孙旭东 毕涛

摘 要：目前，我国环境基础设施投融资模式较为单一，基本上以政府投资为主，资源利用效率低等缺陷，建立与市场经济相适应的投融资机制对于我国的环境基础设施建设具有重要的引导意义。通过介绍国外普遍使用的PPP（Public-Private Partnerships）投融资模式，对适用于我国环境基础设施建设的主要形式的内涵、具体结构及优缺点进行了分析，并对其在我国未来环境基础设施建设运行方面的应用前景进行了展望。

关键词：PPP模式 环境基础设施 融资机制

中图分类号：F205 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）03-060-02

近年来，我国城市环境基础设施的数量和规模随着城市面积的扩展和人口的增多而高速增长。为了更好地维护城市环境，很多城市将建设环境基础设施提上议事日程。但是，无论是垃圾卫生填埋场、垃圾焚烧厂、污水处理厂等，其投资相较一般市政项目相对较大，建设、维护所需技术含量高，依靠政府财政很难实现高技术含量的建造和市场化的经营。从PPP在其他领域的成功实践，我们可以看到PPP应用于城市环境基础设施建设的可行性。与一般的基础设施相比，环境基础设施建设具有投资大、回收期长、工艺技术要求较高、用户层次多样、安全等级高、关系市民切身利益等特点。以往该类设施的开发通常是由政府或政府管理的国有企业投资，项目竣工后期所有权、经营收益均归国家所有。但是随着社会经济水平的不断提高、民间资本的活跃、项目各方面风险的变化，我国城市环境基础设施建设单纯依靠政府投资已经不能满足要求，如何拓宽融资渠道，降低政府承担的风险，有效激活社会资本，已成为摆在我国政府面前的紧要问题。

一、PPP模式概述

1992年召开的联合国环境与发展大会标志着一个崭新时代的到来，会议提出了“21世纪议程”，联合国环境与发展大会上反复强调了私人部门在推动《21世纪议程》由理论引向实践的过程中应该扮演越来越重要的角色，像一把钥匙一样开启一扇崭新的大门，通向公私合作（PPP）这个不同于以往的全新领域。PPP（Public-Private Partnership）指政府、盈利性企業和非盈利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系，PPP模式的基本特征可以概括为3R作用，即分担投资风险（Risks）、分担社会责任（Responsibilities）和共享投资收益（Rewards）。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。PPP的投融资模式，旨在通过建立一种公共部门与私人部门的伙伴关系，倡导私人部门参与基础设施的建设与运营。社会的所有部门都是潜在的“私人部门”，包括投资者，服务提供者，运营商，消费者等。这种模式对解决城市环境基础设施建设所面临的问题具有重要意义。

上世纪90年代末，我国开始借鉴国际上新型的投融资理念，在环境基础设施建设与运营领域中提出了市场化的概念。它的根本目的就是要打破政府在该领域的投资垄断，向政府以外的其他投资者开放环境基础设施领域，实行市场化管理，鼓励公有部门以外的经济实体参与设施的建设和运营管理，吸收社会资金，建立多元化的设施投资建设体制和以市场机制为基础的企业化运营管理体制。

PPP模式的组织形式非常多样，既可能包括私人盈利性企业、私人非盈利性组织，同时还包括公共非盈利性组织。在整个结构层次中，政府是引入私人部门参与基础设施建设项目有关政策的制定者，对项目设定一个完整的政策框架、目标和实施策略，在建设和运营过程中对参与各方进行指导和约束；政府相关机构负责对政府政策指导方针进行解释和运用，制定具体的项目目标。

二、PPP模式的具体形式

PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底改变，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、私人赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式。

随着PPP模式的不断发展，目前已拓展为一个融政府、商业企业、非政府组织、社会团体成员为一体的联动模式，在此合作基础上，具有可持续性的公私合作模式已经被发展中国家相继采用以应对城市环境基础设施建设的投融资问题。

PPP模式中有许多不同的点代表了私人部门介入的不同程度，如图1所示，这一系列公私合作关系都是可以在环境基础设施建设和运营管理中选择的组织形式。对PPP最广义的定义包括了所有形式的公共部门和私人部门之间的合作，相对的狭义定义仅仅是指对某一商业活动在所有权上的共同拥有。

