方盛举，王志辉

我国边疆治理的一般客体与特殊客体

方盛举，王志辉①

根据地域的不同，可以把国家治理划分为腹地治理和边疆治理。在边疆治理中与腹地治理相同或相似的国家事务和社会公共事务构成边疆治理的一般客体；而边疆省区面临的特别迫切或特殊的公共事务构成边疆治理的特殊客体，包括边疆开发和发展问题、民族问题、国家安全问题、政治认同问题等。区分边疆治理的一般客体和特殊客体是为了凸显边疆治理在国家治理格局中确实具有特殊性，对特殊客体的治理彰显了边疆治理在国家治理格局中的独特价值。

边疆治理；一般客体；特殊客体

一、边疆治理的一般客体

边疆治理是以政府为核心的多元主体为实现边疆的安全、稳定和发展，依法对边疆区域内的国家事务和社会公共事务进行管理和处置的活动及其过程。

边疆治理主体是多元的，不仅仅是政府，但由于政府在国家和社会治理中的独特地位和优势，其在边疆治理中始终发挥着核心作用。除政府外，边疆治理主体还包括边疆地区的各种类型的社会组织，包括群团组织、志愿者组织、基层群众自治组织等等，它们在边疆治理的过程中也承担着不同的公共职责，发挥着独特的治理功能。

边疆治理的客体就是边疆地区客观存在的国家事务和社会公共事务。边疆的国家事务是指在边疆范围内与国家政权的稳定、巩固和发展具有直接相关性的事务，这些事务具有很强的政治属性，如国家政权建设、国防、国家政治安全；边疆社会公共事务是指在边疆地区与公众的民生改善具有直接相关性的事务，如经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等，这些事务具有很强的社会属性，而政治属性较弱。

边疆治理是相对于腹地治理而言的，但边疆治理与腹地治理相比，是有很大差异性的。可以说，腹地治理所面临的全部事务，在边疆治理中几乎都会碰到，而边疆治理中所面临的很多事务，腹地治理中却不一定会碰到。可见，边疆治理所要管理和处置的国家事务和社会公共事务远比腹地治理复杂和艰巨得多。我们可以把边疆治理的客体划分为两个部分，一个是一般性事务，另一部分是特殊性事务。边疆治理中的一般性事务，是腹地治理也必然面临的事务，它们具有共同的属性，其治理规律也是相同或相似的。而边疆治理中的特殊性事务，就是边疆地区特有的事务，其有自身特殊的内在矛盾性，对其治理也具有特殊的规律性。这些事务如边防、边境、边贸、边民、跨境民族、跨境婚姻等。正因为我国9个陆疆省区面临这么多特殊的国家事务和社会公共事务，所以才有系统而深入地研究和探讨边疆治理问题的需要。

边疆治理的一般客体，就是指边疆所要管理和处置的国家事务和社会公共事务中，与腹地具有相同或相似性的那一部分事务。不管是腹地，还是边疆，应该说大部分待管理和处置的公共事务是相同或相似的，没有本质属性的差别，其治理理念、治理制度、治理政策、治理方法等都是相同或相似的。我们为了研究的方便，就把这一部分事务称为边疆治理的一般客体。在市场经济条件下，可以把边疆治理的一般客体分为政治方面、经济方面、文化方面、社会方面和环保方面。

不管是腹地的治理，还是边疆的治理，都必须把这些事务管理和处置好，这样才能保证全社会公共产品和公共服务的顺利供给，才能保证全体国民的福利得以实现和提高，才能保证国家治理体系得以存在和发展的正当性。需要特别强调的是，过去有学者认为边疆治理就是对边疆特殊问题的治理，这就把边疆治理的客体范围大大缩小了，这不利于从系统性角度来理解和看待边疆治理体系的全貌。所以，我们把边疆治理的客体有目的地划分为一般客体和特殊客体，是想阐明两个观点：一是对一般客体的治理是边疆治理的基础和主要任务；二是对特殊客体的治理才彰显了边疆治理在国家治理格局中的特殊意义和价值。

