朱 涛 张金花

(重庆邮电大学 法学院，重庆 400065)

农民“进城”后面临诸多困难，如何使得农民乐于进城，在城市中安居乐业，关键在于解决其后顾之忧，做好其社会保障的工作。但现行的社会保障体系还极不完善，关键在于对于社会保障的基础没有清晰的认识和分析。

1 体制基础:中国“城乡二元结构”

农业社会在向现代工业社会过渡的进程中，势必会出现相对落后的农村生产、生活方式与不断进步的城市现代生产、生活方式之间的不对称的社会存在形态和组织形态，即“城乡二元结构”。“城乡二元结构”是制约我国社会与经济可持续发展的“藩篱”，破除“城乡二元结构”需要进行户籍制度改革和农村土地制度改革［1］。而现有户籍制度和土地制度便是构建“进城”农民社会保障体系的制度性制约因素。

1．1 户籍

城乡二元户籍制度是城乡实行“有差别”社会保障制度的基础［2］，是“进城”农民社会保障缺乏的缘由。建国初期我国根据地域把户籍划分为农业户口与非农业户口，改革开放后城乡二元户籍制度局部松动最后取消非农业户口与农业户口性质的区分。《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)决定取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记制度［3］。取消农业户口与非农业户口代表公民在法律意义上实现身份平等，户籍制度改革进了一大步，为农村居民与城市居民享受相同的社会保障提供了可能。

虽然取消了农业户口，实现了城乡户口的统一，但“进城”农民与城市居民在就业、教育、文化、卫生、社会保障以及社会福利等方面的权利依然存在着很大的差异，权利不平等的现象依然存在，“进城”农民的不平等地位仍未改变。笔者认为只有消除公民权利之间的差异，取消农与非农户口才能算是一次成功的户籍改革。

1．2 土地

土地制度是我国农村各项制度存在的基础［4］。在社会保障体系未完全建立之前，土地承担着农村居民社会保障的艰巨任务。多数农村居民仍把土地视为生活的最后保障，就算在城市找到工作也不愿意放弃农村的土地。因此，在“进城”农民社会保障体制还未建立的情况下，如果强行让其放弃土地，会使得“进城”农民的生活保障处于一种不稳定的状态。为此，《意见》专门指出:土地承包经营权是法律赋予农户的用益物权，应依法保障农民的土地承包权，应坚持自愿、有偿的原则，引导农村居民有序地流转土地经营权［3］。在《意见》中还特别强调，现阶段不能以强制农民退出土地承包经营权作为其进城落户的条件。

一言以蔽之，土地承包经营权是农民享有的法律权利，任何组织或个人不能以任何理由剥夺“进城”农民的土地承包权，除非“进城”农民自愿放弃自己所承包的土地。理应确保“进城”农民的土地承包权长期不变，延续土地的保障功能。

1．3 附着在这两者之上的城乡基本保障的差异

与城乡二元的社会经济结构相一致，我国社会保障制度也表现出相当明显的城乡“二元”特征［5］。具体而言，城乡社会保障主要表现在社会保障覆盖面、保障项目、保障水平以及筹资方式等方面存在差异。

1．3．1 覆盖面差异大

城市经过几十年的快速发展，越来越多的城镇居民被纳入到城市社会保障中，覆盖人数逐年呈现增长趋势，社会保障的覆盖率不断提高。与此相反，由于长期以来农村社会保障不受重视，再加上社会保障资金的缺乏，使得农村社会保障的项目建设很难得以顺利开展。以养老保险为例，截至2012年底，全国城镇职工养老保险参保人数高达3．04亿人，参保率达到96．7%，而农村居民养老保险参保人数为4．6亿人，参保率仅为64．3%。从数据中不难发现，农村居民与城镇居民享受社会保障的人数覆盖率还存在着巨大的差距。

1．3．2 保障项目差异大

我国城镇已普遍建立起涵盖养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险、工伤保险、城市最低生活保障和社会优抚与补助等项目的社会保障体系。反观我国广大农村地区，虽然近些年我国各级政府大力发展农村社会保障事业，建立和完善了包括新型农村合作医疗、农村养老保障以及农村最低生活保障在内的多项社会保障制度，但是农村在社会保障项目上仍然比较少，如生育保险、工伤保险、失业保险、住房保障以及一些社会福利项目没有或者基本没有，农村的社会保障还处在一种明显缺乏的状态。

