□宋明爽 王小磊



高新区“镇改街道”问题探究

□宋明爽 王小磊

高新区在其设置和扩展过程中，将其周边乡镇纳入管辖范围，由于高新区的城市特性，所以收编的乡镇就要变成城区，实现所谓的“镇改街”。高新区“镇改街”具有主体特殊、内容综合、必然性等特点，是城镇化的重要途径，有利于促进区域经济发展，和基层社会治理的新变化。同时高新区“镇改街道”存在矛盾易发、就业等问题等，需采取措施积极应对。

高新区；镇改街道；原因；问题；对策建议；

我国高新区经过二十余年的发展，在促进经济发展、科技创新等方面发挥重要作用，同时也在城镇化中发挥着重要作用。高新区管理的乡镇出现“镇改街道”现象，其原因为何，具有哪些特点，存在怎样的问题？本文试图予以分析和解答。

一、高新区的设置

(一)高新区的概念

高新区是高新技术开发区的简称，一般来说主要是指“以科研和技术成果为基础，以国家的土地、税收、金融等方面的优惠政策为依托，有计划有步骤地形成的区域性的高新技术开发基地。”[1]高新区是“一种通过加速高新技术研制及其成果推广应用、服务于本国或本地区工业现代化及其开拓国际市场的需要而设置的新兴产业开发基地。它是秉着开发高新技术、开拓新产业为宗旨，促进科研、教育和生产三者相结合的综合性基地。”[2]高新区是“一种以智力密集为依托，以开发新技术和开拓新产品为目标，促进科研、教育与生产相结合，推动科学技术与经济、社会协调发展的综合性基地。”[3]

以上关于高新区概念的分析，着重于高新区的技术与经济发展的功能，把它仅仅看成是这一功能发挥的载体或基地。但是从高新区现实发展的实践来看，必须给高新区赋予全新的含义。高新区是以高新技术发展为特点的经济社会发展综合试验区，因此高新区是一个新的城区，是一个准地方区划，承担着多方面的政府职能，可以看成是准政府，而且各地都给予了更高的级别。

(二)高新区的设置

中国的高新区孕育于20世纪80年初期、诞生于20世纪80年代末期，自90年代初期开始，不同层级的高新区大量出现并迅速发展，21世纪以后则进入新的发展阶段。高新区是我国改革开放的试验区，是我国经济发展的新探索，也是我国城市化发展的内在推动。

1.高新区与我国经济发展

高新区与我国经济发展密切相关。首先，高新区以发展高新技术产业、促进科技成果转化和产品生产等为基本目标，是我国高新技术产业的重要载体，极大推动我国高新技术产业的发展，实践着以科技促进经济发展的理念；其次，高新区推动高新技术产业发展的集聚，形成产业集聚、服务集聚、治理集聚等，产生巨大的发展能量。“2013年，中国114家国家高新区共实现工业总产值19.7万亿元，实现增加值5.8万亿元，占全国GDP比重达10%以上，工业增加值占同期全国第二产业增加值比重16%，出口创汇占同期全国外贸出口总额16.9%，上交税额1.1万亿元，出口总额3700亿美元”[4]。山东淄博高新区的功能玻璃特色产业、先进陶瓷特色产业集群，潍坊高新区的半导体发光产业集群等，努力实现特色产业的集聚；再次，促进区域内经济结构调整、经济转型升级、经济增长方式转变。发展高新技术产业、现代服务业(外包服务、总部经济)等实现区域内经济结构调整、经济转型升级等。设置高新区推动高新技术经济发展必然带来城市区域的扩张和城市化的发展。

2.高新区与我国城市化发展

高新区与我国城市化的发展密切相关。首先，我国城市化发展，城区面积急需扩张，原来建在城区的企业必须外迁，因此高新区的设置为城区企业“出城入园”提供了空间和发展载体。

其次，高新区的发展为区域城市化的实现创造了条件。这种条件性的表现有：一是高新区招商引资等需要具备良好的基础条件，包括水、电、暖、交通、通信、天然气、排污等“七通一平”是高新区城市化的基础条件；同时因为高新区的集聚效应，促进劳动、资本、技术、人才等生产要素的高度富集，成为高新区城镇化的必要基础；农业生产力、生产效率的提升，现代农业的发展等，促进非农经济的发展，带动区域产业结构的调整，为高新区城镇化提供内生动力。

