李超云，韩晓劲

(中国电建集团华东勘测设计研究院，浙江杭州310014)

水利水电项目移民安置工程总承包建设探讨

李超云，韩晓劲

(中国电建集团华东勘测设计研究院，浙江杭州310014)

水利水电项目移民安置工程建设难度不大，专业性相对较弱，但工程涉及范围广，涉及单位多，关系复杂；移民安置工程总承包建设主要难点不在于工程建设过程中的管理，而在于项目前期的初步设计(总承包合同的基础)、实施准备阶段的施工图设计(施工分包合同的基础)以及实施过程中的变更处理。移民安置工程总承包建设其设计管理，应注重激励制度和责任制度，充分调动设计的优化积极性和主动性，重视移民安置工程前期设计，重视施工组织设计；以圆满完成移民安置工程建设任务。

总承包建设；移民安置工程；水利水电项目

水利水电工程移民是因水库淹没及工程占地而引起的居民迁移。移民安置工程是整个水利水电项目的重要组成部分，其主要包括移民安置点、道路、供电、供水、农田改造、工程防护等基础设施的迁建或重建。水利水电项目移民安置工程建设难度不大，专业性相对较弱，但工程涉及范围广，涉及单位多，关系复杂；因此移民安置工程的总承包建设难度更大，涉及范围更广，必须具备科学、完善的管理制度方能圆满完成移民安置工程总承包项目建设。

1 水利水电项目移民安置工程特点

常规水利水电项目涉及移民安置工程主要包括城集镇迁建新址基础设施工程、农村居民点新址基础设施工程、交通运输工程、水利工程、防护工程、电力工程、电信工程、广播电视工程、文物古迹保护工程以及社会服务设施建设工程等。

1.1 涵盖范围广

常规水利水电项目移民安置工程主要涵盖了城建、交通、水利、国土、电力、通讯等多个专业行业，视具体工程建设征地移民安置情况，甚至还包括安置点土地开发整理工程等。

1.2 工程规模小

水利水电项目建设过程中，重要淹没对象(如县城、大型企业、重要交通干线等)往往是制约正常蓄水位选择的重要因素之一。因此，水库淹没一般不存在重大的专项设施；加之水库淹没区一般处于高山峡谷区域，基础设施条件较差。按《水电水利工程移民安置规划设计规范》确定的“三原”原则(原标准、原规模、恢复原功能)，库区迁(复)建专项的规模一般较小；同时，受土地资源条件的制约(人随地走)，移民点的建设规模一般亦较小。

1.3 工程等级相对较低、建设难度较小

与移民安置工程规划较小的原因相同，水利水电项目移民复建工程建设的等级相对亦较低，大部分工程库区复建的交通公路最高等级仅为四级，复建电力工程的最高电压等级仅为10 kV；因此工程建设难度较小。

1.4 政策性强

水利水电项目移民安置涉及业主、地方政府、移民等多方利益，是一项政策性很强的工作。移民安置工程不同于业主自建的进场道路或业主营地，亦不同于各级地方政府投资建设的国道、省道或县道，一般是电站业主出资，地方政府或移民受益。因此，移民安置工程复建的标准、等级、规模、投资往往是电站业主、地方政府利益冲突的焦点。实施阶段，由于实施主体的变化，往往更容易因建设标准、投资规模的变化，引起电站业主、地方政府、省级移民主管机构、主设单位、监理单位之间的矛盾。

1.5 相关问题处理程序复杂

移民安置工程建设具体实施过程中，其具体责任单位由可行性研究阶段的电站项目业主变更为地方人民政府。实施过程中，单项工程的启动、资金使用、变更处理、工程验收等涉及省市移民主管部门、行业主管单位、地方人民政府(实施主体)、综合设计单位、施工图设计单位、综合监理单位、建设单位、工程监理单位、电站业主单位等多家单位，处理程序复杂，过程中的任何不同意见均有可能造成实施项目停止建设。

2 移民安置工程总承包建设难点

综合移民安置工程特点，移民安置工程总承包建设主要难点不在于工程建设过程中的管理，而在于项目前期的初步设计(总承包合同的基础)、实施准备阶段的施工图设计(施工分包合同的基础)以及实施过程中的变更处理。

2.1 实施准备阶段的施工图设计工作受各方利益制约

移民安置工程施工图设计不同于电站主体工程设计，按照建设征地移民安置实施的相关管理规定，移民安置工程实施前，应先开展施工图设计工作；并在通过主管部门审核后，方能履行项目启动程序。

移民安置工程初步设计工作为可行性研究阶段规划设计中所必须的工作，而施工图设计工作为常规水利水电工程项目的延伸工作，其差别在于：初步设计阶段规划设计委托方为电站业主，其规划设计思路往往以业主为主导(虽然在设计过程中针对规划方案征求了地方政府意见，但是地方政府为能促使工程上马，往往在协调过程中妥协)；实施阶段，移民安置实施工作主体调整地方人民政府，移民工程施工图设计也调整为由地方人民政府委托。

