阿克苏河流域水资源管理存在的问题及对策分析

2015-04-05谢晖

水利技术监督 2015年3期

谢晖

(新疆塔里木河流域阿克苏管理局，新疆阿克苏 843000)

1 阿克苏河基本情况

阿克苏河发源于吉尔吉斯坦边境的拉格尔克山脉，吉尔吉斯坦与哈萨克斯坦共和国境内的汗腾格里山群，是一个以冰雪消融补给为主的水系。阿克苏河流域是由库玛拉克河和托什干河两大支流和阿克苏河组成，两支流在农一师西大桥电厂引水枢纽处汇合至肖夹克段称为阿克苏河。阿克苏河在肖夹克处与叶尔羌河、田河汇合后成为塔里木河。

阿克苏河年径流量80.60亿m3，其中库玛拉克河年径流量47.88亿m3，托什干河年径流量26.63亿 m3，阿克苏河每年流入塔里木河水量33.66亿m3，占三条源流河入塔里木河总水量的73.2%，阿克苏河流域内地下水可开采量为23.32亿m3。

2 流域水资源管理存在的主要问题

2.1 有限水资源

阿克苏河流域水资源是有限的，流域内各级政府都追求本区域内的经济发展，完全不顾水资源的承载能力，盲目无序开荒，超限额超计划用水，抢占生态水等现象十分突出，造成用水矛盾紧张加剧，下游的水权很难得到维护和保障。

2.2 上下游区域、小区域之间水资源配置的不平衡

一是小流域间的不平衡，源流区域占据得天独厚的地理位置，水资源配置首先满足上游，之后才能向下游输水，丰水年在完成限额用水任务的前提下向下游调水，满足下游区域社会经济发展用水需求，遇到枯水年源流区维持基本的用水需求后，才能向下游调水，有限的水量无法满足下游区域用水需要。

二是小区域间的不平衡，发展社会经济小区域对水的需求量不断增加，有限的水资源无法满足各区域对水资源的需求，只能统筹兼顾和谐发展。

2.3 挤占生态用水问题

小流域区域从发展GDP的角度出发，抢占水资源的现象尤为突出，完全不考虑全流域大局，表现在超计划超限额用水，以开采地下水弥补用水不足的问题，应对限额用水任务完成。

2.4 三大矛盾

阿克苏河流域水资源“三大矛盾”(供需矛盾、限额供水与灌溉矛盾、经济社会用水与生态用水之间的矛盾)。

(1)供需矛盾:随着区域社会经济发展和人民生活对水资源的需求量不断增加，但水资源是十分有限的，在长期的水资源管理中供与需矛盾始终存在，各方面用水矛盾尤为突出。必须加强水资源的优化配置，提高水的利用率，统筹安排上下游和谐发展。

(2)限额供水与灌溉矛盾:灌溉的目标是以人为本，最大限额地满足经济用水，最大限度的减轻旱灾，在大流域寄予社会经济与自然生态用水方面上下游左右岸要统筹兼顾，优化配置水资源活动为目标。这些活动对局部都是一种限制水资源存在的矛盾。

(3)社会经济用水与生态用水之间的矛盾:流域内的两大用户社会经济与生态用水，应把生态用水纳入水资源配置是现代水资源管理的重要特征，也是可持续发展管理的必然要求，作为流域管理机构在水资源的配置中要做好为自然生态用水的代言人。

2.5 三大关系

处理好生活、生产、生态用水三者之间关系，按科学发展观以人为本，全面协调可持续发展以及以经济建设为中心的要求。

首先生活，优先满足人的生存需要，其次是生产满足社会经济发展需求，为保障生态用水的可持续发展，保持人类生存发展环境三者之间的关系，实质上是社会经济发展用水与生态环境用水之间的关系。

由于各区域所处的地理位置和水资源条件不同，出现了上下游左右岸尤为突出的挤占自然生态用水。水资源相对充足的区域，认为水资源是取之不尽用之不竭的，只考虑本区域经济社会用水，不顾自然生态以及下游或相关区域的用水。