再次，高新区的城镇化促进区域城镇化率的增长。这种促进主要表现为高新区的扩张和城市基层管理体制的转变。高新区的扩张主要指高新区管辖面积的扩张、数量的增长和层级化。高新区管辖面积扩张的实现途径是通过委托管理一定数量的乡镇和街道，作为高新区规划区之外的发展空间和预留区，高新区纳入城市规划，极大扩大城市面积；高新区的数量增长与层级化密切相关。高新区成立的20多年里，各类高新区遍地开花，依据行政区域和所属等级，出现了国家级高新区、省级高新区、市级高新区和县级高新区等不同层级。到2014年8月，我国国家级高新区的数量从1991年的首批37家，增加到114家，23年间年均增长3家多。目前，山东省的9家国家高新区中威海高新区和济南高新区是首批国家级高新区，其余7家在2010年以后陆续升级为国家级高新区。城市基层管理体制的转变主要是指随着高新区面积的扩大和城镇化，其管辖的乡镇出现“镇(乡)改街道”和“村改居”，从管理体制上实现农村基层管理体制向城市基层管理体制的转变。

3.高新区运行与政府管理

首先，高新区是一种政府管理。从各地高新区运行模式来看，高新区实行一级政府的管理。各地高新区一般都设置了党群机构、政府机构和法院、检察院机构。因为没有设置人大和政协机构，所以本文称之为准政府机关。高新区以发展高新技术经济为主要任务，但是区域的划定、企业的入驻、大量工作的人口、高新技术发展的特殊政策的执行等肯定需要政府的管理，所以高新区实行政府管理是必要的。

其次，高新区的差异性与管理主体。在我国，高新区具有显著的差异性，这种差异性的表现有层级的差异性、产业结构的差异性和管理体制的差异性等。

高新区的层级性与管理主体的层级性。如前文所述，我国的高新区根据行政区域和所属等级可以分为国家级高新区、省级高新区、市级高新区和县级高新区等不同层级。高新区的层级性不仅促进城镇化，而且也促进管理主体的层级性。管理主体的层级性影响着不同层级高新区管理体制的选择。在我国，高新区的管理模式主要以政府主导型管理模式为主，而根据管委会管理权限、财税体制和政企关系不同，又可以将其分为政府派出机构型、与所在行政区合一型和独立行政区型三种。[5]高新区管理主体的层级性决定拥有管理权限的种类和数量，管理权限的种类和数量、管辖区域的面积与管理主体的等级呈现正向相关，管理主体的等级越高，所在高新区越趋向于采取独立行政区型和与所在行政区合一型管理体制，相对应的是增设直属机构和部门、一定数量的管辖乡镇、街道和村居，管理主体与一级政府趋同甚至合一，成为一级准政府机关或政府机关。

高新区管理体制差异性。高新区管理体制差异性的表现主要有管理服务机构设置的差异性、权限设置的差异性等。以山东省泰安高新区、潍坊高新区、济南高新区为例，其各自的管理服务机构数量分别为47、19、56(数据来自于高新区官网)；管理机构涉及税务、交通、国土、行政执法、社会事业、工会、公安等，既具有共性，也具有很大的差异性。高新区管理体制差异性的原因是多方面的，包括高新区的层级性、缺少相应法律规范、高新区产业状况等，其中缺少相应的法律规范是重要原因。因为缺少国家层面的法律规定，一些省市根据自我制定的《高新区条例》实行管理，管理体制的差异性就在所难免。

二、高新区与“镇改街道”

(一)“镇改街道”及其类型

1.“镇改街道”

对“镇改街道”内涵的界定仍以实务操作层面的理解为主，缺少取得一致认可的普遍性概念，这也是由其强烈的实践属性决定的。“镇改街道”是“一种将镇(乡)政府撤销后改为街道办事处的社会现象、社会活动的简称，其核心内容：一是管理者由镇政府变为街道办事处；二是管理对象为城镇建成区内已转为城镇居民户口的村民；三是原来的村委会变为社区居委会。”[6]从狭义上理解，“镇改街道”可以认为是在某一行政区内行政管理主体由乡镇一级政府转变为政府派出机构街道办事处的过程，并且伴随管理权限调整、管理对象变更。实质上“镇改街道”是由于经济发展、城市化发展而推动的我国基层政府区划管理体制或基层治理体制的变革。

2.“镇改街道”的类型

“镇改街道”的划分关键在“镇”，对乡镇不同类型的划分决定“镇改街道”的类型。划分的标准主要有地理因素标准和动力来源标准。

首先，根据地理因素的差异，可以分为驻地型、近郊型。驻地型，主要是指市辖区政府、县(县级市)政府所在地因属于城市范畴，必须建立相应的城市基层治理单位；近郊型，主要指乡镇距离城市相对较近，属于城市发展的预备区，随着城市扩展和城区规模的扩大而改设街道办事处，实现基层治理单位的变更。

