范和生，石纨雯

(安徽大学社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

非政府组织参与农村社区建设的困境与出路

范和生，石纨雯

(安徽大学社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

非政府组织参与农村社区建设是在新的历史条件下，加快我国农村社区发展的一个重要环节。然而在农村社区建设过程中，非政府组织的发展存在诸如“资金来源匮乏、专业人才缺失、独立性欠缺”等困境。非政府组织要充分发挥其在农村社区建设中的独特作用，需要改善非政府组织生存的宏观环境，为非政府组织发展提供必要支持;加强非政府组织的自身建设，增强非政府组织自我发展的能力;重视非政府组织人才队伍建设，提升非政府组织的人力资本容量;重视农村社区精神文明建设，积极塑造农村社区的组织认同。在当前我国现代化建设迅速发展中，将非政府组织的理念和实际经验推向农村社区，找到一条适合农村社区特色的发展道路，使非政府组织的介入变得更加普及，为农村社区的建设添砖加瓦，为广大农民的切身利益谋福祉。

非政府组织;农村社区建设;困境;路径选择

一、概念界定与问题提出

当前的中国处在转型期，虽然农村社区的非政府组织还很缺乏，发育还不完全，但是政府的行政力量不能够完全取代非政府组织的作用，因为农村社区的非政府组织同样既不属于营利性的组织也不属于政府组织，不会利用社区作为平台谋取私利，也不会控制社区的发展。非政府组织自身的特点将会决定非政府组织参与农村社区建设的重要性。因为非政府组织的本质特征是:公益性、民间性和非营利性，公益性有利于农村社区的发展，民间性适合农村社区建设的主体，非营利性特征为农村社区的建设提供了保障。［1］长期以来政府在农村社区建设中发挥关键作用，随着政府功能的转变，社区人的概念逐渐深化，很多情况政府活动带有很浓的行政色彩，管理的事物和范围过于宽泛，活动效率低下，介入到很多可以由社区居民自主解决的事务上来。所以说一定程度上非政府组织在农村社区的发展和介入是在政府部门作用失灵的背景下展开的。在我国现在的市场经济条件下，市场并不能完全发挥资源配置的作用，那些以盈利为目的的市场主体不愿意投资于不能用来盈利的农村社区公共服务设施和农村社区公共卫生医疗服务等等这样的公共产品中，而且市场经济模式下，一个群体利益的实现必须要建立在另外一个群体的利益受损的基础上。农村社区是一个有许多主体组成的大群体，所以市场的失灵和市场的主管不参与也导致了非政府组织参与的必要性。而且在农村社区中有许多政府和企业不愿意涉及的事务通过非政府组织才能解决。非政府组织性质决定了它不是强制性的融入到农村社区的发展，而是通过自身组织的服务和经营获得农村社区居民的支持。非政府组织可以避免如企业以盈利为目的性的行为，还可以作为政策的引导者和组织者，独立的从事政策传播，加强信息和文化的沟通，跟政府部门和盈利性企业起到互补的作用。

二 、非政府组织参与农村社区建设的作用

(一)非政府组织可以弥补政府社会需求供给不足的缺乏

政府与非政府组织二者的关系是相互依赖、相互推动的。政府的政策影响着非政府组织的发展，非政府组织的的成长推动着政府改革的顺利实施。政府职能转变要与由生产力发展水平决定的社会化程度相适应，社会化程度决定着行政权力作用范围的大小和强弱，政府改革的程度大小和成功与否取决于社会化的程度，社会化的程度则和非政府组织的发育程度有关。如果非政府组织发展的好，社会化程度高，可以帮助农村社区良好的运作和管理，帮助政府解脱重负，也使得机构改革得以顺利进行。反之如果社会化程度低，农村社区缺乏良好的自我管理和运作的能力，农村社区将会高度依赖政府，政府也会陷入到了纷繁复杂的管理事务中，机构改革就不能顺利进行。发展程度高的非政府组织是政府改革的必要条件，对政府改革的成效具有特殊的意义。因此大力培育非政府组织是推进农村社区政府机构改革的重要工作，非政府组织代替政府对经济运行进行补充、提供服务。非政府组织成为联系政府和农村居民、沟通政府与更广大的市场新的纽带，为政府职能的转变提供了广阔的空间，同时也提高政府机构及新型社会管理的效率。政府机构改革的目的之一是提高公共物品的供给效率，农村社区的建设必不可少需要公共物品，但是政府并不能完全承担公共物品的供给。在这方面非政府组织往往有更高的效率。现代社会是多元化社会，非政府组织能够满足农村社区多元化的需求。非政府组织追求的是满足一定群体的需求。从政府改革的视角，非政府组织的发展能够缓解不同的群体对政府的各种压力。

