费纠纷解决机制建设问题调研”（11YBB261）

肖晗（1965-），男，湖南常宁人，湖南师范大学法学院教授；研究方向：诉讼法学、教育法学。