浅论提升地方政府公信力的途径

赵为龙1，周世虹1，2

（1.安徽医科大学人文社会科学学院，安徽合肥230032；2.安徽天瑞律师事务所，安徽合肥230041）

摘要：地方政府公信力反映了人民群众对政府的信任度，是政府合法性的保障，同时通过提升政府公信力可以促进我国的民主政治建设和经济建设等。文章力求通过对理论界关于政府公信力认识的研究分析，探讨影响政府公信力提升的因素，进而提出切合实际的提升地方政府公信力途径。

关键词：地方政府；公信力；法治政府

一、关于地方政府公信力的认识分析

什么是政府公信力？国内主要有三种观点：一是将政府公信力解释为公众对政府行为和行动能力的一种评价；[1]二是将其作为能力的一种类型，即政府获取公众支持和信任的一种能力；[2]三是将其理解为政府通过自身行为取得公众信任的程度。如时伟认为政府公信力是指主要指政府的影响力和号召力，它是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性民主程度服务程度和法治建设程度。同时，它也是人民群众对政府的评价，反映人民群众对政府的满意度和信任度。[3]上述三种观点反映了这一阶段理论界对于政府公信力的认识，通过这三种观点政府认识到了提升自身公信力的必要性、紧迫性，也促进了政府公信力建设研究理论的深化。但也存在着不足之处，政府公信力反映的是政府与人民群众之间的信任关系，人民群众是施信方，如单纯的从政府角度考虑应该采取哪些措施，没有考虑到群众作为政府公信力的评判者的客观需求，忽视双方之间的互动。笔者认为政府公信力应该从政府与民众双边关系的视角进行解释，政府公信力是对人民群众与政府之间的信任与被信任关系一种总体上的反映。公信力不仅反映政府的影响力与号召力、政府行政能力的客观结果,同时也是人民群众对政府职能履行状况的评价,客观反映了人民群众对政府的满意度和信任度。

政府理论界关于政府公信力的研究主要集中于三个方面：第一，从某一视角来分析政府公信力降低的原因及提升政府公信力的对策途径，如朱光磊、望“在职能的过程中提高政府公信力”，认为政府公信力的问题发轫于政府职能转变的过程中，而地方政府职能转变不到位是导致政府公信力弱化的主要原因。提高政府公信力，要通过加快转变政府职能来实现。这种单视角的研究，为政府公信力建设提供了某一方面的思路，但忽视了影响政府公信力建设的诸多因素之间的相互联动与内在逻辑。第二，以某一公共事件为例来探讨地方政府公信力建设，如徐晓娟“中国地方政府公信力研究——以云南孟连事件为例”，这一类的研究往往通过对某一事件的深入分析，来探讨导政府致政府公信力降低的因素，进而提出针对性的措施，这种研究思路为政府在处置公共事件提供了理论参考，然而由于仅是通过对某一事件的分析来研究政府公信力，不可避免的会落入就事论事的窠臼。第三，地方政府公信力对社会经发展的影响，如周宏、葛夏在领导科学上发表的“地方政府公信力发展对区域经济的影响”，这类研究会让政府认识到公信力建设作用，提高政府公信力建设的动力。这类研究只看到了政府公信力某一方面的作用，而政府公信力反映的政府的影响力、号召力以及被人民群众的信任程度，政府公信力对社会生活的各个方面都有着极大的影响。

以上研究，为地方政府公信力建设提供了有益的理论思探讨。但是，学界关于地方政府公信力的研究也存在如下问题：其一，比较研究较为缺乏，学者们大多数就事论事缺乏对国外相关经验的借鉴，这造成而我们无法通过对不同国家在政府公信力建设方面的理论与实践经验进行比较研究，探寻出一条合理的提升政府公信力道路。其二，多视角、多学科研究等综合性研究较为缺乏，目前学者们的研究大多停留在单视角、单学科研究，这种研究思路会限制学者对政府公信力研究的深度和广度。其三，实证性调研性研究缺乏，没有在客观真实把握地方政府公信力建设现实状况基础上来研究地方政府公信力。我们认为应该对其他国家、不同地区、不同层级的政府公信力建设理论经验进行比较研究，同时针对性的加强多视角、多学科的综合研究，此外学者可以通过加强与群众和地方政府之间的互动，获取更多的客观数据，探索出实践性较强的政府公信力建设途径。

二、影响地方政府公信力建设的因素

地方政府在中国政治体系中扮演着中央政府行使职权的代理者和具体执行者的角色。在社会转型期，地方政府往往需要承担起直接面对各种社会矛盾与缓解这些矛盾的重任。地方政府公信力反映其同当地群众之间的相互信任关系以及的其自身的影响力与号召力，其公信力状况决定着其执行力强弱，进而影响着它能否承担起面对复杂的社会矛盾并缓解这些矛盾的责任承担。

