李敏安

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

浅谈水电工程建设征地移民安置综合监理

李敏安

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

鉴于移民综合监理与工程建设监理在监理对象、监理内容和监理内涵上的不同，通过移民综合监理与工程建设监理的比较，阐述移民综合监理存在的必要性和应起的作用，探讨移民综合监理的工作做法，提出严格履行项目设计变更程序；采取核准制；完善移民资金管理制度，提高移民安置实施单位财务人员技术能力；加强审计、监察等政府监督以及强化移民综合监理的监督职能等建议。

移民监理；作用；方法；水电工程

1998年3月原电力工业部以电综〔1998〕251号发布了《水电工程水库移民监理规定》，移民综合监理作为制度逐步在新的水电工程建设中推行。2002年11月原国家发展计划委员会以计基础〔2002〕2623号制定了《水电工程建设征地移民工作暂行管理办法》。《办法》阐述了建设征地移民安置的实施必须实行监理制度，由有资质的监理单位对移民安置实施的全过程进行监理，对各类移民工程按国家有关规定实行建设监理。在水电工程移民安置综合监理制度已得到全面推行的今天，如何做好移民综合监理工作、移民综合监理的任务与职责是什么、它的作用有多大等问题一直是从事移民综合监理工作者关心与探讨的话题。由于当初推行移民综合监理的思路来自工程建设监理，因此人们习惯地将两者加以比较，觉得移民综合监理的效果不如工程建设监理，甚至怀疑移民综合监理存在的必要性。鉴于移民综合监理与工程建设监理在监理对象、监理内容和监理内涵上的不同，本文试图通过移民综合监理与工程建设监理的比较，阐述移民综合监理存在的必要性和应起到的作用，探讨移民综合监理的工作做法，以更好地开展移民综合监理工作。

1 移民综合监理与工程建设监理的主要区别

我国水电工程建设征地移民安置实行的是政府负责、分级管理、业主参与的管理体制。因此，移民综合监理与工程建设监理相比有其特殊性。与工程建设的业主负责制、招标承包制在实施主体和责任等相比，二者不同之处在于“移民”和“工程”的区别。归纳如下：

(1)监理对象的区别。工程建设监理的监理对象是企业行为的承包商，承包商通过招投标方式取得工程建设的资格(从行为上承包商渴望承接工程以维系自己的生存)，并以具有法律效应的合同方式确定了工作内容及责任。因此，工程建设监理依据合同进行监理，对承包商具有约束性。移民综合监理的对象是实施移民安置任务的地方政府和相关部门，移民安置实施工作通常实行的是政府行为和投资包干的管理体制，执行机构由地方政府行为的职能部门承担，工作内容及责任不像工程建设监理那样具有合同守约关系，加之移民安置实施工作的复杂性，使得其约束性较差。

(2)监理内容的区别。表面上看工程建设监理和移民综合监理的内容都是“项目”，实际上两者存在较大的差异。工程项目通常是具体建筑物等，工作程序和质量要求基本上都有国家或行业的规范，人为因素干扰较少。水库移民是具有社会属性有思想的人群，移民项目是人群的搬迁及社会经济系统的重建，实施中存在较多的不确定因素。如规划设计深度不够，地方政府的本位思想，移民心理的多变性(规划时愿意到某地安置但实施时又改变主意)等造成规划设计变更较多。因此，移民综合监理的“三控制”比工程建设监理要难得多。

(3)监理内涵的区别。工程建设监理是以合同及规程规范为依据，针对一个具体的工程项目建设中的施工进度、质量和资金进行监督管理，每一道工序必须要有工程建设监理的认定。移民综合监理是对移民安置实施项目的形象进度、总体质量以及移民资金的使用进行综合监控，主要在于对移民搬迁安置过程中是否按照规划进度、质量和投资标准实施，是否达到预期目标，一般不介入具体工程项目(工程项目由单项工程监理单位承担)，但对工程项目的进度、质量和投资效果予以检查、监督和协调。