阿克苏河与其他几条河流汇合而成塔里木河，在塔里木河的上游，是其重要的源流区，在水资源的利用管理方面有着地理优势。但随着阿克苏河流域内人们对环境的不重视，过度的开发利用，导致补给塔里木河的水量越来越少。管理层面薄弱，控制力度小，导致塔里木河上游的耗水量增加，到下游更是减少明显。塔里木河的现实问题受到了相关部门的重视，需要通过治理阿克苏河来保证塔里木河的下泄水量。

3 对策与建议

3.1 构建区域内水资源统一调度与管理体系

由于水资源的限额分配，供不应求现象的日益普遍，区域内水资源的统一调度管理工作与民众用水需求的矛盾日益突出，逐渐成为制约塔里木河流域周边地区经济发展的主要问题。

针对这一现状，水资源管理机构需要对区域内各个部门、行业的用水量需求进行全面调查与整理，优化区域内水资源的统一调配与管理工作有效性。如果仍然沿用传统的水资源统一调度与管理体系，未能充分与当地实际情况相结合，势必会导致区域内各个部门、行业在水资源方面的恶劣竞争，无法达到水资源的最优利用。

只有构建完善、健全的区域内水资源统一调度与管理体系，结合各个部门、行业的实际需求，合理分配水资源，杜绝出现水资源恶意竞争现象，提高水资源有效利用率，才能够从根本上推动流域周边地区的经济发展。流域近几年实行的水量统一调度管理工作所取得的成效已充分证明了这一点。

建议编制出台该流域水量统一调度管理办法，规范调度程序，树立流域管理机构水量调度管理的权威，以实现流域水资源的优化配置、高效利用。

3.2 坚持区域管理服从流域管理

长期以来，流域水资源管理处在流域和区域分割管理的状态，随着区域经济的不断发展，区域内水资源的无序开发利用，已对流域生态环境造成了严重的破坏，加之流域所辖行政区域众多，在开展水资源管理工作的时候，涉及到社会、政治、经济、文化等诸多领域，加大了水资源管理工作的复杂性，因此，也在很大程度上制约了水资源管理工作高效、高质的开展。

为了实现社会、人类、自然三者之间的和谐发展，优化水资源的开发与利用、规划与管理工作有效性无疑极为重要。如果单纯依靠区域内水资源管理机构开展水资源的管理工作，无疑会在工作中存在较大的漏洞与不足。只有将区域内管理与流域管理放在同等地位上进行统筹管理，让区域管理服从于流域管理，才能从根本上将水资源的开发与利用、规划与管理工作落到实处。

3.3 实现地表水、地下水统一调度管理

塔里木河流域源流区均发源于高山冻土带，降水主要集中在高山冰雪冻土带和山区植被带，由于塔里木河流域属于温带干旱大陆性气候，环境较为干燥，日照强烈，风速较快，昼夜温差极大，而且降水量极低，流域水资源蒸发量极大，因此一般不会出现径流，出山口处的径流几乎可以完全代表塔里木河流域全部的水资源储量。塔里木河流域地表水资源量为398.3亿m3，地下水资源量为30.7亿m3，地表水与地下水相互转换，保持良好的流通性。因此对地下水资源的开发利用定位和管理应当给予足够的重视。

长期以来，在水资源总量控制上，认为控制住了地表水就是管住了水资源，塔里木河流域10年的限额用水实践告诉我们:水资源包括地表水和地下水，只管地表不管地下的水资源控制方式好比是一个装满水的水缸，我们管住了缸口水瓢舀水的，而没有管理在水缸下面打洞取水，这是管理不健全、不全面的表现。只有将地表水和地下水实行无缝的统一管理，才是真正意义上的水资源统一管理。

(1)在确定流域管理单位的管辖范围时不要把流域单位确权划界确定的河道管保范围等同认为是流域管理单位的管辖范围。

(2)在法规未完善前将塔里木河流域各管理机构在地下水管理方面的管辖范围不要局限在河道管理范围上，尽量扩大流域管理机构对地下水的管理范围，以减小地下水开采利用对河道水量损失及地下水位的影响;在今后的法规修编中再对此进行补充、修订。修编后把塔里木河流域地下水管理交由塔管局履行，由塔管局制定地下水分级管理权限，逐步把地下水水量管理也纳入总量管理范畴。实行两水统管，两水同价，以控制地下水资源的无序开采，避免采取抽水的方式偷用由地表水转化成的地下水。