(二)非政府组织利用自身优势能够丰富农村社区居民的精神生活

在当前的中国农村社区，人们往往很注重物质建设，而往往忽略了精神方面的建设。近些年在一些农村社区开始重视起来，但是很多的项目和政策是一些形式化的东西，村民真正需要的东西往往被忽略了。新型农村社区不仅需要发展经济，要使是农民社区的居民真正安居乐业，不仅要富裕他们的口袋还要丰富他们的精神世界，非政府组织是社会建设的重要组成部分，它具有民间性和公益性的特点，所以很容易把农村社区的居民组织在一起，为人们的各项活动提供一个平台。在农村社区，各类作家协会、学校、文化组织和民间文化艺术团等非政府组织是村民平时活动的组织者。非政府组织开展各类文体活动，比如舞蹈、唱歌、话剧等等，不仅可以丰富农村社区居民的文化生活，同时也可以促进农村社区的精神文明建设，激发居民团结互助、安居乐业的热情，让社区居民的精神生活感到充实，整个农村社区的环境就会变得和谐、安定、有序与和谐。［2］对于实现农村地区的经济、社会和人的全面发展的目标起到促进作用，符合国家提出的科学发展观的理念。广大农村社区总体来说是普遍贫穷的，非政府组织在农村社区的组织必然会集合农村的精英人才，这些人才不仅掌握了农村的实际情况，他们也很容易接受新事物，愿意去改变和尝试新事物。比如现在在很多农村社区的非政府组织已经有保护和继承当地的民俗传统这类与时俱进的举措。

(三)服务类型的非政府组织能够为建设美好乡村奠定坚实基础

与我国的城市社区相类似，我国当前的农村社区也面临着严重的老龄化问题。老年人的比例逐年上升，老年人的赡养问题提到了农村社区建设的日程上来。在农村社区，很多年轻人都选择了外出打工，留在农村的往往是老年人居多，而且农村社区的经济条件使得赡养那么多的老人的现实性变得很小。农村社区的非政府组织就应运而生了老年协会。这些非政府组织不仅带给了社区里的老人们经济上的救助，同时也给了他们精神寄托，使老人不至于感到晚年孤独寂寞，为社区的和谐安定做出了贡献。老年协会中带动老年人积极参与农村社区的建设，这是一种精神力量，也感染着现在的年轻人，提高了居民的社区归属感。此外，针对农村社区普遍缺乏医疗保障，许多农民社区家庭面临看不起病的难题，在一些农村社区里，非政府组织采取了设立医疗公积金和医疗保险等医疗公益活动。这些活动的经济来源基本上靠村民和社会上爱心人士与企业的捐助。一些医疗志愿者协会平时也会经常宣传疾病预防的知识，开展健康讲座。还包括一些非政府组织针对文化程度和不同层次群体的需要举办学习班和培训班。例如会给农民举办科学种植、养殖技术方面的培训班，还有一些工会会举办职业技能培训班帮助农村社区的闲散人员，促进农村社区的服务业的建设和发展。一些非政府组织还会举办法律知识、计划生育方面的培训班和讲座之类的活动，不仅可以增强村民法律常识和维权意识，也能增强农村社区的文化氛围。［3］