1．3．3 保障水平相差甚远

虽然近些年来农村社会保障的覆盖面进一步扩大，但是在广度和深度上还显不够，农村居民的实际收益不高，人均收益金额较少，社会保障水平较低，远远低于城镇社会保障水平。

1．3．4 筹资方式很不公平

目前我国城镇社会保障制度实行的是国家、企业、个人三方共同筹资的方式，以医疗保险为例，城镇居民的基本医疗保险费用由企业承担其工资的6%，个人承担工资的2%，不足的部分由政府补齐。而农村地区，则是按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府予以政策扶持”的方式筹集资金。尽管目前实行了农村新型合作医疗，把筹资方式改成了政府、集体、个人三方共同筹资，但相当一部分资金还是来源于农民个人。

2 现实基础:社会风险

社会的变迁以及体制的转型都必然会带来各种社会风险，发达国家已经感受过了这样的社会阵痛，而中国与其他发展中国家一样，还正处于风险频发时期，社会已经累聚了大量的风险，伴随着这种社会变迁与体制转型的浪潮，社会风险还会进一步积聚、放大，最终通过一定社会形式显现出来。而社会保障就是一项维护社会稳定运行的基本社会制度。若一个国家社会保障制度出现了危机，必然导致社会风险的产生。

2．1 一般的、共同的社会风险

社会保障风险根据其项目构成可以分为“养老风险”“医疗风险”“失业风险”“工伤风险”“生育风险”［6］58。社会成员因年老、失业、疾病等原因失去经济来源，产生生存危机，而我国社会保障制度又不健全，难以保证全体社会成员的基本生活，就会导致成员对社会保障制度不信任，进而影响社会稳定，这是社会风险在我国当前发展阶段的主要表现形式。

以“进城”农民就业职业分布来看，虽然所涉行业领域众多，但主要集中在餐饮、批发、服装、建筑业等行业。该社会群体与城镇居民一样，同样面临着养老、医疗、失业、工伤、生育等社会风险问题。毫不夸张地说，由于生活环境的变化和工作的特殊性，“进城”农民相比城市居民而言，面临的失业、医疗、养老和工伤等社会风险往往更大。

以“进城”农民的就业来看，现实中存在着对“进城”农民就业歧视的现象，如要求“进城”农民就业必须提交各种证件，收取额外的费用，等等。这就人为地提高了“进城”农民的就业成本，正是由于这些就业歧视行为的存在，使得相当数量的农民来到城市后不得不从事那些城市居民不愿从事的最累、最脏、最苦的工作。这些工作由于进入和退出的门槛都比较低，也就是说，这些行业既容易进入也容易被替代，使得“进城”农民的就业状态极不稳定，随时都可能面临失业的风险。

2．2 农民进城后社会风险的放大

据有关数据统计，2013年中国的进城农民总量已达到2．69 亿，并且数量会进一步增加，其对我国城市的发展发挥着重要的作用，理所应当把“进城”农民纳入到城市社会保障体系当中。但从另一个角度看，把“进城”农民纳入到城市社会保障体系中无疑给城市的社会保障体系带来新的巨大压力。虽然涵盖养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险、工伤保险、社会优抚与补助和城市最低生活保障等项目的城市社会保障体系已经建成，但是城市居民的年老、疾病、失业、伤残等社会风险还没有彻底有效化解，再加上“进城”农民的不断大量涌入城市，使得这些难以化解的社会风险不断地放大，如就业压力越来越大、看病就医越来越贵、房屋居住越来越难以解决等。这些社会风险如果不尽快得以化解，就会从可能变成现实，社会风险就会转化为社会危机，将对社会稳定产生不可估量的影响。

3 权利基础:《宪法》规定

《中华人民共和国宪法》第四十五条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会救济、社会保险以及医疗卫生事业。”2004年《宪法修正案》第十四条第四款规定:“国家有建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度的义务。”这里所指的社会保障制度应包括城市和农村在内的全国范围内建立健全社会保障制度，而并不是仅仅局限于城镇社会保障制度。