(3)明确地表水、地下水统一管理的重要性。

近十年塔河限额用水实践证明，塔河流域内各区域为了完成限额用水任务而无序扩大对地下水的开采，把地下水作为一种独立于地表水资源总量的水资源，造成区域河道损失增大，实为变相夺取地表水，导致下泄水量不足，流域水资源总量控制失控，因此地表水、地下必须实行统一管理。

(4)塔管局在行使水资源管理职责的同时，要担负起塔河生态用水代言人的角色，以满足生态保护对对地下水位的要求。

3.4 加强水能开发的审查管理及水量调度管理

鉴于近些年来，流域范围内出现的水电开发热，相当一部分水能开发项目，都是由水能开发企业先与当地人民政府签订相关开发协议，再由政府部门出面协调有关部门予以审查通过，造成流域规划管理混乱，取水许可管理形同虚设，水资源的开发利用呈无序状态，严重干扰了流域机构正常的水量调度秩序，大大削弱流域水量统一调度管理的威信，从而出现了后期水资源调度管理难、水资源征收难的状况。

建议把水电开发及其它项目的开发，在项目建设可研阶段就纳入流域管理机构审查管理。同时，在水量调度上严格执行电调服从水调的原则，以确保流域水量调度管理政令畅通。

3.5 健全水资源程序化管理体系，做好水资源的保护与合理利用工作

根据2002年10月1日起施行的《中华人民共和国水法》中相关内容要求，在对水资源进行开发、利用与保护以及防治水灾害的时候，需要结合水资源流域以及区域进行统一的划分，从整体出发，经过相关部门的审核并批准通过以后再由当地水资源管理机构进行统一管理。同时，水资源管理机构作为区域内水资源开发利用、规划设计的主要责任机构，需要将管理工作认真贯彻与落实，例如编制流域规划与水量分配方案、审查流域规划同意书、调度水资源、保护水资源、取水许可以及综合治理项目的立项与审批工作。

水资源管理机构需要不断提高管理工作质量，更多的参与工作的各个环节，提高社会公众群体对于水资源管理机构的认可程度，以便后期管理工作开展的时候能够得到民众的支持。

3.6 加强流域内各河流的水质管理，严格控制入河排污总量

当前塔里木河流域各源流机构在水质管理工作上普遍存在空挡或管理不到位的情况，水资源管理工作只注重量的管理而不注重质的管理，流域出现水环境逐年恶化的状况。中央一号文件中明确的“三条红线”之一，就是建立水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量。作为水资源保护工作的重要内容之一，水资源管理机构需要不断强化区域内水资源保护工作的管理质量，尤其是区域内主要的水域以及重要城市的水资源调配等。就塔里木河流域范围内，水资源管理机构需要全面贯彻落实指导协调的属地管理原则，加强对于塔里木河流域周边污水排放口的统一管理，提高塔里木河流域水资源管理质量。

3.7 强化流域内取水许可监督管理工作，促进流域内水资源的优化配置

目前塔里木河流域各源流区的取水许可管理权主要划分在各县市水行政主管部门，这种管理模式存在的弊端就是缺乏一个对水资源总量的控制，也没有制定科学合理的水资源开发利用统筹与规划。对于水资源管理机构而言，制定区域内水资源可持续性发展的规划统筹对于实现当地水资源的合理利用有着重要的意义。因此，现阶段水资源管理机构需要跳出传统的水资源许可管理模式，由流域管理机构统一管理当地取水许可方面的相关事宜，从整体出发，实现塔里木河流域水资源的合理调配。同时，流域内取水许可管理彼此协调和衔接，始终贯彻水资源与经济、社会、环境协调发展的原则，将合理配置、高效利用水资源，缓解水资源供需矛盾，改善水环境落实到取水许可管理工作中，实现水资源可持续利用。

3.8 涉河建设项目的管理

《中华人民共和国河道管理条例》明确了对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则，但在自治区人民政府下发关于各源流机构移交工作的批复中明确各源流机构具有河道管理权前，各源流的河道基本处于以“块”管理为主。长期以来，由于区域利益以及河道管理职责分工不清等原因，涉河建设项目存在未批先建、边批边建、越权批建等问题。因此，在塔里木河和其源流河道及直管灌区渠道上的涉河建设项目的许可管理工作应由塔管局或源流机构统一负责管理。