王诗景

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

水利水电工程“封库令”对地方经济发展的影响分析

王诗景

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310014)

大中型水利水电工程建设周期长，因“封库令”的影响，库区移民和地方经济发展受到了一定程度的影响。为此，从“封库令”的内容和期限、移民安置规划设计、公建设施配置及维护等角度进行相关问题的分析和说明，并提出维护法律的权威性和严肃性、加快项目核准进度、协商以补助形式予以解决等有关对策建议。

封库令；影响；地方经济发展；水利水电工程

1 “封库令”对地方经济发展的影响

我国目前拟建或在建的大中型水利水电工程，尤其是大型水电工程主要位于西南内地省份，当地经济增长主要是依靠投资拉动。而一般大型水电工程项目前期规划和建设周期均较长，如雅砻江两河口水电站，自2008年四川省人民政府下达“封库令”，直到2014年国家发改委正式核准建设，长达6年时间；金沙江向家坝水电站自2003年四川、云南两省人民政府同时下达“封库令”，到2006年国家发改委正式核准建设，至2013年蓄水发电，长达10年时间。一般来说，西南地区大型水电站的水库淹没区多为当地自然、经济、交通、设施、农业生产条件相对较好的河谷、坝子或平原地区；但“封库令”下达后，库区的外来投资在较长时间内受到限制，导致 “封库”时期库区的社会经济发展和群众生活水平受到一定影响。主要表现为：

(1)基础设施建设相对滞后。因“封库令”的影响，库区交通、水利、通信、电力等基础设施建设长期处于停滞、维持状态，新建、改建项目无法落地，基础设施新建项目难以立项，外来投资对库区也绕道而行，导致整个库区对经济要素的集聚辐射能力和对资源的配置能力减弱，对外出行和城集镇建设落后，招商引资工作进展缓慢，产业发展和社会进步的机会减弱。

(2)与移民相关的社会事业建设滞后。由于库区淹没的原因，政府更愿意将资金转移至不受“封库”影响的其他地区，导致库区社会事业方面与其他地区的相对差距拉大，移民群众享受社会福利的标准相对其他地区低。如处于西南某省拟建的特大型水电站库区的某国家级贫困县，财政资金较为紧张，除上级政府给予的配套资金外，难以投入更多财力用以发展民众文教卫等事业。

(3)移民心理失落。因电站建设，移民被迫离开故土；又由于电站建设周期较长，移民等待搬迁时间较长，在这段时间内，移民将不能新建、扩建、改建项目，不得开发土地和新建房屋及其他设施，不得新栽各种多年生经济作物和林木。这在很大程度上限制了移民的生产生活及其发展，如与产业发展密切相关的经济果木不得栽种，生产性用房(如蚕房、烤烟房)等无法建设。更重要的是，长时间的“封库”，对于移民的心理产生较大的影响，一方面既想发展经济改变贫穷落后的面貌；另一方面，又担心将至的搬迁而不敢投资和发展，在等待中错失大好时机，与其他地区的差距也越拉越大。

2 相关问题分析说明

(1)关于“封库令”的内容和期限。大中型水利水电工程的“封库令”一般由工程所在地省级人民政府发布，为避免重复建设，明令禁止新增建设项目和迁入人口，要求不得新建、扩建、改建项目，不得开发土地和新建房屋及其他设施，不得新栽各种多年生经济作物和林木。人口自然增长按计划生育政策执行，人口机械增长除按规定正常调动、婚嫁、复转军人、国家机关及事业单位公告招聘干部、大中专毕业生回原籍、劳改劳教期满回原籍等人口外，禁止迁入人口。对于大型水电工程建设周期较长，长时期的“封库”所产生的一系列问题，部分省份已出台一些指导意见。如，《四川省人民政府办公厅关于印发四川省大中型水利水电工程建设征地范围内禁止新增建设项目和迁入人口通告管理办法的通知》(川办发[2014]13号)中，对于“封库令”的有效期进行了明确：“有效期包括工程项目建设征地移民规划期和实施期，规划期为《停建通告》发布之日起至移民安置规划批准之日止，中型水库为1年，其中移民人口1 000人以上的中型工程为2年；大型工程为2年，其中移民人口1万以上的大型工程为3年；实施期为移民安置规划批准之日起至工程建设竣工验收止。在规定期限内未能批准移民安置规划的，经省人民政府批准后可适当延期1年”。同时，对于“封库令”的失效和撤销也予以了明确：“对于规划期满或延长期满仍未批准移民安置规划的，《停建通告》自动失效。《停建通告》失效或撤销后，项目法人或项目主管部门应对受停建影响造成的损失给予适当补偿”。