因此，施工图设计阶段，地方人民政府往往将在初步设计阶段未能考虑的因素，要求融入到施工图设计中去。一般情况是，施工图设计工作尚未开展，方案变更首先成为各方争议的焦点。而施工图设计单位是按照委托方(地方人民政府)的要求开展设计工作，还是遵循审定《移民安置规划报告》确定的初步设计成果，将成为移民安置工程实施初期最受各方关注的焦点之一。如何有效协调各方关系，寻找各方利益平衡点，是施工图设计单位开展工作的难点。施工图设计单位的项目负责人、主要技术人员，应当熟悉建设征地移民安置相关政策法规及规程规范，还要充分了解初步设计成果的设计理念，并具备较强沟通协调能力。

2.2 实施过程中变更处理多

移民安置工程实施过程中，除设计初期涉及方案变更以外，在具体实施过程中由于地质、设计深度等原因造成的设计变更均需要履行移民安置实施管理所规定的变更处理程序。部分变更如果未能考虑各类因素而直接实施，甚至将可能致使已经省级人民政府审批的规划大纲面临重新报批的风险。而已审定的《移民安置规划报告》中确定的移民工程初步设计成果，由于可行性研究阶段设计周期短、设计人员理解不到位、地方人民政府未实质性介入等原因，实施阶段存在有大量变更的可能。

2.3 对移民政策法规的了解将直接影响工程实施

移民安置工程均为大中型水电工程在建设征地移民安置中涉及的专项工程及安置点基础设施工程，其投资为建设征地移民安置补偿费用中的一部分，出资方为电站业主，实施方为地方人民政府。因此，移民工程在实施过程中，既要考虑主体工程项目业主的要求，也需满足地方人民政府的相关要求。实施过程中，如果项目管理人员不熟悉建设征地移民安置相关法规政策，或不能有效平衡这种双边关系，往往会造成移民安置工程难以实施。

同时具备项目管理经验和移民专业知识的复合型人才储备是开展移民安置工程总承包的必要前提。当前，以设计院为主体单位实施移民安置工程总承包面临的最大问题是移民工程师缺乏项目管理经验，而项目专业管理人员缺乏移民工作设计、实施管理经验。因此，复合型人才的培养是开展移民工程总承包业务的重点之一。

3 移民安置工程总承包建设管理制度设计

为促进和规范移民安置工程总承包，依据设计院当前相关规定和机构设置，笔者提出了如下开展移民安置工程总承包建设管理的一些思路。

3.1 职责

移民工程安置设计责任单位是开展移民安置工程总承包项目的实施单位，负责移民安置工程总承包业务的市场开拓，实施过程中的资源配置，人才与技术支持，以及项目合同履约和监督管理；同时，负责制度建设管理、人才培养与团队建设、组织成立项目部以及总承包项目的组织实施和合同管理。

3.2 项目前期开发

移民安置工程总承包项目的经营信息的收集、跟踪由移民设计责任单位负责，其他相关专业部门协助。

移民安置工程总承包项目的投标由企业总承包管理部门负责组织，企经营部门和其他部门协助。重大项目(总承包合同额在限额以上)在投标前，应先进行风险评估。

移民安置工程总承包项目的合同洽谈由企业经营部门组织，总承包管理部门牵头，移民设计责任单位参加并准备相应的合同洽谈。

工程总承包合同由企业法人代表或其授权代表负责与业主签订。

3.3 项目经理和项目部

移民安置工程总承包合同签订后，由移民设计责任单位负责选派工程总承包项目经理，由企业发文任命，为总承包项目的第一责任人。项目经理负责组建项目部，项目部为总承包项目的实施责任单位，代表企业进行移民安置工程总承包项目的合同履约。涉及移民政策性强的综合性项目(如安置点基础设施建设项目等)的项目经理应由移民专业技术人员担任，其他相对单一专业性项目的项目经理可由相关专业部门选派。

总承包项目实施单位与项目经理签订总承包项目执行协议(项目管理目标责任书)，明确项目质量、安全、责任成本、工期等各种目标要求，并明确奖惩措施。

总承包项目实施单位负责组织对项目经理/项目部进行考核，项目部其他人员由项目经理进行考核。

3.4 项目策划和项目管理、实施计划

移民安置工程总承包合同签订后，由项目经理负责组织进行项目策划，项目策划内容包括确定项目目标(技术、质量、安全、费用、进度、职业健康、环境保护等目标)，确定项目的管理模式、组织机构和职责分工，制定技术、质量、安全、费用、进度、职业健康、环境保护等方面的管理程序和控制指标，制订资源(人、财、物、技术和信息等)的配置计划，制定项目沟通的程序和规定，制订风险管理计划以及分包计划。

