望佳琪，周建新，朱 健

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

浅析国内水电移民与世界银行非自愿移民政策标准之差异

望佳琪，周建新，朱 健

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

以国内《移民条例》中对水电工程移民的政策规定和《设计规范》中可行性研究阶段移民安置规划设计标准为基础，选取关键性内容对照世界银行非自愿移民的相关政策规定，比较存在的主要差异。总体来看两套标准在移民安置政策目标、移民安置规划总体原则以及移民安置规划编制的部分要求的基本原则、基本原理是一致的，但在具体的规范条款、具体规定、具体程序上存在差异。

水电工程；非自愿移民；世界银行；移民条例；设计规范

1 概 况

世界银行作为一个主要为不发达国家的经济开发提供帮助的国际性组织，参与了许多发展中国家的工程建设，并对非自愿移民安置给予了格外关注。1990年，世界银行颁布了《世界银行4.30导则：非自愿性移民》(以下简称《4.30导则》)，成为20世纪90年代指导世界银行贷款项目移民安置工作的纲领性文件。2001年12月，世界银行又发布了《非自愿性移民业务政策OP4.12》和《非自愿性移民世界银行程序BP4.12》(以下简称《4.12条款》)以取代《4.30导则》，并对移民安置工作的目标、过程、具体要求给予了较为详细的规定，成为世行关于其贷款项目所必须执行的规范性标准。

2006年3月国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(第471号令)(以下简称《移民条例》)。为贯彻执行最新的《移民条例》，适应水电工程建设征地移民安置规划设计工作需要，水电水利规划设计总院组织对原设计规范DL/T 5064—1996进行了修订，修订后更名为DL/T 5064—2007《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》(以下简称《设计规范》)。《设计规范》对水电工程移民规划设计的程序、工作方法、内容和深度等进行了修订和细化，同时配套出台了DL/T 5376—2007《水电工程建设征地处理范围界定规范》、DL/T 5377—2007《水电工程建设征地实物指标调查规范》、DL/T 5378—2007《水电工程农村移民安置规划设计规范》、DL/T 5379—2007《水电工程移民专业项目规划设计规范》、DL/T 5380—2007《水电工程移民安置城镇迁建规划设计规范》、DL/T 5381—2007《水电工程水库库底清理设计规范》、DL/T 5382—2007《水电工程建设征地移民安置补偿费用概(估)算编制规范》等7项规范，系统地规范了我国水电工程建设征地移民安置规划设计工作，成为中国水电行业工程建设征地移民安置最新的规范标准。

虽然国内水电设计规范与世界银行提出的非自愿移民政策原则基本一致，但世行相关政策文件作为世行贷款项目移民安置的纲领性、导则性文件，其条款的通用性描述与国内水电设计规范定义还存在一定差异，本文旨在总结和分析两套标准存在的主要差异。

2 差异性对比

2.1 目标、程序和适用范围

从总体上讲，《4.12条款》与我国《移民条例》、《设计规范》移民目标是一致的，两者都从以人为本的角度强调避免非自愿移民，强调可持续发展，并希望妥善安置移民的生产、生活，使移民生产生活达到或者超过原有水平。基本程序方面，各阶段工作对移民安置规划的要求也基本一致，强调移民安置规划成果的重要性，并提出移民安置实施阶段实行监督评估的要求，切实保障移民的合法权益。在规定的征地拆迁范围方面，《设计规范》所指的征地拆迁范围主要包括该项目的水库淹没影响区和枢纽工程建设区，而《4.12条款》所要求的范围除其贷款项目主体工程涉及的范围外，还应包括与之相关联的其他项目的征地拆迁范围，如：对外交通工程、外送输电工程等，其要求的范围更广。

2.2 影响对象的界定

《设计规范》确定的对象一般要求应是拥有合法身份的对象，而《OP/BP4.12条款》关注的对象除了应有合法身份还应包括“无论受影响的人是否必须迁至它处，丧失收入来源或谋生手段”和“强制性地限制利用法定公园和保护区，从而对移民的生活造成不利的影响”，世行要求无论是否法律上承认，只要对其造成影响，就应纳入项目的影响处理，与法律意义上的移民享有同等的权益。

2.3 实物指标调查

《设计规范》对于实物指标调查的要求(指调查程序、调查内容和方法)非常严格、具体和全面，包括人口、房屋、土地、专项等各个方面，调查成果须得到到权属人的签字确认，并履行张榜公示程序，地方政府也要出具行政确认意见。而《4.12条款》并未作出详细规定，主要为一些原则性要求。对于移民人口(包括农村、城市集镇)调查规定，《设计规范》是以居住的房屋为基础，强调搬迁概念。《4.12条款》对移民人口的界定范围更广，包括搬迁人口和失去土地的人口；对于补偿资格的认定，《设计规范》主要是以权属证明文件(户籍、房产证等)为补偿资格认定标准，而《4.12条款》并不是单纯的以权属证明文件为依据，它还支持虽然没有权属证明但实际拥有、使用该财产的对象。