政府公信力历来是党和国家领导最为关注的行政问题，党的十七大报告指出，要确保权力正确行使，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。党的十八大对这一问题提出了更为全面的规定与要求：要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开政资分开政事分开、政社分开，建设职能科学结构优化廉洁高效人民满意的服务型政府。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。各个地方政府也在领会中央文件精神响应中央政府号召基础上，采取一些积极措施来回应社会要求建设诚信政府、服务政府、法治政府的要求，这些措施对提高地方政

府公信力起到了积极了作用了，也取得了一些成绩，地方政府的信用状况也得到了好转，但仍存在一些问题影响着地方政府公信力建设。由于政府公信力涉及政府与人民群众之间的相互关系，因而应从政府和人民群众两个层面来考虑影响地方政府公信力建设的因素。

从地方政府的层面来看，影响地方政府公信力提升的有以下四种因素：

第一，缺乏对人民群众的切身利益的关怀。很多地方政府在这方面做得不够，这会直接影响到人民群对政府的信任，进而影响到政府公信力建设。伴随社会主义各项事业的不断发展，我国人民的素质不断提升，人民群众有了更多物质精神追求，而且群众的许多诉求都是利益诉求。在社会发展过程中，由于制度不健全、政府行为不规范等因素导致人民群众的切身利益受损的情况普遍存在，例如征地拆迁补偿、社会保障、食品安全问题等引发的矛盾依旧很多。根据法制网报道截至2012年10月17日全国查处违法违规强制征地拆迁问题1480个，责任追究509人。网上搜索强拆问题、社会保障问题、食品安全等关系人民群众切身利益的问题，依旧存在较多负面新闻。地方政府部门和官员面对人们的这种利益诉求很多时候力不从心，相关部门往往会采推卸责任、消极回避的方式来应对人民群众的利益诉求。人民群众利对切身益的诉求渠道不畅，不可避免的会导致一些群体性事件的发生，这会导致地方政府公信力的下降。

第二，一些公共行政人员罔顾法纪贪污腐败，缺乏诚信。根据法制日报报道2013年河北检察机关共立案侦查贪污贿赂等职务犯罪案件1260件1814人，辽宁日报也报道2014上半年，沈阳市纪检监察系统共受理信访举报4493件，同比增长10.64%；新立案785件，给予党政纪处分743人，查办大要案276件，移送司法机关87人。这些刺眼的数据反映出现实中仍然有很多地方政府的公共行政人员不能坚持自己作为公职人员的伦理操守和职责规范，一方面，中央不断加大反腐败的力度，掀起了反腐风暴，并且更加关注公务员作风建设，出台了八项规定来规范公共行政人员的行为。另一方面，腐败范围从地方各级政府到中央政府、国有企业到事业单位等领域，腐败金额一路攀升这一客观现实提醒着我们反腐工作不能有丝毫懈怠。尤其是行使着各项公共权利时的政府工作人员腐败堕落，会影响人民群众对整个行政体系的廉洁性、诚信度产生质疑，这会严重影响地方政府公信力的提升。

第三，地方政府职能转变不到位。在现实中很多地方政府积极追求经济的发展与GDP的增长，不合时宜的介入市场竞争充当市场竞争的主体与民争利，甚至直接采取行政手段干预市场竞争，片面追求GDP政绩，对社会管理职能与提供公共服务职能履行不充分。众所周知，伴随社会经济发展，人民群众对公共产品和公共服务的需求也在不断增加，对政府的要求也在提高。同时,由于各种公共产品和公共服务与人民群众的日常生活联系联系紧密,地方政府对这些方面的忽视会让群众直接感受到政府的不关心，从而影响其对政府的信任。

第四，地方政府信息透明度和公开度不够。政府信息公开一直是中央政府重视的问题，2007年1月17日国务院第165次常务会议通过《政府信息公开条例》，并于2008年5月1日正式施行。该条例第一条就明确指出制定目的是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。2013年国务院办公厅发布《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，意见再次指出，依法实施信息公开是人民政府密切联系群众转变政风的内在要求。一些地方政府响应中央政府的号召与人民群众要求，公开了一些政府信息，取得了较好的社会反响。然而，更多的生活中地方政府信息公开做得任不够好，例如《政府信息公开条例》第12条规定：“乡镇人民政府应公开征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”，很多地方政府未能做到，造成了很多拆迁纠纷；再如行政公开条例第十六条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利”，地方政府鲜有做到这点。地方政府行政信息不够公开，公众无法知道政府做什么,也就无法了解和理解政府,就无法形成政府与公众间的互信与沟通的良好局面。这会使得政府履行职责时就不会充分的配合政府，甚至在公共事件发生时站在政府的对立面。