三、当前非政府组织参与农村社区建设的困境

(一)资金来源匮乏，活动经费投入不足

一般来说，非政府组织的资金来源是来自于政府的资助、企业的支持、服务性收入、基金会等机构的资助、公众的捐助和海外的援助。在国外的非政府组织的主要资金来源来自于政府的资助和官方的捐助。在我国的农村社区的建设过程中主要靠上级拨款，但是非政府组织可以在农村社区的发展中发挥着很重要的作用，但是却缺乏财政方面的支持，慈善组织的捐赠也非常有限，不能支撑非政府组织的发挥作用需要的花销。我国的企业和人民也缺乏捐赠的意识和捐赠的途径。资金的短缺在很大程度上制约了非政府组织的发展。另外，非政府组织主要在我国的发达地区和城市社区发展的快速一些，工作重心往往也集中在了城市社区。而相对落后的农村社区经常被忽略，非政府组织的作用很难渗透到农村社区的建设中去。当前我国的非政府组织越来越依赖公共部门和私人部门的捐助。这显然是不够的。政府和企业对非政府部门的捐助不是单纯的做慈善和支持非政府组织，有时候会利用捐助的资金去控制非政府部门的职能和工作，这就导致了非政府部门偏离了它的价值观和应有的作用。因此，非政府部门举行各种活动的经费则投入不够，一些活动未能举办起来。经济因素已经成为制约非政府部门发挥作用的最重要因素。

(二)非政府组织缺乏独立性，对政府的依赖性过强

非政府组织具有自主性的特征，它的成立和发展必须是独立的，政府对非政府组织的培育进行一定的资助和扶植，这是理当的和普遍的做法，但是政府应该对自己的角色进行准确的定位，彻底改变以前由政府创办、政府直接管理非政府组织的做法，以前的非政府组织是作为政府机构的附属机构，虽然现在的非政府组织跟过去相比有了很大的改变，不再完全是政府的附属组织了，但是在目前非政府组织的实际运作中，非政府组织仍然带有一定的行政化倾向，很多的非政府机构因为存在强烈的政府依赖性而缺乏活力，甚至停止了运作，变成了农村政府部门的机构之一。［4］究其原因是由于政府部门的管理与运作缺失，农村社区政府不能做到权责分离，政府部门为了完成行政任务，而简单的把责任推给了下级部门，就像踢皮球一样，一些行政问题累积到了非政府部门去解决，这就超出了非政府组织的权限，所以农村社区的非政府组织不得不变得带有行政化的特征。这也从另外一个方面说明了农民在农村社区并没有发挥其主体作用，没有尊重农民在农民社区的主体地位。一些非政府组织与农村社区的政府部门的关系十分密切，无法做到真正的独立，因此，非政府组织服务于农村社区建设过程中则处与一个边缘化的角色之中，在服务于农村社区建设的非政府组织的身上没有找到支持相应的非政府组织拥有能力可以摆脱政府的行政化的特征和可以进行自主的独立性的行动的力量。

(三)非政府组织缺乏专业人才，人力资本匮乏

非政府组织中的具体各项组织是一些需要专业性和技术性的组织。但是在农村社区的实际情况是社区居民里的文化水平和技术能力不高。组织成员没有学过专业的组织管理知识。这就限制了非政府组织在农村社区建设作用的发挥。一些拥有专业技能的人才不愿意来到农村发展。非政府组织的条件对一些专业对口的知识分子吸引力不够。针对农村社区的实际情况，需要引入社会工作的人才进入非政府组织，社会工作人才拥有的专业理念和工作方法可以与非政府组织发挥作用的方向重合，以前的农村社区建设过程中很少考虑到这点，随着非政府组织在农村社区建设过程中的深入，社会工作专业在社会救助的开展、贫困群体的利益维护、满足贫困对象基本需要方面发挥着重要作用。所以非政府组织在农村社区的建设过程中缺乏像社会工作专业人才这样的具有专业能力和素质的人才，仅仅靠着一些自愿加入的技术能手、知识分子对于一个发展壮大的组织是远远不够的。另外非政府组织在农村社区缺乏一些热爱家园的会员和志愿者，目前农村社区中的许多非政府组织里的这些会员和志愿者缺乏热爱和激情，只有拥有对自己所在的组织和社区充满喜爱，才能把热情投入到从事的事业中，毫无保留为非政府组织在农村社区的发展全力奔走。现在一些非政府组织成立的过于匆忙，建设的条件还不够充足，成立的时候不重视人才和精神方面的培养，非政府组织缺乏树立以扶贫救济为原则、以为民服务为理念的专业人才和服务人员，这很大程度上决定了非政府组织颁布的一些措施和在实际运行中采取的行动无法很有效率的调动农村社区居民的信任和参与热情。［5］精神方面的建设是我国非政府组织很欠缺的一方面，往往不够重视。实际情况中，真正在农村社区发挥良好作用的非政府组织是一些 “接地气”拥有民心的非政府组织。