2.4 移民安置规划

针对安置方式的选择：对于靠土地为生的移民《4.12条款》要求优先考虑依土安置战略，与《设计规范》中农村安置规划提倡农业安置为主的概念内涵是一致的。在以土地为基础的策略中，《4.12条款》要求应当新征土地，也就是《设计规范》中的调剂耕地，或者通过开发、整理的方式获取更多的耕地。但是对于调剂的土地，《4.12条款》要求与征收前的生产条件等同，而《设计规范》则是与安置区居民的水平基本相当，在这一点有所区别。对于不以土地为基础的安置方式，《4.12条款》和《设计规范》都要求除充分地利用有限的耕地资源外，还应考虑为移民提出就业或者自谋职业的机会。《设计规范》对后期扶持措施和生活水平评价预测有相关规定和要求，《4.12条款》虽然对此无具体规定，但强调通过移民安置监测评估的结果来验证移民安置规划措施是否可行，移民安置规划目标是否达到。

2.5 补偿费用概算

关于补偿费用内容，《4.12条款》和《设计规范》基本一致，即所有移民安置活动所需的成本，包括不可预见费。关于征用财产的剩余部分在经济不可再用的问题(例如移民远迁)，《4.12条款》和《设计规范》均要求按照征用全部财产的标准提供补偿。

《4.12条款》和《设计规范》的补偿标准基本一致，确保移民按全部重置成本，获得迅速有效的财产损失补偿，并在搬迁期间获得帮助(如搬迁补贴)。《4.12条款》还规定如果本国法律不能达到全额重置成本的补偿水平，则除去本国法律所规定的赔偿以外，还应采取其他必要措施，以达到重置成本的水平。

2.6 公众参与和监测评估

《4.12条款》注重公众参与和监测评估，规定移民安置相关文件必须包含公众参与和申诉程序的章节，说明移民参与过程，并制定移民抱怨申诉机制，并得到世行认可。《移民条例》也规定了移民安置规划设计时要听取移民意见，必要时采取听证方式。

《移民条例》规定，各级政府移民管理机构依据国家批准的安置规划制订详细的实施计划，并按计划组织落实。县级以上人民政府和各级审计、监察机关主要负责对移民资金的拨付使用和管理进行监督，即内部监督。另外也委托专业的移民评估机构担任独立第三方对移民安置的各项工作进行外部的监督评估，与《4.12条款》要求基本一致。

2.7 对弱势群体利益的关注

《4.12条款》明确了要特别关注移民中处于贫困线以下的人、没有土地的人、老年人、妇女、儿童、少数民族等弱势群体，《设计规范》规定对建房困难户提供帮助。《4.12条款》要求在人口调查的过程中，调查脆弱人员和脆弱群体的相关信息，世行要求针对少数民族群体，单独制定少数民族发展计划。《设计规范》提出尊重少数民族移民的风俗习惯，在补偿费用中考虑建房困难户补助等。

3 结 论

3.1 世行标准对影响范围和移民人口界定更宽泛

《设计规范》从工程技术角度对淹没影响做了详细的规定和说明，而这些影响仅仅只涉及实物财产的损失，世行标准影响范围则更为宽泛，不仅包括物质财产的损失，还包括整体的社会关系、社会生活以及谋生手段受到的影响。《4.12条款》对移民人口的认定和人口调查的内容与国内标准有所区别，《4.12条款》将搬迁安置人口、生产安置人口，甚至因为工程间接原因导致的社会生活、社会关系丧失的其他人群均纳入移民人口处理。在人口调查过程中，世行标准强调注重获取脆弱人员或脆弱群体的信息，以便将来制定有关优惠政策，国内政策标准虽然在调查过程中也会收集建房困难户、低保户的信息，以便为制定安置方案、编制移民概(估)算提供依据，但是国内标准对于脆弱人员或脆弱群体的区分缺乏具体可操作性的界定标准。

3.2 国内标准对实物指标调查技术要求更全面

实物指标调查国内标准技术要求更全面，DL/T 5377—2007《水电工程建设征地实物指标调查规范》就实物指标调查的项目、类别、方法、程序等有关技术标准作了详细规定，以便于各有关方面依法、全面、准确地确认实物指标，为移民安置规划设计提供基础依据。而世行标准则只规定了实物指标调查的基本原则，在实际操作过程中，世行标准遵循在各个地区的法律、法规和政策框架下，根据各个地区的行业规范，编制各自的实物指标调查办法。

3.3 世行标准对安置规划方案的确立上公众参与性更广泛

在世行的程序中，从项目确认到评估阶段是世行项目官员全面介入的过程，尤其在项目准备阶段，在正式评估阶段之前，要求进行详细的关于征地拆迁和人员安置问题的深入调查和全面评价，而项目确认和准备阶段却是国内标准的薄弱环节。尤其在项目准备阶段(即从调查大纲和细则编写到移民安置规划方案设计阶段)国内项目多带有行政性，虽然也提倡公众参与，但缺乏更多的公众参与渠道。《移民条例》、《设计规范》在立法目标和法律原则方面也很强调移民安置规划的公众参与性，但对提供充分的资金使移民能够分享项目的效益和与移民进行认真的协商等具体问题可操作性不强，对移民如何主动参与移民工作并无具体程序性规定。