二、边疆治理的特殊客体：边疆的开发与发展问题

边疆治理的特殊客体是指在国家治理格局中，只有边疆地区才具有的国家事务和社会公共事务，而内地要么没有这种事务，要么这种事务地位不突出。边疆治理的特殊客体，由于其有特殊的内在矛盾性，在治理过程中必须采用与腹地治理完全不一样的治理理念、治理制度、治理政策和治理方法。

在我国边疆省区面临的国家事务和社会公共事务中，很明显有一部分事务要比内地更突出，这些事务或者是由于历史因素形成的，或者是由于地缘因素形成的，或者是外部力量介入造成的，总之，对这些事务的管理和处置没有达到理想的状态，使这些事务以尖锐的社会问题呈现出来，直接对边疆乃至整个国家的安全、稳定和发展造成了巨大威胁。其中，边疆的开发和发展问题是处于最重要的地位，是边疆治理的主要特殊客体。

边疆的开发和发展问题，是边疆人民对加快发展、改善民生的强烈愿望与现实中边疆经济社会发展水平较落后，不能满足人们愿望之间的矛盾问题。边疆人民对本地区经济社会发展水平落后的价值判断来自于与其他地区的比较，首先与发达国家相比；其次与周边相邻国家相比；再次与内地相比。根据我们长期的观察，边疆公众经常使用内地经济社会发展的程度来衡量边疆的发展水平；其次就是用周边相邻国家的发展程度来衡量自己的发展水平；把发达国家的发展程度作为衡量标准也存在，但并不普遍。可见，边疆人民衡量自身发展水平最核心的参照标准就是内地的经济社会发展程度。

边疆与内地的经济发展水平存在很大差距。人均GDP是最能反映地区之间发展差距的一个统计指标。以2013年的统计数据来分析，全国人均GDP为41 804.71元，如果把9个边疆省区看成一个体系，其人均GDP为39 956.15元，经济总体发展水平在全国平均水平之下。边疆总体发展水平与我国最发达地区之间的发展差距为2.5倍。①数据来源于 《中国统计年鉴2014年》，北京：中国统计出版社，2014年，第24～27页提供的数据，经计算后得出。边疆人民生活水平与内地之间的差距也较大。农村居民家庭人均纯收入和城市居民家庭人均可支配收入，这两个指标是衡量地区间人民生活水平的主要指标。以2013年的统计数据来分析，农村居民家庭人均纯收入全国平均值为8 896元，如果把边疆作为一个整体来看待，边疆农民人均纯收入是7 810元，最高的上海约是边疆省区的2.5倍；再看城市居民人均可支配收入，该指标全国平均值为26 955元，如果把边疆作为一个整体看，边疆城市人均可支配收入为22 039元，上海城市居民人均可支配收入约是边疆的2倍。②数据来源于 《中国统计年鉴2014年》，北京：中国统计出版社，2014年，第24页、第46页提供的数据，经计算后得出。

从上述几个典型的经济发展水平和民生改善水平的指标来看，我国边疆的经济社会发展水平明显比内地差很多。从世界各国国家治理的实践经验来看，一个国家范围内不同地区之间经济社会发展差距的长期存在，可能会造成以下后果：一是落后地区容易滋生出极端主义思潮，如地区分离主义、民族分裂主义、恐怖主义、极端宗教思想等等，这些思潮根据环境和条件的变化有转化为极端主义行为的可能性，这对国家整体安全会造成重大的威胁；二是容易为秉持霸权主义、强权政治和新干涉主义的国家进行渗透、颠覆、破坏等活动提供借口，这对维护国家的主权统一和领土完整会带来极大挑战；三是在市场经济条件下，落后地区的优质发展资源，特别是人才资源，容易流失到发达地区，造成落后地区落入发展陷阱，形成恶性循环的发展效应。如果国家治理活动不及时有效地加以干预，则很容易造成落后地区的 “边缘化” “边疆化”，这 “两化”又将进一步加剧前面两种后果的形成；四是地区之间、利益群体之间经济社会发展差距的长期存在，是社会心理失衡产生的根本原因。社会心理失衡容易转化为人们的社会行为失范，对人们的社会行为失范控制不力，特别容易形成类型复杂的社会矛盾。