2 移民综合监理的工作目标、任务与职责

(1)工作目标。移民安置实施的总体进度和安置项目、安置工程的实施进度，能满足审批的工程建设征地移民安置规划设计文件、总体计划和年度计划的要求。移民安置实施的综合质量符合审批的工程建设征地移民安置规划设计文件、规范规程和技术标准的要求，通过行业主管部门的验收和质量主管部门的检查；并促使实施过程体现公开、公平和公正，实施程序合法合规，社会保持稳定，各项工程安全建设。移民安置实施的各项补偿费用能符合设计概算限额要求、协议和合同约定、资金计划和对应工作的实际需要，促使补偿费用的管理制度健全，拨付程序合法合规，拨付使用及时高效。

(2)工作任务。督促移民安置实施单位按照经审批的移民安置规划和有关方协议的要求，完成水电站所涉及的枢纽工程建设区、水库淹没影响区和移民安置区范围的建设征地移民安置项目的实施。其项目包括：建设征地移民安置所涉及的农村移民搬迁与生产生活安置、征地移民安置补偿兑现，集镇迁建，专业项目迁改建，征地移民有关的其他项目。移民综合监理对移民安置实施工作的形象进度、总体质量以及移民资金的使用进行综合监督与控制(三控制)；做好移民综合监理的合同与信息管理(二管理)；参与协调有关各方的关系(一协调)，及时反映征地移民搬迁安置工作的进展情况和主要问题，协助委托方协调解决有关问题。

(3)工作职责。根据监理合同和监理细则开展移民综合监理工作，积极协助省级人民政府移民工作管理机构协调处理有关问题，坚守移民综合监理岗位，做好移民综合监理工作。根据工程项目建设进度计划和经批准的移民安置规划和移民安置年度计划，按计划、按项目对照设计要求，对移民安置的实施进行全过程综合监理，促进移民安置工作的顺利完成。

3 移民综合监理的作用

(1)国家强制性推行移民综合监理制度。我国推行移民综合监理制是强制性的，国家明文规定：“建设征地移民安置的实施必须实行监理制度，由有资质的监理单位对移民安置实施的全过程进行综合监理”。水库移民安置工作是水电工程建设的一部分，作为水库移民安置这样庞大的系统工程，建立移民工作监督机制可减少移民安置中实施管理出现的问题，也是保证移民安置实施进度和质量、提高移民资金使用率的有效手段，有利于移民安置实施工作的顺利进行。因此，推行移民综合监理制度是十分必要的。

(2)移民安置实施工作的实际需要。移民综合监理在水库移民安置实施工作中担负着重要的责任，由于具有较强的专业性和自身优势，能够公正客观地分析和评价移民安置实施的相关情况，很多实际工作需要移民监理的认定。如：年度计划和资金拨付需经移民综合监理确认并签署意见；移民工程项目实施核准需经移民综合监理提出意见；移民安置实施过程中的方案调整及项目设计变更需经移民综合监理确认并签署意见；移民阶段性验收和专项验收需要移民综合监理提出意见或报告。

(3)掌握移民安置实施的工作动态。移民综合监理地处移民安置实施工作的现场，掌握着移民安置实施的第一手资料，对移民安置项目实施的进度、质量和资金使用等情况较为了解，能够及时地将移民安置实施情况通报委托方，并对存在的问题进行分析后提出建议。这使得移民主管部门能够及时掌握相关情况为决策提供基础依据，便于移民主管部门采取相应的措施和制定解决方案，以保证移民安置实施工作的顺利进行。

(4)对移民安置实施中存在问题的必要协调。移民安置实施中因其复杂性必然存在问题较多。如，实施单位方案变更或新增项目不履行设计变更程序、擅自扩大建设规模、擅自提高规划标准等，从而造成移民工程项目实施超投资情况严重。移民综合监理对移民安置实施中存在问题，及时地与移民安置实施单位进行必要的沟通，说明其危害性并提出相关建议，要求其在程序上履行必需的手续，制止或降低不合规的行为发生。