在城市环境基础设施投资和运营中，政府必须发挥主导投资作用和监督管理作用，但设施的具体建设和管理运营，完全可以实行市场化运作。政府具有提供城市环境基础设施服务的责任，但不一定要亲自生产这种设施和服务，相反，可以通过产权界定和收费机制，创建和规范一个市场，将建设和运营环节交给企业，这样既筹集了社会资金又提高了服务效率和质量。

三、环境基础设施领域内可供选择的PPP投融资模式

我国目前还处于城市环境基础设施的发展阶段，城市污水和垃圾处理设施项目，PPP投融资模式对于旨在加速城市环境基础设施建设的中国来说是一个有效的投融资机制，它在城市环境基础设施未发展阶段、发展阶段和完善阶段呈现出不同的项目内容和项目特点。在未发展阶段，社区范围内有许多小型设施可以作为解决贫困问题的对策加以实施，在这一阶段的PPP项目不需要大规模投资，在地方政府的有限资源内就可以实施；在发展阶段，设施的建设和运营管理是主要的工作内容，需要大量的投资，公共部门和私人部门的责任分配，如建设资金、技术、设备和人力资源开发等因素显得尤为重要；在完善阶段，PPP大多作为提高公共事业效率的手段得以实施。

表1对目前城市污水和垃圾处理等环境基础设施项目，主要用到的五种PPP形式的各自优缺点进行了总结，不同地区、不同背景的项目可以从中选择各自适合的投融资模式。

表2中则从设施所有权、管理强度、融资渠道、潜在劳动力市场以及合同准备期的时间跨度等几个方面对这五种主要形式进行了对比分析。

通过以上分析可以看出，PPP具体形式的选择应该以项目当地的经济社会发展状况和项目的盈利预测为基础，进行充分调查，从而选择最佳合作模式。例如经济欠发达地区难以吸引足够的投资者，这些城市可以分部门签订多个合同或联合周围的城市一起打包若干项目进行招标，从规模上吸引更多的投资者。现实中，最优的合作模式并不能单纯的采用某一种形式上，往往需要结合多种形式的公私合作模式。

四、PPP投融资模式在我国应用的特点

中国目前经济突飞猛进，人们对环境基础设施的要求也越来越高。所以PPP模式作为环境基础设施建设很好的融资手段正适合目前的国情。但是，引进的PPP模式并不能直接就用，需要根據中国的具体国情加以改变。所以PPP模式在中国应用时应该注意：

第一，由于中国的基础设施一直是由政府出面进行投资和建设运营的，但是现在的情况已经表明光是依靠政府的力量是不够的，私有部门在基础设施中起到的作用越来越明显了。因为私有部门也具有一定的资金，并且更加重要的是私有部门的技术以及经验是目前中国最缺少的。所以，在环境基础设施建设过程中，政府应该逐渐从一个总管理者的角色中脱离出来，转向引导者的角色，进行监督、指导以及作为合作者。

第二，目前国际上通用的建设基础设施的方式就是采用的是PPP模式，而在中国PPP模式处于起步阶段。中国入世后，国外的一些企业必然会运用这种模式参与到中国的基础设施建设当中。因此政府必须给予一定的重视，应该将国外实例结合中国的实际情况进行分析与运用，不能刻板地复制，而要创造出符合中国国情的PPP模式。

第三，政府相关部门在与国外参与企业进行招投标或谈判时，需要全面考虑所涉及的国内和国际法律，避免造成不必要的纠纷。

第四，政府在环境基础设施招投标阶段，不仅要考虑外国的企业，还要给国内的企业参与的机会，为他们创造一个成长的环境，便于国内企业的逐渐发展。事实上，国内企业对该类项目的功能和需求更加了解，更能满足城市居民的需要，对充分发挥设施的效率有着先天的优势。

五、结论

综上所述，城市环境基础设施的建设和运营影响城市正常运转并关系市民切身利益，不仅是一种经济行为，也是一种社会事业，不仅靠政府一方的努力，还要靠企业、靠社会各界的共同投入。优化现有的环境基础设施投融资体制，借鉴公私合作伙伴关系的投融资模式，减轻政府负担，充分利用社会资源，提高服务效率，才是发展城市环境基础设施的必经之路。

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（作者单位：天津生态城环保有限公司；天津市污染场地治理修复技术工程中心 天津 300467；作者简介：孙旭东，天津生态城环保有限公司高级经济师；本文通讯作者：毕涛。）

（责编：贾伟）