其次，根据动力来源的不同，可以划分为主动型和被动型。主动型指出于区域长远发展或是乡镇领导收益等因素而主动申请变更基层治理单位属性，撤销乡镇一级政府，设立新的街道办事处；被动型，又可以称为规划型，指因为城市总体规划、行政命令等而进行的城市基层治理体制的变革。

(二)高新区“镇改街道”

高新区“镇改街道”就是高新区管辖的乡镇一级政府经由法定程序撤销而设立街道办事处，实现城乡基层治理单位管理体制转换的过程，内容上具有“镇改街道”的共性。“镇改街道”后，高新区管辖的农村集体土地相应转为国有建设用地，所辖居民由农民转为市民，进一步实现高新区的城镇化；同时基层管理体制与高新区管理体制相适应，构成高新区行政管理体系的重要组成部分。

1.高新区“镇改街道”的原因

首先，与现有的城市规划相适应。高新区向城区转化是一大趋势，被纳入城市总体规划的高新区管辖的街道是市区建设的重要组成部分。撤销乡镇、改设街道办事处，有利于区位优势的发挥和资源进一步整合，促进高新区基础设施建设等的完善，统筹城乡发展，加快高新区城镇化的实现。

其次，促进区域经济发展的需要。高新区经济的发展，在贡献经济增长的同时，必然伴随着体量的增长和规模扩张，需要动用预备区来扩展企业园区发展空间；同时，基层治理单位的转变也会改善乡镇既有工业布局，从而实现与高新技术开发区产业规划的衔接，促进区域二、三产业的发展；且由于两种基层治理单位功能设置差异，“镇改街道”有利于改善经营环境，促进集聚效应的发挥。

再次，建立新的行政管理体系的需要。高新区的发展使得其逐渐承担更多的社会事务，这种变化要求高新区行政管理体制改革。撤销乡镇，改设街道办事处，使基层治理单位职能向宏观管理和公共服务转变，实现组织机构设置优化，理顺与高新区管理主体关系，以适应经济社会事业发展需要。同时也是基层行政管理体制的改革，是高新区行政管理制改革的重要组成部分。

2.高新区“镇改街道”的特点

首先是主体的特殊性。主体的特殊性主要是指高新区对乡镇、街道办事处的管理来自于乡镇、街道办事处的上级政府的委托。因高新区对乡镇的管理属委托管理、高新区是一级政府的派出机构，“镇改街道”中的乡镇需要向委托管理的上级政府(如县级政府)请示，然后逐级上报，由省级政府批准后方可。此时街道办事处将以委托管理的上级政府(如县级政府)派出机构委托高新区管理。

其次是内容的综合性。“镇改街道”作为由乡村治理单位向城市治理单位的转变，由内向外首先体现为管理体制的改革、相关部门的调整、工作人员的调整等，进而涉及到“村改居”；同时还会涉及上级管理主体的关系理顺、户籍管理、土地管理问题、失地居民生活与社会保障、城市管理与建设、村(居)干部管理等，高新区管理乡镇作为重要的基层单位，“镇改街道”涉及的改革内容具有广泛性和综合性。

再次是被动性和必然性。“镇改街道”的实施与人口规模、城镇化水平、GDP、财政收入、产业结构等前置条件密切相关。说高新区“镇改街道”具有被动性，是因为高新区多作为城市规划的重要组成部分，其要符合高新区发展建设全局、符合城市总体规划的要求，高新区向城区的转变要求其管理体制的变革；此外，这种被动性也体现在农村“村改居”中村民的被动接受与适应。高新区“镇改街道”的必然性，主要是指高新区的集聚效应等使得其具备改革的前置条件。

第四是过程性。高新区“镇改街道”的过程性主要是指改革内容的广泛性、综合性使得各项内容的进展不同，存在差异性。尤其农村“村改居”，其涉及到土地、资金、基本管理体制转化、园区扩张等诸多因素的影响，是“镇改街道”的重要内容，需根据相关条件进行逐步推进。