(2)移民安置规划中适当考虑增长因素。在进行移民安置规划设计和补偿费用概算时，设计单位根据库区当地社会经济发展水平，考虑了一定指标的增长率，其中农村部分主要考虑自然增长，城市和集镇部分在考虑自然增长的同时还考虑了一定的机械增长，此部分增量指标已进入工程概算，且补偿费用单价的制定是按照移民安置规划批准当年当地价格水平下测算出的重置价进行确定。因此，“封库令”并不是一味的强调“封”；而是在避免突发性恶意性抢建抢种的同时，在安置规划和补偿概算中一定程度地考虑移民正常生产生活条件下的利益因素。

(3)复建公建设施按不低于行业规定的最低标准配置。一般情况下，库区现有的基础设施标准都比较低，移民外出交通、安全饮水、通电保障等方面均存在一定程度上的欠缺。根据移民专业规范有关内容，在进行专业项目迁复建规划和移民集中居民点规划时，选择的建设标准不应低于国家标准下限。也就意味着，不论库区淹没前现状如何(不论有无，不论标准等级好差)，在移民搬迁后其所享受到的专业项目和安置点基础设施、教育卫生设施等均配置齐全并至少达到国家标准的下限。同时，应正确理解水电工程建设征地补偿政策，移民安置补偿概算是以调查的实物指标为基础的，结合移民安置规划成果合理选用相关定额、取费标准，真实反映设计的实物量、工程量，完整确定建设征地移民安置补偿费用。

(4)“封库”期间的基础设施的正常维护。社会公益性基础设施的立项、规划、建设、运行、维护、保养应为各级人民政府的职责所在，对于“封库”期间的库区而言也概莫能外，不应因电站即将淹没而放弃对该地区的有效投入；而应本着实事求是、力求节约的原则，对社会公益性基础设施进行正常性的维护，杜绝盲目建设，且不能突破相关行业现行标准，不能非正常超出原项目的规模和功能。

3 对策意见与建议

(1)维护“封库令”的权威性和严肃性。大中型水利水电工程的“封库令”由工程所在地的省级人民政府发布，只要尚在有效期范围之内，就具有较强的权威性和严肃性。因此，在实际工作中，各级人民政府应对库区滋生的负面情绪进行正面的宣传教育，坚决制止和杜绝非正常自然增长的人口迁入和房建工程；同时，业主单位和各级人民政府应关注“封库令”的有效期限，注意对相关延续手续的办理，并及时组织开展实物指标的复核工作。

(2)加快项目核准进度是根本。“封库令”对于库区经济发展的影响问题，从本质上来说是社会经济发展中出现的问题，解决问题的办法归根到底就是加快项目核准进度。因此，参建各方应齐心协力尽快推动项目的核准进度，促成项目建设和投产运行，使移民群众早日享受电站建设的实惠，地方经济早日得到电站建设的强力推动，让发展中出现的问题在进一步的发展中解决。

(3)协商以补助形式予以解决。关于在“封库”期间确实对于地方经济发展产生的部分不利影响，建议有关各方(业主单位、各级人民政府及其移民机构、设计单位、综合监理单位、独立评估单位等)在国家政策、行业规范等范畴内，以业主单位“建设一座电站、带动一方经济、改善一片环境、造福一方

移民”的社会责任意识，通过适当补助形式共同协商予以解决。

[1]国务院令第471号 大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例[S].

[2]张晨敏. 水库移民补偿政策问题研究 [D]. 北京： 华北电力大学， 2011．

[3]赵勇. 水电工程建设征地移民有关问题的思考 [C]. 联合国水电与可持续发展研讨会文集. 北京： 中国水利水电科学研究院， 2004．

[4]朱益军， 沈小鹏. 浅谈水电站筹建期的征地移民工作 [J]. 四川水力发电， 2012， 31(2)： 138-139．

[5]杨瑞璟， 杨贵平. 关于水电工程征地移民顶层设计问题的思考 [J]. 水力发电， 2015， (41)5: 21-25．

[6]孔令强， 施国庆， 李天华. 水电工程移民共享经济效益的机理与机制研究 [J]. 水力发电， 2008， 34(1)： 5-8.

(责任编辑 陈 萍)

Analyses on the Impacts of Stop-construction Notice on Local Economic Development

WANG Shijing

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

As the long construction period of large and medium-sized water resources and hydropower projects, the Stop-construction Notice will cause certain impacts on reservoir resettlement and local economic development. The related problems are analyzed and explained from the aspects of the content of Stop-construction Notice, the planning and design of resettlement, the arrangement and maintenance of public structures, and some suggestions to solve these problems are also presented, which include maintaining the authority and seriousness of law, accelerating the progress of project approval and consulting and providing certain subsidies．

Stop-construction Notice; impact; local economic development; water resources and hydropower project

2015-07-08

王诗景(1986—)，男，安徽合肥人，工程师，硕士，主要从事水利水电工程建设征地移民安置规划设计工作.

TV62

A

0559-9342(2015)09-0029-02