因此，宪法是“进城”农民同等享受保障权的最重要的权利基础，这种社会保障权是宪法与法律所赋予其的权利，任何人或组织都不能剥夺。权利的不平等是最大的社会不公，在把实现和维护社会公平正义作为价值目标的今天，应当赋予“进城”农民平等的公民资格，保障公民享有平等的社会保障权。正如美国法学家德沃金所说的，如果政府不能够认真地对待权利，那么它也不能够认真地对待法律［7］270。

我国目前实行的社会保障“城乡二元结构”尽管具有其历史和现实的合理性，但是，“进城”农民几乎不享有任何社会保障权，社会保障权成为城镇居民的特权的立法现状是与宪法相违背的。享有平等的社会保障权并不意味着实际享有完全相同的社会保障待遇，这种待遇可以有所区别，但这种区别应是合理的，而非一部分人完全不享有社会保障权或只享有很微弱的权利，而另一部分人享有较充分的权利。

4 资本基础:国家投入以及农民个人财产

资金是构建和健全社会保障制度的关键因素，“进城”农民的社会保障体制的构建也不例外。众所周知，社会保障制度的责任主体是国家或者政府，“进城”农民的社会保障既然属于国家社会保障体系的一个组成部分，国家就负有不可推卸的保障责任，更何况农村土地所有权实际上掌握在国家手中［8］。

然而，资金的短缺是“进城”农民社会保障体制建构的瓶颈。由于“进城”农民主要从事的是城市居民不愿干的最脏、最苦也是最累的职业，这些职业的主要特点之一就是工资收入普遍较低，包含多种项目的社会保障体系所需的费用，对于“进城”农民来说负担并不轻松，甚至难以承担。同时受到我国经济发展水平的限制，对于这样一个庞大群体的社会保障资金，政府的承担能力也很有限。基于此，“进城”农民社会保障的筹资渠道应该实现多元化，其中，基于稳定的土地承包权基础上的土地使用权流转补偿可以成为“进城”农民社会保障资金来源的一个渠道。

对于自愿放弃土地承包权而获得经济补偿的“进城”农民，将其补偿的全部或部分纳入农民社会保险基金。已经在城市具有稳定收入，并打算定居于城市的农民可以采取这种方式;不愿放弃土地承包权并进行土地使用权流转的农民社会保险个人缴费由流转补偿负担;不放弃承包权且不流转土地的农民社会保险费用个人负担部分由用人单位从工资中代缴代扣。“这样既保证了农民稳定的土地承包权，消除了其后顾之忧，也实现了土地的规模经营，更是解决了农民工一部分社会保障资金来源问题，同时也可以促进农民进行土地有偿流转。”

总之，构建面向“进城”农民的社会保障制度关键在于破除各个方面的城乡二元划分对进城农民的差别待遇，但不是简单粗暴地将农民户籍转化为市民，让农民住进楼房，而在于构建一样的基础，落实权利的平等和公民身份的统一。

［1］汪洋．户籍和农村土地制度改革是破除城乡二元的两核心［EB/OL］． http: //www． china． com． cn/news/2008-12/18/content_16972780．htm，2014-09-29．

［2］吴芙蓉．城乡二元户籍制度与“有差别的”社会保障制度分析［J］．法制与社会，2014，(15) :218—219．

［3］中华人民共和国中央人民政府．关于进一步推进户籍制度改革的意见［EB/OL］． http: //www． gov． cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944．htm，2014-10-13．

［4］郭甜，钱海波．进城农民的社会保障问题探讨［J］．金融教学与研究，2005，(4) :42．

［5］杜凌坤．中国社会保障制度的城乡差异及统筹改革［D］．福建:厦门大学，2009:16．

［6］张思锋．社会保障精算理论与应用［M］．北京:人民出版社，2006．

［7］［美］罗纳德·德沃金． 认真对待权利［M］． 信春鹰，等，译．北京:中国大百科全书出版社，1998．

［8］杨一帆． 中国农民社会保障制度建构与农村制度变迁［D］．成都:西南财经大学，2010:217．