四、非政府组织参与农村社区建设的路径选择

(一)改善非政府组织生存的宏观环境，为非政府组织发展提供必要支持

政府部门作为负责农村社区建设中的关键力量，要为非政府组织提供必要的财政方面的支持。一方面，履行好法律法规关于支持非政府组织发展的财政优惠条款，例如，政府要保证税法和捐赠法等法律的公正性，并且鼓励企业和个人对非政府组织的捐款行为。另一方面，要把从政府部门职能中转移到非政府组织管理中的公共物品财政开支纳入到政府的财政计划和财政预算之中，根据非政府组织的规模和成效，不同程度给予相应的财政拨付。［6］国家和政府应该制定一系列的措施，加大对非政府组织的扶植，消除社会上和农村社区居民对非政府组织的猜忌和顾虑。政府部门不能完全包揽非政府组织所有事情。更不能把政府自己的意识强加到非政府组织的工作理念中。政府应该加快职能转变，积极进行政府改革，向着为广大农村社区提供各种服务的方向发展。进入到农村市场中为非政府组织积累社会资本，致力于打造非政府组织的良好形象，与此同时，还要加强农村社区的党建工作，发挥党员群众对于非政府组织发展的模范带头作用。在农村社区中不妨设立有党员组成的非政府组织，在农村社区中更容易形成一种积极良好的氛围，有助于非政府组织具体活动的开展。

(二)加强非政府组织的自身建设，增强非政府组织自我发展的能力

首先，加强服务农村社区的非政府组织的内部制度的创新。农村社区建设中发挥作用的非政府组织不仅需要政府部门的大力支持，更加需要组织自身在组织运行、组织形式、组织制度等等方面管理和创新。服务农村社区的非政府组织在实际运行中往往缺乏有效自我管理的能力和经验，而且非政府组织管理成本和创新成本往往很高，非政府组织资金普遍紧缺，不能在财政方面支持非政府组织的自身建设与自我创新。要想解决这些问题，必须要加强非政府组织自身制度安排的合理性，针对农村社区建设自身的特点，非政府组织必须制定和完善适应农村社区发展的内部管理规章和服务标准。加强组织自律，严格按照组织规章制度办事。还可以加强非政府组织内部的监督，防止腐败的滋生。［7］致力于农村社区建设的非政府组织在自身建设中可以借鉴现代企业的经营管理理念，对于非政府组织进行严格管理和高效率运行十分重要。［8］其次，非政府组织除了依赖来自外部的资金捐助意外，还可以通过建立自组织基金等方式解决活动经费和资金来源匮乏的问题，例如可以在农村社区中利用自由融资和招商引资的方法筹集基金，这个基金通过向农村社区提供小额贷款和一系列优惠奖励措施鼓励支持农村社区居民自由融资。同时非政府组织还应该加强对基金会的监督力度。防止权力滥用和财政浪费。最后，非政府组织可以借助社会上的各种力量发展自己，诸如农村民间组织、农机推广中心、科研机构和高校、文化团体等多方力量。还可以寻求企业合作伙伴，与企业实现共赢的目标，［9］但是进行合作之前必须明确所有活动都不能违背非政府组织的性质和宗旨，不能在没有对组织内部结构进行评估的情况下轻易进行合作。不管是与农村社区农民还是乡镇企业进行合作，都必须以实现自身价值为准则，以为人民服务为宗旨。

