李中天

（中国人民大学，北京100872）

改革开放30 多年来，我国法治建设取得了伟大成就，中国特色社会主义法律体系形成，基本实现了十一届三中全会提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针中“有法可依”的目标。但不可否认的是，现实实践中“有法不依”、“有法难依”等法律实施问题依然存在，因此党的十八届四中全会提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治建设新十六字方针，其中执法、司法和守法均指向“法治实施”，这说明当前我国法治建设重心已从立法主导的法律制度建设向发挥现有法律实效的“法治实施体系”建设战略转移。因此，“法治实施体系”作为中国特色社会主义法治体系五大体系之一，其建设成为全面推进依法治国的重点，对其进行系统研究具有重大理论和现实意义，本文试对现阶段相关研究成果进行梳理。

一、“法治实施体系”的“体系”研究

党的十八届四中全会首次提出建设“高效的法治实施体系”，目前国内学界相关系统研究尚少，往往是在“社会主义法治体系”的研究中有所提及，笔者将现有相关论述概括为法治实施体系的内涵、构成和目标三个方面。

（一）法治实施体系的内涵

何谓法的“实施”？简单来说，就是法要发挥作用、取得实效，即法的“实现”。“法律的门外汉常常觉得只要制订出法律，世上的一切全会发生变化。……可是即使制订出了法律，若现实中不具备法律的社会基础，现实中法律则只能部分实行、或者完全‘行不通’”[1]。可见，法律要体现其价值必然要求其规定在各种社会关系中得到实现，法的实施是一定法律后果发生的方式[2]，法律的尊严、权威及作用通过实施得到体现，换言之，法律要有实效性，即法的功能和作用实现的程度和状态，主要是强调一个实际结果的范畴，所展示的是一种事实[3]。国内学者普遍侧重于论述法的实施就是使法律规范转化为人的行为之意，如夏锦文认为法律实施是法律规范在社会生活中被人们实际贯彻于施行[4]；孙国华的观点是法律实施是将法律规范要求转化为人们的行为和现实关系的过程[5]；李亮则将其具体化为：法律体系形成后的应有之义是实现法律，只有将法律体系中所包含的法律规范落实到现实社会生活中，被遵守、被适用、被执行，法律体系才具有真的意义[6]。

值得一提的是，从以上表述可以发现，国内学者以往普遍使用“法律实施”这一提法，十八届四中全会之后，开始使用“法治实施”的概念，其实二者在法治实施体系这一论域中的区别并不大。因为从应然的意义上讲，亚里士多德曾提出法治已经包含制定良好的法律和制定的法律获得普遍服从两重含义，法治是以法律为基础的。再者，法治实施体系是使各种法律规范变为人们实践行为、确保立法目的得以实现的体系，其目的就是法律的实现。

（二）法治实施体系的构成

目前国内研究者对法治实施体系的具体构成尚未完全达成一致，但由于法治实施以法律实施为基础，法律实施至少执法、司法和守法三个部分[7]（P259），这三个部分实际上处于法治的同一个阶段，本质在于将法律规范运用于事实[8]，因此法治实施体系包含此三方面是题中之义，周强曾指出，建设高效的法治实施体系需要全体公民和组织共同努力形成合力，必须深化执法司法体制改革，坚持严格执法公正司法[9]。此外，有些学者侧重于从保障法治实施体系的角度来论述其构成，如：法律实施方式方法包括立法、执法和司法领域中的具体运作方法和保障系统[10]。法治实施是一个系统工程，需要解决法律的可实施性、法律实施必需的体制、执法与司法人员的素质能力、法律实施必要的执法和司法环境四方面问题[11]，涉及法律体系的严谨性、执行程序的法定性、救济渠道的畅通性、法治队伍的可靠性、普法教育的全面性等多个层面的法治要素[12]。