4 移民综合监理工作的方法

(1)明确移民综合监理工作依据。监理工作首先需要收集有关移民政策规定和移民安置规划设计文件，编制移民综合监理大纲和实施细则，以明确移民综合监理工作的任务、职责及程序。主要包括：一，国家颁布的法律法规、政策及省级人民政府制定的有关规定；二，水利水电工程行业规程规范及技术标准；三，省级移民主管部门制定的年度任务和资金计划；四，经省级人民政府批准的水库移民安置规划以及依法签订的有关合同与协议；五，在移民安置实施中结合出现的问题而出台的有关政策及形成的会议纪要等。

(2)建立现场监理工作制度。设立现场移民综合监理机构，并保证总监或副总监主持现场监理工作；明确移民综合监理工作巡查内容及报告形式(监理报告、监理信息及监理便函)；制定移民综合监理年度工作计划以及编制年度工作总结；定期召开移民综合监理例会，协调解决移民安置实施工作中存在的问题；建立和完善各项内部管理制度(总监、副总监、监理工程师的岗位责任制度，监理人员工作守则)，同时对重要活动及收集到的信息以监理日志的形式予以记录备忘，做到有据可查。

(3)进度控制。移民安置实施进度控制主要从进度计划编制、进度监督、定期汇报的方式进行。计划编制主要以监理建议的形式要求移民安置实施单位完成编制并报送省级移民主管部门审批，监理部进行相关的备案；移民综合监理按照批准的项目进度计划和通过定期现场巡查了解的项目实施进度，绘制成进度图表进行监控；对移民安置实施过程中出现的进度偏差，及时找出影响的原因和制约因素，主动协调或提请协调处理，尽量降低其对实施进度的影响程度；在每月的监理报告中反映移民安置项目的实施形象进度，当进度滞后时指出其影响程度和原因，并提出合理的监理建议。

(4)质量控制。移民安置实施质量控制的目的在于确保移民工程项目质量目标的实现。对实施的项目按照审批的移民安置实施规划，检查其数量及质量实施的符合程度，对于不符合项及时提出意见；对移民安置实施项目中的方案调整变更，严格按照有关变更程序上报审批。在移民安置项目实施前期，主要对项目的准备工作、实施条件、招投标工作等实行前期检查、督促和控制；在移民安置项目实施中，主要以不定期的现场检查为主，并对重点控制性项目要求实施单位定期填报工程的实施情况报表；在移民安置项目完成后，参与阶段性检查验收和竣工预验收等活动。对于移民安置中的单项工程，根据国家建设项目管理程序的有关规定，按控制阶段指导和衔接实施项目的单项工程建设监理工作。

(5)投资控制。根据审批的移民安置规划和补偿投资概算以及年度资金计划，按项目检查移民资金拨付和使用情况，对实施单位在移民资金使用管理中存在的问题及时提出要求和建议，并与有关各方协调，保证移民资金专款专用和资金的安全运行。移民综合监理对资金拨付和使用，尽可能从各种渠道随时跟踪了解其拨付及使用流程，并在每期监理报告中反映移民主管单位和实施单位的移民资金拨付使用情况。另外，对实施单位启动的移民安置项目计划及资金进行测算，提出移民综合监理意见。

(6)合同与信息管理。建立监理部出部文件校审制度。凡由监理部编制发布、交流的监理意见、文件、监理报告、专题报告等，需填写监理部外发文件流程卡，经校审会签后(校审人和会签人由现场副总监安排)，由总监或由现场副总监代表总监签发出部。对监理部来往的监理意见、文件、报告和资料等文件，由监理部指定专人负责将文件目录登入计算机；对已传阅并处理完毕的文件及资料按类别及时存档。采取抽样调查方式建立移民搬迁前的样本户资料，对搬迁前移民的基本情况进行调查，并填表建档。