从以上分析可以得出一个结论：我国边疆的开发与发展是一个关乎国家前途命运的战略性、全局性问题，是一个重大的政治问题。正因如此，解决边疆的开发和发展问题就成为我国边疆治理首要的任务和课题。可以说，实现边疆经济社会的科学发展、和谐发展和跨越式发展，是我国边疆治理的第一要务。

三、边疆治理的特殊客体：民族问题

在民族理论研究中，民族问题是一个内涵比较复杂的概念，“民族问题既包括民族自身的发展，又包括民族之间，民族与阶级、国家之间等方面的关系”。①国家民族事务委员会，中共中央文献研究室：《民族工作文献选编 （1990～2002）》，北京：中央文献出版社，2003年，第37页。在当前我国处于社会主义初级阶段的历史条件下，我国民族问题的实质就是不同民族之间的关系问题，包括：汉族与少数民族之间的关系问题、少数民族与少数民族之间的关系问题。

民族问题根据其社会影响的程度，可以分为隔阂型民族问题、矛盾型民族问题和冲突型民族问题。隔阂型民族问题的特点是不同民族之间存在着一定程度的不接纳、不理解、不信任、不认同现象 （也就是我们经常说的轻视、歧视或蔑视现象），但这些现象对民族间的交往与合作并不构成破坏性影响。隔阂型民族问题仅仅存在于不同民族人们的心理层面或思想意识层面，并没有转化为大规模的行为；一旦民族间的不接纳、不理解、不信任、不认同等，从思想意识层面转化为行为层面的排斥、摩擦，对民族之间的交往和合作造成了一定程度的损害，这种类型的民族问题，就是矛盾型民族问题；当民族之间的不接纳、不理解、不信任、不认同程度较深，且导致了民族之间频繁的、大规模的对立和对抗行为，造成了民族之间交往和合作关系的中断，这种民族问题就是冲突型民族问题。

根据以上理论来考察我国的民族问题，很显然我国当前的民族问题是以隔阂型民族问题为主，矛盾型民族问题在一定程度上存在着，而冲突型民族问题是不存在的。

我国9个陆地边疆省区国土面积约577万平方公里，占我国960万平方公里陆地国土面积的60%。在中国大陆13.4亿人口中，少数民族人口约1.14亿，占大陆人口比例的8.49%。我国9个边疆省区的人口总量约2.82亿，其中少数民族人口0.66亿，占边疆总人口的23.39%。生活在边疆地区的少数民族人口占全国少数民族人口总量的57.89%。②数据来源于中华人民共和国国家统计局 《2010年第六次全国人口普查地方人口数据公报》中提供的数据信息，经计算后得出。国家统计局门户网站http：／／www.stats.gov.cn／tjsj／tjgb／rkpcgb／dfrkpcgb／。其中，广西、云南、西藏、新疆、内蒙古等5个省区的少数民族人口比例较高，都超过人口比例的20%以上。特别是西藏和新疆两个自治区，少数民族人口的比例分别占总人口的91.83%和59.9%。总体上看，我国近六成少数民族人口居住在边疆地区，而且呈现出大杂居、小聚居的分布格局。处于小聚居状态下的各少数民族之间的差异性是较大的，加上边疆少数民族均有自己的宗教信仰，且我国边疆至少有35个少数民族是跨境民族，与周边国家的相同民族跨境而居。边疆民族关系中既融入了宗教因素，又融入了国际因素，造成我国边疆的民族关系相当复杂。