从人民群众层面来看，主要有如下两点因素：

第一，人民群众对政府公信力的判断存在较强的主观性。人民群众判断政府公信力高低，主要是根据自己所接触到的政策、政府的行政行为以及新闻媒体的报道产生，由于了解的不够深入往往对政府公信力认识不足，评价政府公信力不可避免的带有强烈的主观色彩。如现实中一些个体遭遇政府行政人员的行政行为不文明、违法滥用职权问题等就会在他所熟知的群体内加以扩散，造成这个群体对政府公信力的评价的降低。同时，在一些公共事件中媒体的一些片面报道也会降低人民群众对政府公信力评价。

第二，我国公民的政治参与积极性不高。通过公民的政治参与，政府可以了解到人民群众的诉求，人民群众可以学习到如何发挥自己的政治作用，变得关心政治，增强对政府的信赖感。我国政府也高度重视的公民的政治参与，并且相应的建立了人民代表大会制度、基层群众自治制度，在民主政治建设事业上取得了一些成绩。但是，我们也必须正视在政治参与中依旧存在“有法不依、执法不严、违法不究”现象，公民的政治参与缺乏刚性的制度与法律保障，同时存在公民的诉求没有得到回应或未得到及时回应的现象，这些都会严重影响公民积极有效的参与到国家政治生活之中。

三、提升地方政府公信力的途径

地方政府公信力反映的是人民群众政府之间的相互关系，探讨提升地方政府公信力的提升途径本应该从地方政府和人民群众双方的角度出发，然而由于地方政在双方关系中占据更多的主动地位，并且由于我国公民的政治素养相对较低，政治参与意识也不够高，地方政府公信力更多的需要依靠地方政府自身的努力。法治政府建设、服务型政府建设以及透明政府的建设可以为地方政府公信力提升指明方向，具体来说地方政府应通过如下途径来提升自身公信力：

首先，地方政府应努力让行政行为充满法治因子。早在2004年3月，国务院就发布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），明确提出建设法治政府的奋斗目标。[4]自《纲要》实施以来，各级人民政府更加重视依法行政工作，采取了一系列措施来推进法治工作的落实，法治政府建设也取得了重要进展。但在法治政府建设过程中，也存在诸多不和谐因素，有法不依行政不作为现象仍然存在、滥用职权行政乱作为

的现象时有发生、“钓鱼”执法也在损害法律权威，同时很多地方政府也常常打着“依法行政”的旗号做着违法行政的行为。地方政府应该对这些现象予以充分的重视，因为“政府是一个感染力极强的以身试教的老师，不论教好教坏，它总是以自己的行为教育整个民族”。[5]地方政府应该从如下方面加强努力，来提升自身的法治因子：第一，地方政府要全面推进依法行政，行政机关及其工作人员依照法律规定行使行政权力。在形式上，要求地方政府及其公共行政人员的行政行为要符合宪法法律的规定，做到不越权、不滥用权力、不违法行政，并且要遵守法律保留原则，即行政行为只能在法律规定的情况下作出，法律没规定的就不得作出；在实质上，要求地方政府的行政活动要符合法律法规的规定，符合法律原则、目的与法理等；在责任上，要求地方政府要承担起责任，体现权责一致原则。如地方政府应该接受公民的监督、积极履行自身的职责、在行政诉讼中如果地方政府的行为被法院认定为违法可能被判定撤销该行政行为并且赔偿行政相对人因此而遭受的损失。第二，地方政府应进一步完善公共政策的决策机制，力求做到民主科学依法决策，提高行政行为的合法性和社会支持。同时地方政府政府要通过把行政决策纳入规范化、民主化、法治化的轨道，进一步提高决策质量和水平。第三，严格公正执法。中国特色社会主义法律制度，体现的是民的意志和经济，也是社会稳定和谐的重要保障，自生效之日起直至废止，在这个过程必须得到充分有效贯彻执行。地方政府在行政管理中要做到“有法可依、有法必依、违法必究、执法必严”。不仅有利于提高法律、制度和政策的刚性，提高法律制度的权威性，规范地方政府公共行政人员的行为，同时也会使人民充分感受到政府的公正与威严。