(7)组织协调。组织协调是移民综合监理工作的重要环节，协调工作贯穿于移民安置实施的全过程。移民综合监理主动参与协调项目建设单位和地方政府的关系，并协调处理移民安置实施过程中出现的问题，努力消除制约移民安置实施工作的不利因素，促使移民安置实施工作有效推进。同时，应积极主动地加强与相关市(州)、县(区)的沟通与联系，建立必要的联系制度，互相支持与理解，实现共同的预定目标。

5 监理工作存在问题及建议

(1)关于移民综合监理依据。审批的移民安置规划是移民综合监理工作的重要依据，但在移民安置实施过程中，由于水库移民安置的复杂性，使得设计变更和政策变化较多甚至移民安置方案需要调整。监理依据的变化给移民综合监理工作带来了一定的困难，迫切需要及时提供调整后的移民安置实施方案设计文件，作为新的移民综合监理依据，期间往往需要较长的时间。因此，建议由省级移民主管部门召集相关方确定变更后的技术要求，以指导移民安置实施工作。

(2)关于项目设计变更工作。移民安置实施项目设计变更较多，鉴于项目设计变更较为普遍且情况复杂，目前较多的移民安置项目未履行设计变更程序，造成了项目资金缺口和影响了项目实施进度，甚至出现由于方案不可行而使资金遭受损失。因此，督促移民安置实施单位严格履行项目设计变更程序是十分必要的，以确保依法依规地实施项目建设。

(3)关于项目施工图设计工作。移民安置项目施工图设计，应委托有资质的设计单位并严格按照规划投资进行限额设计。目前现状是一些所谓具有资质的设计单位多为挂靠性质，其设计质量达不到施工图设计要求。建议：采取核准制。“核准制”是指移民安置项目的建设必须按照有关程序和要求，以核准报件的形式上报并经批准的一项制度。其核心内容就是“核准报件”。核准制优点为事先控制，从下达“施工设计任务通知书”到项目核准，有组织专家评审和监理意见等多个环节，使工程项目处于可控状态。

(4)关于移民项目资金使用与管理。目前移民资金拨付、使用和管理中存在的主要问题：①由于移民安置方案、移民意愿或移民安置政策变化，导致原有移民安置实施计划失效，使移民资金使用处于相对无序状态；②移民资金拨付程序要求不明确或执行不到位，存在统拨统筹现象，给移民资金的投资控制造成困难；③移民安置实施单位财务制度不健全，财务人员能力不足，移民资金管理混乱；④审计、监察制度在实施过程中执行力度不够，未能起到有效监督的管理职能；⑤由于移民综合监理制度和工作方法仍在不断完善中，对移民资金拨付使用的监管存在责权不明，未能充分发挥监督管理的作用。建议：及时编制和调整移民资金使用计划，完善移民资金拨付制度；完善地方移民资金财务管理制度，提高财务人员的技术能力；同时加强审计、监察等政府监督以及强化移民综合监理的监督职能。

(5)关于移民综合监理队伍建设。目前，从事移民综合监理工作的多为年轻员工；有些则是刚刚走出校门，尚缺乏工作经历、经验以及处理和解决问题的能力。水电工程建设中移民综合监理工作涉及社会问题较多，监理工作难度大，工作质量难以提高，距离委托方的期望相差甚远。随着移民综合监理工作的不断发展，迫切需要扭转这种较为被动的局面。建议：提供必要的条件参与工程设计、业务培训等，以提高从业人员的专业水平和处理问题的能力，并通过相互交流在监理工作的方法和问题探讨中取长补短，共同提高。

6 几点体会

(1)掌握好监理依据是做好移民综合监理工作的前提。审批的移民安置规划既是移民安置实施工作的重要依据，也是移民综合监理工作的重要依据，移民综合监理根据设计报告中的项目、标准及投资，检查移民安置实施单位是否按要求完成并达到预期的效果。在移民安置实施过程中，由于水库移民安置的复杂性使得设计变更和政策变化较大，需要对移民综合监理依据进行进一步的确认，因此应及时提供调整后的移民安置实施方案设计文件、移民安置补偿投资概算、征地移民政策文件以及移民主管部门对移民安置实施工作的要求，以作为新的移民监理依据。只有明确了监理依据，才能运用监理的手段实现预期的目标。