新中国建立以后，我国政府在边疆对民族问题的治理遵循了先进的理念——民族平等、团结、共同繁荣；设计了科学的制度——民族区域自治制度；实施了合理的政策——干部政策、帮扶政策、宗教信仰自由政策、语言文字政策、风俗习惯政策等，使以往那种冲突型的民族问题，逐渐得到根本治理。但由于民族间自然属性和社会属性的差异是长期存在的，民族间事实上的不平等也不是很短时间能够解决的，于是造成了隔阂型民族问题广泛地存在着。21世纪以来，受市场经济大潮的冲击，边疆各民族的利益主体意识和权利主体意识迅速觉醒，这使以利益争夺、权益维护为特点的矛盾型民族问题较快地滋生和蔓延。因此，当前我国边疆地区隔阂型民族问题和矛盾型民族问题是普遍存在的，若治理不当，或者治理失效，隔阂型民族问题将恶化为矛盾型民族问题，而现有的矛盾型民族问题则恶化为冲突型民族问题，这对维护边疆的民族团结、经济发展、社会稳定等是很不利的，甚至对整个国家的安全及其现代化事业都是不利的。因此我国陆地边疆治理必须把有效治理民族问题作为一个极其重要的任务。

四、边疆治理的特殊客体：国家安全问题

所谓国家安全，就是国家的各个领域均不受内外破坏性因素的威胁，而按照既定的规则和秩序平稳运行的状态。国家的各个领域包括政治领域、经济领域、社会领域、文化领域、生态领域等。在特定的历史时期，每个国家的各个领域都会形成具有自身特点的规则和秩序，这些规则和秩序保证了这个国家的安定和谐、平稳发展。但是，由于人性中的恶，会使人类的个体或者群体滋生和发展出各种带有破坏性的思想观念及其行为，或者以渐进的方式侵蚀既定的规则和秩序，或者以激进的方式颠覆既定的规则和秩序，于是使作为人们普遍追求的国家安定和谐、平稳发展的状态遭受着威胁和破坏，这就是国家安全问题。

导致国家安全问题的因素来自内外两个方面。从国家内部来说，有自然资源贫乏、自然灾害多发、经济发展落后、财富分配不均、社会阶层流动性不畅、社会公平正义丧失、政府治理能力低下等；从外部来说，有殖民主义、霸权主义、强权政治、干涉主义等因素。当然，内部因素是根本，外部因素是条件，对国家安全威胁最大的还是内部因素，外部因素是重要的影响因素。

“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂。”①2014年4月15日，习近平在中央国家安全委员会第一次会议上的讲话，《人民日报》2014年4月16日。我国当前面临的国家安全问题极其严峻，国家安全挑战是全方位的，我国边疆地区的国家安全问题表现得特别突出。

边疆政治安全问题。对我国政权体系和政治秩序存在重大威胁的内部因素有： “三股势力”（民族分裂主义势力、极端宗教势力、恐怖主义势力），国家分裂主义势力 （台独、藏独、疆独、港独等），意识形态领域的封闭僵化思潮和全盘西化思潮，政权体系内的腐败问题，国外反华反共势力培植的 “第五纵队”等。外部因素主要有：西方大国在国际关系中推行霸权主义、强权政治和新干涉主义政策，并很默契地配合国内形形色色 “反体制”力量的活动，煽动诸如“颜色革命”、街头政治、暴恐活动等，对我国的政治稳定带来了很大威胁。在我国边疆省区，由于政治关系比内地更为复杂，所以其面临的政治安全的挑战也更为艰巨。

边疆国土安全问题。国土包括陆地和海洋。在陆地国土安全方面，新中国建立后，我国与周边国家对有争议的地区展开了一系列卓有成效的谈判工作，使大部分陆疆划界取得了进展，这为保证国土安全创造了基本条件。目前，国土安全面临威胁最大的是海洋国土的安全，在东海与日本的争端，在南海与菲律宾、越南、马来西亚等国家的争端日趋激烈。当然，陆地国土安全问题并没有完全得到解决，与周边国家仍存在领土争端。国土安全问题是一个典型的边疆问题，如何保证我国的每一寸国土不流失，是边疆治理的一个重要课题。