综上，笔者认为，宪法是我国根本法，是中国特色社会主义法律体系的统帅，对其他法律的实施具有指导作用，因此法治实施体系应包括：全面贯彻实施宪法、严格规范公正文明执法、公正司法、全民守法四个部分，而对于法律的可实施性、法律实施监督机制、法治实施人员素质等则应属于法律规范体系、法治监督体系和法治保障体系的研究范畴。

（三）法治实施体系的目标

法治实施体系的目标是实现现有法律的效率价值。法律价值是一个多元体系，包括公平、正义、自由、安全和效率，以往我们总是过于强调法的公平、正义等价值而相对忽略了法的效率价值，其实在人类历史上，价值往往因为不同主体和实践而发生变动[13]，在我国法治建设从“法律制定”向“法治实施”战略转变的今天，更应当强调法律的效率价值，因为效率作为法律的基本价值，是评价、判断法律的主要尺度，是检测现有法律功效的标准，影响着法律的运作、实施、实现，推动着法律的发展、变革[14]。西方学者在此方面研究成果颇丰，如美国法学家庞德、博登海默等。国内学者也很早就开始了这方面的研究，普遍同意效率价值是检验法律实效性的标准，可以推动法治进步[7]（P260）[15][16][17][18][19][20]。值得一提的是，学界在论述法律效率价值的同时，往往会讨论“公平”与“效率”的辩证关系，目前较为统一的观点是“公平效率并重”，但是目前很少有学者从法治实施的角度研究法律的效率价值，只是有研究者从具体部门法的视角进行了一定研究[21][22]。

在全面推进依法治国背景下，建设法治实施体系应在坚持公平、正义等价值的同时更加重视效率价值，侧重于：一是法律实现程度；二是法律实施的社会效果；三是法律实施中的资源配置效率。因为法律实施使法律得到实现，法律制定时所蕴含的公平、自由和安全价值同时也得到了体现，但是其实现程度和效果更多的体现为效率。再者从法律经济学视角分析，任何法律的实施，必然会消耗一定的社会资源，包括在执法、司法、守法方面的人、财、物投入的社会成本。

二、“法治实施体系”具体构成研究

（一）宪法实施

宪法的地位决定了其在法治实施体系中的核心地位，对此国内研究者已基本达成共识[23]。目前宪法实施领域的宏观研究不多，比较有代表性的是《中国宪法实施与宪法方法》[24]，还有魏建新讨论了我国宪法的实施机制[25]。微观方面，国内学者对宪法实施的效果存在不同看法，原因在于对我国宪法实施的内涵存在争议：如张友渔认为，法是国家根本法、对其他法律有指导作用，所以其他法律实施得好就等于宪法实施效果好[26][27]。但是，如果把宪法实施与公民的宪法意识、宪法监督、违宪惩罚机制等进行综合考量，宪法实施可能还未达预期，《中国公民宪法意识调查报告》[28]就充分说明了这一点。此外，范进学等提出法律实施和国家机构规范的实施并不意味宪法实施，宪法实施最重要的是对宪法价值的普遍认同—全社会有宪法信仰。只有将宪法价值与宪法实施有机结合，才能正确认识我国宪法30年来实施的真实状况[29][30]。对问题的研究主要集中在违宪成本低、实施保障措施不完备、违宪不能进入诉讼等方面[31][32]。解决对策方面，则提出在宪法文本框架内讨论可行的制度完善、宪法司法化[33][34]等。

（二）行政执法

目前国内研究侧重于学理性阐释[35]以及对特定行政执法领域的研究[36][37][38][39][40]，相关“问题—对策”角度的探讨有待深入。对“行政执法”与“行政管理”的区别，姜明安认为“管理”是计划经济时代遗留下来的思维，而执法的本质特征在于依据法律[41]。对存在问题的研究主要集中在：执法理念上缺乏依法行政的意识和执法正义[42]；表现为行政执法拖延和运动突击式执法两个极端，体现出执法的被动性和功利性[43][44]。对存在问题的原因，有学者进行了客观分析，以城管为例，因为行政执法权集中，导致执法风险向城管等一线部门集中，执法存在客观危险性和现实复杂性，但执法受益人是“沉默的大多数”，导致舆论对城管的讥讽也不完全客观公正[45]；对上海“钓鱼执法”案件，应当考虑黑车泛滥的确存在取证难问题，不应让媒体、专家意见进行舆论审判，导致成为网络群体性事件[46]。解决对策方面，学者提出创新行政执法理念、推进执法体制改革、加强执法监督[47][48][49][50]等。