(三)重视非政府组织人才队伍建设，提升非政府组织的人力资本容量

农村社区人才缺乏，严重制约了非政府组织在发挥支援农村社区建设上的作用，因此，培养非政府组织人才十分紧迫。非政府组织要想更好地服务农村社区，就必须拥有一批熟悉农村社区实际情况的人才。有些在农村社区土生土长的居民在非政府组织中担当职务，虽然他们熟悉农村社区的环境和情况，但是他们没有专业的组织管理方面的知识。无法跟上现在非政府组织的发展步伐，针对人才资源的匮乏问题，政府部门的职责是为服务农村社区的非政府组织制定人才发展计划和政策，加大对非政府组织人才培训的财政支出，例如举办针对不同非政府组织性质的技术培训班、利用增加工资和加大福利等手段吸引人才往服务农村社区建设的非政府组织集中。［10］在当地大学招募专业对口的毕业生加入非政府组织。随着非政府组织深入到农村社区建设之中，社会工作人才的重要性开始体现。非政府组织更多的是社会福利和济贫救困性质的组织，社会工作人才在这方面把优势发挥到最大化。非政府组织面对新兴农村社区不仅需要农业技术和组织管理方面的人才，也需要在各种社会福利和心理救助方面的人才加入。不仅可以使得非政府组织与国际发展潮流接轨，而且有利于农村社区的健康良性的发展。

(四)重视农村社区精神文明建设，积极塑造农村社区的组织认同

非政府组织在实际工作中必须大力发展社会主义先进文化，加强农村社区的基层文化建设，积极开展群众性的精神文明建设活动。非政府组织如果想要在农村社区建设中应发挥更好的作用，就必须调动广大农民的积极性。农村社区居民长期生活在一起，对农村社区有着强烈的归属感和认同感，农村社区里的每件事都与自己密切相关。他们对非政府组织的支持和认同，对其参与非政府组织工作的积极性有着不可忽视的作用。弘扬科学精神、倡导健康文明的生活方式不仅有助于农村社区的和谐发展，也是非政府组织的重要功能。由于以前的非政府组织不重视农村社区精神建设，非政府组织一直没有使农村社区的居民产生认同感，没有在农村社区形成良好的社会氛围。非政府组织必须把精神文明建设的具体措施放在组织原则、组织策略里面，在农村社区中加强精神认同的宣传力度。在组织的实际运行中注意教育农民改变思想意识中的偏见，充分了解非政府组织的价值观，有助于非政府组织奠定广大的群众基础。在非政府组织内部也要加强精神认同建设，农村社区不像城市社区各项机构健全，在农村社区很多部门缺乏监督机构，非政府组织必须形成正确的价值观，恪守非政府组织的宗旨和原则，才能避免各种诱惑，减少腐败现象的产生。

五、结语

非政府组织深入到农村社区的建设中来，说明了我国农村民主政治的进步和公民自治能力的增强。农村社区建设是当前中国转型期的必经之路，也是顺应时代发展的产物。在政府宏观管理下，通过非政府组织的互动与合作，农村社区的居民提高了发展意识和自治能力，对于我国农村社区的现代化建设有着重要意义，包括着经济、政治、文化等方面的内容，涉及的方面很多，政府和市场往往不能全部顾及到，非政府组织的介入将填补政府和市场在农村社区建设中的空缺，提高农村社区建设的质量，广大的农民能够得到最大利益。面对农村社区的快速发展现实需求，未来的非政府组织作为公民认可的“第三只手”还有很长的路要走，还有许许多问题需要解决，但是非政府组织与政府、企业和农民的反复磨合，相信一定会为农村社区描绘一个更加美好的前景。

［1］夏忠胜，丁延武.农村社区组织与制度［M］.四川大学出版社2007，4-22.

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编辑:崔月华

C91

A

2095-7327(2015)-05-0088-04

范和生(1961-)，男，安徽合肥人，安徽大学社会与政治学院副院长、安徽大学拉丁美洲研究所所长、教授，博士生导师，研究方向:社会学理论、政治社会学、社会心理学和拉丁美洲研究。