韩晓劲，刘建发

(1.中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014； 2.浙江省水利水电投资集团有限公司，浙江杭州310020)

浅谈水电工程“先移民后建设”政策要求

韩晓劲1，刘建发2

(1.中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014； 2.浙江省水利水电投资集团有限公司，浙江杭州310020)

针对水电工程建设过程中出现的移民安置问题，结合多年提前开展移民搬迁安置试点工作经验，对提前启动移民安置工作进行了系统总结。重点分析了水电工程“先移民后建设”工作推动过程中存在的问题，分析了“先移民后建设”实际工作推进过程中有关各方之间的分歧，并对工作推动中应该把握的重点进行了初步探讨。

先移民后建设；政策；存在问题；水电工程

2012年2月7日，国家发展和改革委员会发布了《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能源〔2012〕293号)，通知明确提出应坚持“先移民后建设”的水电开发方针，同时提出了抓好安置规划、做好规划实施、落实责任等工作推进要求。至此，水电工程建设过程中一直困扰水电建设者的“移民安置滞后工程建设”的难题开始破题，各单位争相开展研究工作：移民行政主管部门研究如何落实“先移民后建设”这一政策要求，技术人员研究如何做好“先移民后建设”这一重大课题，项目业主研究如何按照“先移民后建设”要求解决本项目移民安置问题。“先移民后建设”成为了2012年水电工程移民安置政策研究的主旋律之一。

1 对“先移民后建设”要求的理解

1.1 水电工程“先移民后建设”探索历程

自2004年国家发展和改革委员会按照国家投资体制改革的相关要求，将企业投资项目由审批制变为核准制。项目上报核准文件时，必须按照规定取得大量支持性文件，获取相关支持文件的投入费用不低，为使项目核准前的大量投入不至于浪费，在正式核准前，主管部门根据项目实际情况形成一个“同意开展前期工作”的批复或通知，即俗称的“项目路条”。

水电工程在前期工作开展过程中，除按照项目核准要求开展各种评价报告、技术论证等工作以外，同时会启动主体工程以外的相关工程，如进场道路、业主/承包商营地、导流涵洞(渠)辅助工程施工，相关工程的提前启动缩短了移民搬迁安置的时间周期，但移民安置滞后于工程建设这一情况仍时有发生，部分工程甚至在项目正式核准后出现“水撵人”的现象。为此，国家发展和改革委员会在《关于进一步加强西南地区水电建设前期工作有关问题的通知》(发改办能源〔2007〕2293号)中提出“在切实做好移民安置工作，经我委商有关部门批准后，可根据实际情况提前开展移民搬迁安置试点”的相关要求，掀起了水电从业者对“先移民”的探索。时隔5年，在多个水电工程积极探索“先移民后建设”的经验基础上，2012年出台了《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》。

1.2 “先移民后建设”工作推进的要求

(1)突出移民安置规划工作的重要性。针对水电项目前期工作中，移民安置规划未完成的情况下开展移民安置工作这一较为普遍的实际情况，提出了“突出抓好移民安置规划工作”，进一步强调了移民安置规划是移民安置实施的基础，落实了第471号国务院令对移民安置工作的相关要求。

(2)提出了做好移民安置规划实施的要求。在坚持“先移民后建设”的开发方针下，提出了移民安置规划实施应重点做好计划制定、扎实推进规划实施、严格实行监督检查、抓好验收等相关要求。

(3)强调责任落实。按照第471号国务院令确定的“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的移民安置管理体制，对移民安置实施有关各方的责任进一步明确，要求省级人民政府积极探索“先移民后建设”办法和政策。

2 “先移民后建设”工作推进实际存在的问题

2.1 对“先移民后建设”工作启动时机的争论

目前水电项目在取得“同意开展前期工作”批复后，均启动了主体工程辅助项目的建设工作。实际情况中，前期工作启动后，均会涉及到枢纽工程建设区的移民安置工作(此时项目建设征地移民安置规划尚处于编制过程中)，因此项目业主要求在前期工作启动后，马上启动迫切需要的“先移民后建设”工作。

工程建设所涉及的省、市(县)人民政府，虽然在工程前期工作启动后，面临着局部移民搬迁安置的压力，但是其考虑在项目尚未核准前启动移民搬迁安置工作的合法性问题，一般要求在项目移民安置规划报告编制完成并通过相关部门审查后，再行启动“先移民后建设”工作。

两者对“先移民后建设”工作的启动，在时间上，视移民安置规划设计编制计划与前期工作衔接程度有一定的时间差。衔接较为紧密的，相差约1年；衔接较差的，相差约2年，甚至更长。