(2)严格管理制度是做好移民综合监理工作的有力保证。多年的移民综合监理工作实践证明，严格管理制度是使移民综合监理工作有序进行的保证。制度建设涵盖的内容较广，可根据本单位管理体制并结合监理工作的实际情况制定和发布。工作依据方面包括监理大纲和实施细则等；质量管理方面包括质量手册和控制程序等；内部管理方面包括岗位职责、监理部管理办法，安全生产规定及应急预案等。编制移民监理实施细则，明确移民监理工作的任务和方法；制定规范化的质量手册和控制程序，可使移民监理工作有章可循、程序清楚；建立并完善监理部内部管理制度，明确工作职责，各负其责地开展监理工作。

(3)客观公正的为双甲方服务。

移民综合监理是具有双重委托方关系的监理，是委托方的耳目和参谋，及时请示和与委托方建立联络制度，向委托方反馈监理信息是十分必要的。移民综合监理对移民安置实施情况掌握着第一手资料，及时地提出监理建议并积极主动配合委托方处理好存在的问题，才能促进移民安置实施工作顺利进行。同时通过委托方在工作中及时协商与沟通，统一下达移民综合监理任务，使得移民综合监理工作能够更好地开展。

(4)需要委托方和地方政府的大力支持与配合。水库移民属于非自愿移民，移民安置工作是由地方政府负责完成的一项工作，具有唯一性和独占性；而移民综合监理的监理对象又是地方政府，因此需要通过地方政府贯彻移民综合监理的意图，让其了解移民综合监理的职责与任务，从而得到地方政府的理解与配合；其次，移民综合监理工作需要委托方的大力支持，使其能够正确理解移民综合监理工作的职能与权限。只有取得委托方和地方政府的大力支持与积极配合，才能充分发挥移民综合监理的作用，才能在移民安置实施工作中实现预期目标。通过工作交流逐渐了解移民综合监理的工作环节、任务，从而使移民综合监理与地方政府、移民实施机构以及项目委托方建立良好的配合关系。

(5)加强移民综合监理队伍建设，规范移民综合监理工作。建立一个良好的移民综合监理队伍是做好监理工作先决条件。一是要选择有较好政治素质和业务能力的人员担当移民综合监理的总监和副总监，二是要加强团队的自身建设。目前，从事移民综合监理工作的多为年轻员工，需要创造必要的条件参与工程设计、业务培训等提高专业水平和处理问题的能力。另外，可通过相互交流在监理工作的方法和问题探讨中取长补短，共同提高。水电工程移民综合监理工作涉及社会问题较多，监理控制的难度大，需要进一步树立服务意识，认真研究政策环境，积极探索监理业务。

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(责任编辑 陈 萍)

Comprehensive Supervision of Land Acquisition and Resettlement for the Construction of Hydropower Projects

LI Min’an

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

In view of the differences of resettlement comprehensive supervision and project construction supervision on supervision objects, contents and connotations, the necessity and the role of resettlement comprehensive supervision are analyzed by comparing resettlement comprehensive supervision and project construction supervision, and the methods of resettlement comprehensive supervision are also analyzed. It is proposed that the design changes should be managed, the approval system should be used, the resettlement fund management system should be perfected to improve the capacity of financial officers in resettlement implementation unit, the auditing and supervise of government should be strengthened and the supervising function of resettlement comprehensive supervision should be enhanced．

resettlement supervision; role; method; hydropower project

2015-07-15

李敏安(1957—)，男，浙江杭州人，高级工程师，主要从事水利水电工程建设征地移民安置规划设计和综合监理工作．

D632.4

A

0559-9342(2015)09-0074-04