其次，牢固树立起人民利益至上的理念，加快服务型政府建设，更好的服务于最广大人民群众的根本利益。马克思主义理论强调无产阶级政府应该为人民服务的思想，认为人民是国家的主人，政府只是人民投票选择的为自己服务的公仆。中国共产党继承和发展了马克思这一理论，建立起人民民主专政的社会主义制度，强调政府是人民群众利益的代表，必须体现和尊重人民群众的意志!中国共产党第十七大次全国代表大会上就明确提出：要加快行政管理体制改革，努力建设服务型政府。地方政府也应该采取相应措施来回应中央政府建设服务型政府的要求，从如下几方面来努力建设服务型地方政府。第一，地方政府应该更加关注人民群众的切身利益，真正转变为“为人民服务”政府。具体来说地方政府应该畅通群众诉求表达渠道，及时回应群众的诉求。对于诸如食品安全、就业、医疗、教育等民生问题，地方政府应该采取多种方式来促进这些问题的解决。第二，地方政府应该政府职能转变，不断提高政府绩效。党的十八大报告指出，建设中国特色社会主义，总布局是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体。地方政府应该充分认识到自身职能也要适应“五位一体”的要求，坚持抓住经济建设这个关键点，同时在民主政治建设、繁荣当地文化事业、改善群众民生、环境保护工作中投入更多财力物力，让人民群众充分感受到政府是在做实事，为民谋福利。第三，行政机关在行使自身的行政裁决权时，必须考虑到方便群众。在依法裁决确保群众的纠纷能够得到公正解决前提下，尽量采取简单、迅速、灵活的裁决程序。如群众纠纷能够当场调解则当场完成调解。

最后，提高行政管理过程中的信息公开性，打造透明政府。姜明安教授指出行政公开原则有如下四点要求：行政立法和行政政策公开；行政执法行为公开；行政裁决和行政复议行为公开；行政信息公开、情报公开。[6]具体来说，地方政府应在如下几方面努力：第一，制度是保证正常和可预测行为的一套规则，也就是“游戏规则”，[7]（P488-489）法律则是一套适用于整个政治共同体的公开的、可强制执行的规则。[7]（P496）地方政府在制定地方性法规、规章、政策前应广泛听取群众意见，对于重要法规、规章、政策在正式制定之前应将草案全文公布，允许群众提出相反意见。此外对于政策可能影响到相关的利害关系人，应组织听证会，为他们答疑解惑。在地方性法规、规章、完成以后，应在政府网站、政府公报、政策宣传栏上公布。行政政策如非涉及保密内容，也应通过一定途径公布。对于涉及群众切身事关群众民生问题的地方性法规、政府规章、政策应该印制成单行本，方便公众购买阅读。第二，行政行为的公开，可以提高法律的正确性与合理性，也是社会公众、舆论评判政府行政执法活动正确与否、正当与否的必要条件。[8]地方政府的行政执法行为应做到行为的标准、条件公开，执法行为的程序公开。如在办公地点张贴相应的文件，在政策宣传栏上挂出政策规章，让群众知晓。涉及行政相对人的切身利益，如吊销营业执照、大额罚款等应举行听证会，允许群众旁听。地方政府的行政裁决和复议行为公开。地方政府在对行政纠纷进行裁决或复议时，应告知双方当事人其裁决、复议的标准、程序的法律依据。地方政府作出的裁决书、复议决定书应当送达双方当事人，并且允许其他个人和组织的查阅。第三，对行政执法进行监督是宪法赋予媒体的一项基本权利，和谐的媒体监督与行政执法之间的关系，有利于保障媒体监督权利的行使，实现对政府行政执法的监督，保障行政执法机关依法行政，而行政执法机关自觉接受媒体的监督，让权力的行使在阳光下运行，有利于自律自身的执法行为，保证执法公平、公正。[9]地方政府的行政信息应当允许新闻媒体依法报道和公开发布。除非涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，地方政府的行政政策、行政裁决和行政复议行为，都应允许新闻媒体报道。此外，地方政府应主动公开其自身及公共行政人员的遵纪守法、廉政建设情况，允许新闻媒体的客观真实报道。

（注：本文系安徽省“研究生千人计划”项目和安徽医科大学重点学科：马克思主义中国化研究的阶段性研究成果，项目编号：201003-09）

参考文献：

[1]郑旭辉.政府公信力的失范与规制——种经济学角度的分析[J].福州大学学报，2007，（6）.

[2]徐珂.政府公信力浅说[J].前线，2007，（9）.

[3]时伟.论政府公信力的基本内涵、弱化表现与提升路径[J].领导科学，2012，（33）.

[4]国务院.国务院关于加强法治政府建设的意见[N/OL].人民日报，2010 -11 -09：（16）[2014 -9 -28].http://paper.people.com.cn/rmrb/ html/2010-11/09/nw.D110000renmrb_20101109_2-04.htm.

[5]道格拉斯.越轨社会学概论[M].张宁，朱欣民，译.河北：河北人民出版社，1987.

[6]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2010.

[7]安德鲁.海伍德著，张立鹏译.《政治学》[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[8]欧阳志刚，李建华.论行政执法程序的正当性内涵[J].求索，2011，（11）.

[9]姜博胧.论媒体监督与行政执法的良性互动[J].中国报业，2012，（22）.