2.2 对“先移民后建设”覆盖范围的认识不同

水电工程项目业主认为“先移民后建设”仅仅需要考虑枢纽工程建设区所涉及的范围，如果进一步扩大，也只需要扩展至围堰截流淹没影响区所涉及的范围。

地方人民政府除要求将工程前期工作启动所涉及区域纳入处理范围以外，同时要求将移民安置规划方案中所涉及的重大移民工程(如大型城市集镇新址建设、库周交通建设、大型水库工程等)纳入“先移民后工程”的处理范围。

2.3 对“先移民后建设”规划控制的分歧

“先移民后建设”规划编制完成后，项目业主从移民安置规划的前后衔接考虑，常要求将规划提交建设征地移民安置规划审查单位组织审查，以做好规划的技术控制。

地方人民政府基于“先移民后建设”项目是在主体工程核准之前启动，认为应按照地方项目建设审批程序，由其作为实施主体提交地方行业主管部门审查、批准。

2.4 对“先移民后建设”规划实施验收的不同理解

“先移民后建设”工作组织实施后，项目业主一般要求按照水电工程移民安置验收的相关办法组织验收。

地方人民政府一般认为既然项目履行地方项目建设审批程序，则应该履行地方行业部门的验收管理程序。

3 对“先移民后建设”工作推动的几点理解

“先移民后建设”的水电开发方针是国家主管部门根据水电工程建设过程中实际所遇到的问题，结合多年实践经验，所提出能够破解困扰水电工程“移民安置滞后工程建设”这一问题的具体措施。实际工作推动过程中，应重点解决好规划控制、规划实施和实施监控等问题。

(1)做好规划控制。水电工程在启动前期工作前，项目业主单位委托相应资质的技术单位组织开展“先移民后建设”的规划设计工作。按照第471号国务院令的相关要求，“先移民后建设”规划编制单位在规划编制过程中，应严格履行实物指标公示复核、规划方案征求意见等确认程序。“先移民后建设”规划成果由项目业主按照主体工程建设征地移民规划审批要求，履行审批程序。

(2)抓好规划实施。“先移民后建设”规划审批后，在项目核准前，由项目业主与工程建设涉及地方人民政府签订“先移民后建设”工作协议，明确工作内容、责任和义务、进度、费用等，形成以地方政府为实施主体、项目业主参与的“先移民后建设”规划实施管理模式。

(3)落实实施控制。“先移民后建设”工作启动后，按照目前水电工程移民安置实施管理相关要求，由省级移民主管部门委托移民综合监理单位，对“先移民后建设”规划实施进行全过程监督控制，并按照水电工程验收相关规定在“先移民后建设”规划实施完成后，组织阶段性验收。

4 结 语

本文针对水电工程建设过程中屡屡出现的“移民安置滞后工程建设”、“移民安置临时过渡现象普遍”、“水撵人”等移民安置问题，并结合多年提前开展移民搬迁安置试点工作经验，对提前启动移民安置工作的一个系统总结。在具体实施过程中，各省级人民政府还应结合当地实际情况，本着“以人为本”、“建设和谐社会”、“建设社会主义新农村” 和“科学发展观”的原则，制定具体办法，为“先移民后建设”工作的推动创造政策环境。

[1]蒋晓明. 水电工程 “先移民后建设” 的实践及认识[J]. 水力发电， 2014， 40(2)： 5-6, 14.

[2]彭幼平， 龚和平. 对水电工程征地移民设计管理中几个新理念的探讨[J]. 水力发电， 2011， 37(4): 9-12．

(责任编辑 王 琪)

Discussion on the Requirement about the Policy of “Construction after the Resettlement” for Hydropower Projects

HAN Xiaojin1, LIU Jianfa2

(1. PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China; 2. Zhejiang Water Conservancy and Hydropower Investment Corporation, Hangzhou 310020, Zhejiang, China)

For solving the resettlement problems in the construction of hydropower projects, the early resettlement before project construction is systematically summarized based on the pilot resettlement experiences in past many years. The problems in the implementation of “Construction after the Resettlement” policy for hydropower projects and the differences between concerned parties in practical implementation are analyzed. The focuses which should be grasped in the implementation of “Construction after the Resettlement” policy are also discussed．

construction after the resettlement; policy; practical problem; hydropower project

2015-07-06

韩晓劲(1978—)，男，江苏海安人，高级工程师，研究方向为工程移民.

D632.4

A

0559-9342(2015)09-0051-02