项目策划后，由项目经理负责编制项目管理计划和项目实施计划，报实施单位批准后执行。实施单位在总承包项目实施过程中依据总承包合同、执行协议以及项目管理计划、实施计划等进行监督管理。

3.5 项目实施管理和控制

(1)项目管理细则。为有效控制移民安置工程全过程总承包项目的进度、质量、安全、费用等，项目经理负责按项目管理计划/实施计划组织编制包括勘测、设计、施工、设备及材料采购、试运行、安全鉴定与工程验收等项目管理细则。主要内容应包括：工程总体计划、施工进度控制措施、费用控制措施、质量控制措施、安全管理措施和施工现场管理措施等。若“项目实施计划”已包含上述主要内容，则可不再编制项目管理细则。

(2)分包管理。根据国家相关法律、法规和总承包合同规定以及企业要求，与合格供方订立勘测、设计、设备采购、施工、试运行等分包合同，但不得将整个工程转包。项目的勘测、设计一般由本企业相关单位承担，由项目经理牵头组织与相关单位签订内部分包合同，明确勘测、设计职责、目标、费用、要求等。设备采购、工程施工等项目分包一般应通过招投标程序择优确定分包人。招投标工作由项目部组织，企业总承包管理部门监督。设备采购、工程施工等项目分包由企业法人代表或其授权代表与中标人签订合同。合同签订前，应对合同文本进行评审。项目部应加强对分包人的监控，分包人不得将分包的全部或主要工程再行转包。

(3)勘测、设计管理按照企业有关规定执行。

(4)施工管理。其一般由项目部直接组建相应机构进行管理。项目部负责对现场施工进度、质量、安全、费用、合同、信息、环境、职业健康和试运行等进行控制，保证工程建设实现预期目标。项目部在现场接受业主代表的监督，定期按合同规定的格式向业主代表提交工程进度、质量和安全检查报告(通常为项目管理月报)。工程总承包项目的施工必须由具备相应施工资质、安全生产许可证和履约能力的企业承担。工程施工应遵循《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》等国家有关的法律法规和强制性标准，并满足合同规定的技术、质量、安全与环境保护的要求。

(5)设备、材料采购管理。工程所需的永久设备及材料均应采取招标或议标的方式由项目部进行采购。若委托企业外采购部门代理采购，则应由项目经理与采购代理单位签订委托设备及材料采购合同。

(6)环境和职业健康安全运行控制。项目部根据企业对环境和职业健康安全等有关规定，进行项目现场的职业健康安全管理，主要工作包括：①根据现场情况，调查、辨识危险源和环境因素，并进行风险评价，根据评价结果，确定重大风险因素，制定重大风险因素控制措施；②根据企业相关要求和现场需要，编制项目现场社会治安事件、突发人身伤害事件、地质灾害、防洪度汛和森林防火等灾害事件应急预案，提高对突发事件的应对处置能力；③按照合同要求，定期和不定期进行项目现场安全隐患排查，对于排查出来的安全隐患，及时下达整改通知单/处罚通知单，并要求施工分包方限期上报整改结果；④建立项目现场的安全和环保管理台账，督促施工分包方按照总承包方的要求也相应建立安全和环保管理台账。

(7)工程验收和交付。工程经试运行合格并基本完成尾工项目后，由项目部编制工程竣工验收申请报告，竣工验收申请报告应报送企业主管领导审定并签署后呈报业主。业主将根据移民安置工程验收管理有关规定，聘请有关主管部门的代表和专家组成工程验收委员会主持验收工作。项目部应按业主的要求提交工程竣工资料。经业主和工程验收委员会检查合格、同意验收，并经工程验收主管部门批准后，正式向业主办理移交。

(8)过程的监督管理。项目经理/项目部负责组织总承包项目质量、环境和职业健康安全运行绩效的日常监视与测量，监视与测量结果反映在总承包项目管理月度/年度报告中。企业相关管理部门负责组织对各移民工程总承包项目质量、环境和职业健康安全运行绩效的定期/不定期检查，并形成检查报告报企业主管领导审阅并抄送相关管理部门。

4 移民安置工程总承包建设管理思考

4.1 设计管理的思考

4.1.1 设计地位和重要性

根据统计资料，设计阶段(或设计优化)对工程造价的影响达到35%～75%左右，而施工阶段影响投资的可能性仅占10%左右。由此可以看出，设计阶段(或设计优化)对于投资控制具有主导性的作用。笔者认为上述“设计”应该从两个方面去理解：第一，主体工程本身的设计方案；第二，施工方案的设计。