（三）司法

目前国内相关专著也相对注重于学理性论述[51][52][53][54]，关于司法实务[55]和历史分析的不多。司法体制建设和司法改革方面，有一些研究[56][57][58][59]，但对二者并没有进行泾渭分明的区分，对司法改革的起止时间和划分也没有完全统一的看法。对于司法改革，有些学者认为应有充分的法律依据作为支撑，应坚持自主性司法改革道路，保持社会主义司法的特色的同时吸取传统法律文化精华，不断推进司法现代化[60][61][62]。对于存在问题的研究主要集中在：在司法管理体制上，地方化单向性物质与人事双重依赖结构是当今中国司法权地方化的成因[63]；在司法权力运行机制上，目前公检法流水作业导致以公安侦查为中心，法院审判职能被边缘化，不利于司法公正[64]。对策方面，提出要以解决独立行使审判权的司法外部环境建设和司法权力高效运行的内部运行机制为重点；在我国省级行政区划内普遍“按地区设立”中级法院和省检察院分院解决地方司法化问题；完善司法权配置、配合和监督机制；加强人大司法监督和人民监督[65][66][67][68]等。

（四）守法

目前国内相关系统性研究很少，相关博士论文侧重于伦理学分析[69][70]，夏瑜杰[71]对守法进行了一定体系化的研究，认为守法是立法、司法和执法的出发点和落脚点。学术文章方面，研究热点是分析公民守法原因：基于法律的强制性，公民不守法就会受到法律制裁；公民守法是因为迫于道德压力而产生的一种心理惯性[72][73]；中国传统伦理中与公民的守法精神[74]；守法包括对法律的服从、运用、信仰和批判[75]。研究者普遍认为，公民守法最重要的是要有法治意识，如果没有公民主体上对法律的认可和服从，无论法律制度设计多么精巧，法治实施的效果都不会达到预期，法治意识需要信仰法律[76][77][78]。对我国开展全民普法活动培养公民法治意识，研究者普遍认为这是中国特色的一项堪称创举的活动，对其重要性和成效都予以了充分肯定[79][80][81]。

三、结论与展望

法治实施体系是党的十八届四中全会的最新提法，是党的法治思想理论的重大创新，正因如此，目前学界对于法治实施体系提出的背景、在党的法治思想理论体系中的定位及其内涵、构成、建设路径和目标等方面尚缺乏系统深入研究。

目前学界对于法治实施体系的具体构成还未达成一致，“问题—对策”导向研究还略显薄弱。笔者认为，研究法治实施体系，应侧重于讨论法律实施的具体构成，包括：全面贯彻实施宪法、严格规范公正文明执法、公正司法、全民守法四个部分。同时，在全面推进依法治国背景下，建设法治实施体系要坚持效率标准，侧重于讨论法律实现程度、法律实施的社会效果、法律实施中的资源配置效率三个方面的问题，为建设高效法治实施体系提供有益建议。

另外，通过文献梳理可知，目前研究法治建设相关问题以理论法学视角居多，基于中共党史视角的研究，如厘清法治实施体系提出的历史脉络等成果相对较少，这在一定程度上会导致研究偏重理论性，缺乏历史视野的问题。当然这种局面的形成是因为法治建设研究涉及党史、政治学、法学等多学科，由于长期以来形成的学科界限和和学者视阈不同，交叉研究在客观上具备一定难度。但是，中国共产党是中国特色社会主义法治建设的领导核心，法治理论的进步对于总结历史经验和找准未来的法治建设方向具有重要意义，因此应当加强关于该领域党史视角的研究。

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