三、高新区“镇改街道”面临的困境与对策建议

(一)面临的困境

1.矛盾的易发性

“镇改街道”的过程是矛盾多发的过程，这种矛盾的多发性是由利益调整引起的，体现在多个方面。一是“镇改街道”引致的机构调整、岗位变动、人员调整容易激发矛盾；二是作为“镇改街道”的重要组成部分，“村改居”中土地等村集体资产的权属、分配、经营与处置等问题的处理都是矛盾的激发因素；三是居住形式转变引起的生活方式、生活习惯、生活成本等改变都容易滋生不安定因素，尤其是高新区“镇改街道”中农村居民“城镇化”的被动性，将使矛盾显性化且更易爆发。

2.就业问题

“镇改街道”伴随着农村到市民的身份转变，其就业、再就业问题是保障农村权利的核心问题。但是制约其就业再就业的因素仍然存在：一是农村居民自身年龄偏大、技能不足、学历不高等都是制约其就业再就业的不利因素；二是园区企业就业带动有限性，这种有限性一方面是因为高新区产业结构、产业布局等导致企业对劳动力素质的高要求，另一方面是因为岗位供给数量的有限；三是就业培训的不足，培训成本、培训需求、培训能力等都是造成就业培训不足的原因。

3.公共服务、公共物品供给问题

公共服务、公共物品供给问题主要表现为供给的有限性。这种有限性，主要是因为高新区管辖的街道办事处的特殊性。一方面街道办事处和高新区管理主体均为上级政府的派出机构，这就使得在供给上或因财力有限，存在向重点项目和区域倾斜的情况，覆盖率有待提高；或是权力有限，需要通过上级政府统筹协调。另一方面，作为高新区的基层组织，职能与高新区的经济发展相协调，难以做到经济发展、公共服务的协调。

(二)对策建议

1.扎实工作，化解矛盾

针对“镇改街道”过程中的矛盾多发性，应该通过扎实工作化解矛盾。一是要有综合性改革方案，针对“镇改街道”过程中涉及到机构调整、岗位变动、人员调整等可能出现的矛盾，采取应对措施，将其解决在萌芽状态；二是要加强村级组织建设，重视其在“村改居”中的重要作用，引导其采取村集体资产股份制改造等方式妥善解决村集体资产的权属、分配等问题，尊重村民意愿，化解矛盾，让群众满意；三是引导和扶持新社区、居委会等基层组织建设，通过举办多样文化活动、完善基础设施、改进社区服务等方式，促进生活方式、生活观念等转变；四是促进社区集体经济的发展，鼓励将集体财产收益按比例用来改善福利状况，降低生活成本，让百姓安居。

2.多措并举，促进就业

针对“镇改街道”过程中的就业问题，应采取多种措施促进就业和创业方式的多元化。一是要因地制宜，宜农则农、宜商则商，通过土地流转、特色农业等扶持社区专业合作社、家庭农场等新型经营主体，促进现代农业的发展。同时鼓励社区服务业的发展，通过餐饮、农贸市场等的发展转移劳动力、促进就业；二是鼓励企业提供工作岗位；三是通过企业培训、政府培训、政府购买培训项目等方式，提高社区居民的就业再就业能力。同时加强就业创业服务，培育中介服务组织，多措并举促进就业、创业。

3.促进公共物品、公共服务有效供给

基于街道办事处在高新区中的地位和作用，其应该采取必要措施：一是平衡经济发展、社会管理和公共服务之间的关系，促进公共产品和服务的供给，尤其在高新区内经济基础较差的区块；二是优化公共服务、物品供给方式，积极探索购买公共服务的模式，培育相关组织，促进公共服务、产品供给的多元化，充分发挥市场作用；三是积极与上级协调，争取相关公共服务的配套，增加有效供给，弥补权限不足引致的供给不足。

[1]冯娜.高新技术产业开发区行政管理体制改革研究[D].太原：山西大学，2010.

[2]孙飞.合肥高新区行政管理体制研究[D].合肥：安徽大学，2011.

[3]李辉.我国高新技术产业开发区发展研究[D].天津：天津大学，2003.

[4]王昊飞.中国国家高新区已达114家[DB/OL].[2014-08-02].http://news.xinhuanet. com/fortune/2014-08/02/c_1111908920.htm

[5]李华,祁智宏,代帆等.我国高新技术产业开发区管理模式创新探讨[J].科技进步与对策，2001,(1).

[6]肖雪莲.“镇改街”后昆明市街道办事处职能定位研究[D].昆明：云南大学，2013年.

2014-11-16

山东农业大学文法学院，山东 泰安，271018

宋明爽(1960- )，男，山东省荣成市人，山东农业大学文法学院院长、教授，研究方向：公共政策。

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1008-8091(2015)01-0023-05