边疆军事安全问题。军事安全也称为国防安全，是一个国家为防备国外武装力量的侵略或颠覆，借助军事力量的威慑力和打击力，捍卫国家主权统一和领土完整，保障国家安全的状态。在国防的三大领域 （边防、海防、空防），我国实行的都是积极防御型的军事安全战略，而不是扩张型的军事安全战略，这就决定了我国陆地边疆是维护国家军事安全的重点区域。可以说，国家军事力量在边疆的建设越有成效，则边防越巩固。但长期以来，受制于我国经济发展落后的现实，我国国防现代化水平还较低，对陆地边疆来说，就是边防体系建设欠账较多。以我们现有的边防军事力量的威慑力和打击力，只能胜任边防的被动防御任务，还不能完全适应积极防御的战略要求。边疆的军事安全问题依然是我国边疆治理的重要客体。

边疆经济安全问题。所谓国家经济安全，是指经济全球化时代国家保持经济体系独立、健康运行，整体经济福利不受重大侵害和根本威胁的状态。我国边疆省区对保障国家经济安全的价值非常重大。首先，边疆地区是国民经济持续发展的新引擎。我国边疆地区经济发展的程度普遍较低，在东部经济转型升级的阵痛期，完全可以成为东部传统产业转移的接续地，一方面可以帮助东部地区尽快完成产业的转型升级，另一方面也可以保证国民经济的发展速度不下滑；其次，边疆地区丰富的自然资源，也保证了国家经济的安全。9个边疆省区是我国自然资源相对丰富的地区，国家经济安全离不开自然资源的持续供给，加快边疆的开发步伐，就为国家经济安全提供了保障；再次，与我国接壤的周边国家的国情是人口多、资源丰富、经济落后、科技水平低。加快我国边疆地区与周边国家的区域经济合作，充分利用国内外两种资源、两个市场，对保证我国经济安全非常有利。

边疆文化安全问题。国家文化安全 “是一个国家的文化不被其他文化侵蚀、取代或同化，保持自身的独特性、独立性、完整性并不断传承和发展的状态”。②一个国家的文化是这个国家的全体人民在长期的生产、生活实践中逐渐积累下来的文明成果，表现为精神、制度和器物等三个层面。我国少数民族人口的六成生活在边疆，具有浓厚民族性、地域性特点的亚文化多元而丰富。不同类型亚文化的 “小、散、弱”等特点，容易被国际上 “文化霸权主义”所利用，造成这些亚文化被西方文化渗透、侵蚀和同化。如近些年来我国西部边疆国际性宗教 （基督教、天主教、伊斯兰教等）的渗透非常严重。可见，我国边疆地区不仅客观地存在着，而且尖锐地存在着文化安全问题。

边疆的生态安全问题。国家生态安全是指一个国家的自然生态环境能够不受破坏或者少受破坏，从而为国家的生存和发展提供健康的生态环境条件的状态。国家生态安全包括水安全、土地安全、草原安全、森林安全、大气安全、湿地安全、地质安全、物种安全等。国家生态安全状况直接决定着国民的生活品质，制约着国家经济社会的发展程度。我国陆疆生态安全的特点是：一方面生态环境较为脆弱，另一方面边疆地区的生态安全不仅对本地区的生产和生活影响巨大，而且它承担着整个国家生态安全屏障的作用。所以，在边疆治理中，有效治理生态安全问题，不仅对边疆人民生活品质的改善、生产的发展具有重大作用，而且对全国都具有直接的意义。