设计是工程建设的“龙头”，是工程采购和施工的基础。虽然设计工作本身所占工程成本不高，但它对整个工程的质量、工期、利润等目标的实现起着决定性的影响，设计院以“设计为龙头”的总承包项目管理模式具有相应的优势和能力。

4.1.2 设计管理模式的探讨

在常规的承包模式下，设计院对设计的管理具有成熟和先进的管理模式。若将此种管理模式和程序运用在工程总承包管理模式下会有一定的缺陷和不足。

在传统的设计—施工平行承包模式下，设计收费按收费基数和收费费率计取，与投资的节约和设计质量的优劣无关，设计单位即使花费了较多的精力，优化了设计方案，节约了项目投资，也得不到额外的报酬，有时所得设计费反而因投资额的减少而降低 ，从而客观上挫伤了优化设计的积极性。而且设计人员由于任务多、工期紧，设计中习惯于以安全性为本，重技术，轻经济，因此传统设计管理模式不能在以设计院为主的总承包项目中发挥其技术优势。

总承包项目的设计管理，应注重激励制度和责任制度，充分调动设计优化的积极性和主动性。设计人员应转变传统设计观念，不能把设计当作一个独立的工作过程，而要综合考虑工程的投资和工期，采取多方案的比较，选用最佳方案。设计过程中，设计人员应与工程造价人员密切沟通，边设计边计算造价，根据造价调整设计；在保证质量合格的前提下，尽可能地降低工程造价。

4.1.3 重视移民安置工程前期设计

由于移民安置工程难度相对较小，专业性相对较弱，以常规成熟技术为主，往往会忽视前期设计的重要性。在前期项目设计中存在基础资料的缺乏，以常规、惯性的设计思路进行等问题，造成后期无条件进行设计优化、工程投资增加等问题不利于项目总承包管理。例如，某房建项目总承包投标设计阶段，房屋桩基础平均深度为25 m，而施工实施阶段由于地质条件不准确造成桩基础平均深度达30 m，大大增加了工程成本。

4.1.4 重视移民安置工程各阶段设计中对地方环境及条件的考虑

由于移民安置工程涉及范围广，涉及单位多，关系复杂。在各设计阶段均应重视地方环境及条件对技术方案的影响，提前与各方沟通了解，减少非技术原因影响技术方案，避免造成项目投资的增加。

4.1.5 重视施工组织设计

总承包项目管理应运用全方位的系统评价方法，对各种不同的实施方案进行优化选择，以达到同等功能的前提下实现成本的最低化。同样受移民安置项目工程难度相对较小，专业性相对较弱的特点影响，移民工程在各阶段的设计中往往弱化或忽略了施工组织(施工方案)设计。

施工组织设计的细化是降低分包合同的索赔风险的关键因素之一。施工组织设计粗略、界面界定不清楚、提供条件不明确等原因均可能会引起后期分包商的索赔，增加合同管理难度，造成项目成本无法控制。

4.2 监理职责定位的思考

实施工程监理是法律、法规的要求。我国目前由《建筑法》第4章、《建设工程质量管理条例》第12条及第5章、《建设工程安全生产管理条例》第14条以及质量监督和质量验收体系等方面法律法规组成的监督体系，规定了工程项目必须实施工程监理。2003年建设部“关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见”(建市(2003)30号)第四点第五条指出“对于依法必须实行监理的工程项目，具有相应监理资质的工程项目管理企业受业主委托进行项目管理，业主可不再另行委托工程监理，该工程项目管理企业依法行使监理权利，承担监理责任；没有相应监理资质的工程项目管理企业受业主委托进行项目管理，业主应当委托监理。”

根据我国《建筑法》第32条规定：“建筑工程监理应当依据法律，行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量，建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督”，以及目前建设管理相关要求，采用工程总承包模式的建设项目应由项目业主委托监理单位行使监理权利，并承担监理责任。

(责任编辑 陈 萍)

Discussion on Resettlement Project EPC Construction of Water Resources and Hydropower Projects

LI Chaoyun, HAN Xiaojin

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

The construction of resettlement projects in water resources and hydropower projects is not difficult and relative weak in professionalism. As a wide range of resettlement projects, many stakeholders being involved and more complex relationships between stakeholders, the difficulty of resettlement project EPC construction is not the management of construction process, but the preliminary design of resettlement projects (the basis of EPC), the construction design in implementation preparation phase (the basis of construction sub-contracting) and the treatment of design changes in implementation phase. The resettlement project EPC construction and its design management should focus on incentives and responsibility system development to fully mobilize the initiatives of design optimization. The preliminary design and construction design of resettlement projects should be paid special attention in order to successfully complete resettlement project construction．

EPC construction; resettlement project; water resources and hydropower project

2015-07-08

李超云(1970—)，男，浙江临海人，高级工程师，硕士，主要从事工程项目管理工作．

D632.4；TV632

A

0559-9342(2015)09-0082-05