3.4 国内标准对安置规划设计技术要求更全面

安置规划设计国内标准技术要求更全面，DL/T 5378—2007《水电工程农村移民安置规划设计规范》、DL/T 5380—2007《水电工程移民安置城镇迁建规划设计规范》、DL/T 5379—2007《水电工程移民专业项目规划设计规范》分别对农村、城镇、专业项目安置规划设计的项目、程度、深度、方法等有关设计原则和技术标准作了详细规定。而世行标准则只规定了规划设计工作的基本原则，在实际操作过程中，世行标准遵循在各个地区的法律、法规和政策框架下，根据各个地区的行业规范，进行规划设计。

3.5 世行标准对生产安置规划设计要求更高

对于农村生产安置规划设计， 世行要求提供的土地应至少等同于丧失的土地，即以土地为基础的移民安置应使新移民点的生产潜力和地区优势至少等同于原居住区。以所提供的土地不能充分满足从事农业的复合产业安置来说，世行要求安排可供选择的就业方案，并希望在可能的情况下，移民安置计划应该从引起移民的主体工程项目上探索新的经济活动对策，即以主体工程项目建设来优先消化和吸纳移民劳动力，或者使得移民实实在在的分享项目建成后的经济收益，但国内很难做到。

3.6 补偿标准和费用概(估)算计列原则一致，但国内标准更细化

补偿标准和费用概(估)算方面，国内标准更细化，DL/T 5382—2007《水电工程建设征地移民安置补偿费用概(估)算编制规范》就移民安置补偿费用概(估)算编制的项目、程度、深度、方法等有关设计原则和技术标准作了详细规定。而世行标准则只规定了概(估)算编制的基本原则，在实际操作过程中，世行的土地补偿标准可以依据国内的土地管理法、城市房屋拆迁管理条例、大中型水利水电项目补偿安置条例、或者除国家法律、法规外涉及的省市地区的补偿标准来确立。

中国是一个发展中国家，移民安置主要采取前期补偿补助、后期扶持的方式。一些间接的受影响者或不符合法律规定的受影响人员不给予补偿，这方面世行的要求与中国具体作法也存在一定差异。

3.7 国内标准更注重后期扶持、世行标准重视监测评估

国内标准建立在开发性移民的基础上，强调可持续发展，并希望通过前期补偿、补助与后期生产扶持的办法妥善解决移民的生产、生活。后期扶持是中国移民安置政策的特色，后期扶持的目的是恢复移民生产、使移民生活达到或者超过原有水平。为了实现这一政策目标，世界银行定期督导移民的实施，以确定其是否和移民安置文件内容相符，在项目结束时，借款方要进行评价(竣工验收)以确定移民安置文件中的目标是否实现(验收是否通过)，监测评估最先在世行移民安置政策得到应用，世行对移民监测和评价的要求既有技术性的，又具社会性， 不仅有移民安置实施过程的评价，还对移民安置效果和质量进行客观评价。后来国内移民安置也借鉴和推广了这一做法。

通过对中国规范以及世行标准的比较，总体来看两套标准在移民安置政策目标、移民安置规划总体原则以及移民安置规划编制的部分要求的基本原则、基本原理是一致的，但在具体的规范条款、具体规定、具体程序上存在差异。目前中国企业投资国外水电项目越来越多，但各个地区国情、政策环境不同，移民安置工作应结合当地的法律法规、参照国际通用的世行、亚行有关的移民政策，因地制宜的制定适合各个地区情况的移民安置规划。

[1]蔡频. 国外及世界银行对非自愿移民的基本做法[J]. 水力发电， 2002， 9(4): 18-20．

[2]胡静. 非自愿移民相关研究综述[J]. 湖北经济学院学报: 人文社会科学版， 2007， 4(7): 28-29．

[3]黄东东. 三峡移民法规政策与世界银行非自愿移民政策之比较[J]. 法学杂志， 2005(6): 16-18．

(责任编辑 高 瑜)

Differences between Domestic Water Resources and Hydropower Resettlement Regulation and Specifications and World Bank Involuntary Resettlement Policy Standards

WANG Jiaqi, ZHOU Jianxin, ZHU Jian

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

The design standards for resettlement planning in feasibility study phase in domestic resettlement regulation and design specifications are selected to compare with the relevant policies of World Bank involuntary resettlement. The comparison shows that the objectives of resettlement policy, the general principles of resettlement planning and the basic principles of resettlement plan formulation are same, but there are differences in specific norms, provisions and procedures．

hydropower project; involuntary resettlement; World Bank; resettlement regulation; design specification

2015-07-08

望佳琪(1985—)，女，湖北宜昌人，工程师，研究方向为水电工程建设征地移民安置规划设计.

D632.4

A

0559-9342(2015)09-0053-04