边疆的资源安全问题。国家资源安全是指一个国家维系其经济发展所需的自然资源供给的可靠性状态。当今世界大多数国家都存在着程度不同的资源安全问题。我国也是一个人均自然资源占有量比较低的国家，决定我国经济能否长期安全发展的主要自然资源，面临极为严峻的形势，资源安全问题始终是关乎我国国家安全的重大挑战。我国陆地边疆的安全，又对国家资源安全起到重大影响作用，这是因为：首先，决定我国经济发展的主要自然资源大都分布和储藏于我国边疆地区。其次，我国进口自然资源的很大一部分是从边疆陆路口岸进入的。中缅、中哈、中俄等石油管道及天然气管道，从周边国家进口的大量矿产资源等都要通过边疆省区的口岸进入内地。我国9个陆地边疆省区对整个国家资源安全的影响较大，所以，保障国家资源安全是边疆治理的重要任务。

当然，在我国陆地边疆地区还存在着社会安全、信息安全、科技安全等方面问题，由于其和内地面临的情况相差不大，没有更多的特殊性，所以不再赘述。

五、边疆治理的特殊客体：政治认同问题

所谓政治认同，即社会成员在一定的政治生活和政治发展中所产生的情感和意识上的归属感，具体体现为政党认同、国家认同、制度认同、体制认同、理想认同、政策认同、宗教认同，等等。政治认同既是把社会成员团结和组织起来的重要凝聚力量，又是激励和促进社会成员共同奋斗与前进的重要思想基础，同时还是社会成员共同遵循的价值目标和理想归宿。①包心鉴：《当代中国的政治认同》，《光明日报》2014年4月9日。

政治认同问题，就是一定的政治共同体中的成员所具有的某种政治认同感达不到理想的状态，可能对政治共同体的基本生存和健康发展造成潜在的威胁。譬如一个国家的公民对国家的认同感不理想，就可能威胁国家的安全和稳定；一国范围内的公众对政权的认同感不理想，可能造成该国政权的危机；一国公众对某项政策的认同感不理想，可能造成该政策的搁置或者执行不下去；公众对一个政党的认同感不高，可能导致这个政党的执政危机或者选举危机；公众对某种政治理想或政治价值的认同度不高，则容易导致这种政治理想或政治价值被虚无化。总之，政治认同问题是一个国家政治生活中始终存在，并对政治系统的健康运行直接产生重大影响的问题。

在我国陆地边疆地区，由于政治生态的复杂性，使生活在这一地区的公众的政治认同问题要比内地复杂得多。如这一地区生活着30多个跨境少数民族，这些少数民族群众就客观地存在着国家认同和民族认同孰先孰后的矛盾心态；我国少数民族大都有真切的宗教信仰，于是在宗教认同与国家主流意识形态认同之间又会产生一定程度的心理纠结；这一地区长期处于开发不足、发展不足的现实，各族群众的民生还较艰难，于是形成这一地区各族群众对政权的认同度和政策的认同度不理想；这一地区一直是西方反华反共势力进行渗透、颠覆的重点地带，争夺民心民意的思想文化斗争一直较为激烈，由于受反华反共势力的蒙蔽性宣传，加上我国边疆基层政权客观存在着一定的软弱、涣散及腐败问题，基层宣传意识形态工作创新不足、效果较差，于是形成这一地区公众对执政党的认同度及政权的认同度不理想的状况。

总之，我国陆地边疆地区的公众对统一的多民族国家的认同、对中国共产党执政地位的认同、对人民政权合法性的认同、对某些公共政策合理性的认同等存在不足和缺陷，对边防巩固、边疆安全稳定、民族团结和睦等始终都是一种隐患。所以我国陆地边疆治理的一个重要任务就是要发展完善的治理机制，有效解决边疆各族群众政治认同问题，保证边疆各族群众的国家认同度、执政党认同度、政权认同度、政策认同度不断提高，为边疆的长治久安和繁荣发展奠定政治心理基础。

（责任编辑 张 健）

国家社会科学基金重大项目 “中国的边疆及边疆治理理论研究”阶段性成果 （11＆ZD122）；国家社会科学基金项目“边疆治理模式绩效评估及创新研究”阶段性成果 （10BZZ033）

方盛举，云南大学民族政治与边疆治理研究院教授、博士生导师；王志辉，云南大学民族政治与边疆治理研究院博士研究生 （云南昆明，650091）。