林 静

(集美大学诚毅学院 经济系，福建 厦门361021)

财政转移支付制度在公共财政体制中占有重要地位。公共财政体制是建立在公共产品理论基础上的，由于公共产品的受益范围具有层次性与地域性，就必然要求地方政府承担其管辖区域内的公共产品和服务的供给。为满足地方政府职能的履行，中央政府要赋予地方政府一定的征税权。我国分税制财政体制就是理论在实践上的印证，其核心在于财政分权，即在中央政府和地方政府间划分支出责任和收入权限。但由于非对称信息的存在，地方政府的支出责任与收入权限不能完全匹配，这就导致了财政不平衡，而中央政府对地方政府的财政纵向转移支付制度就成为弥补财政缺口的重要手段。

1 文献综述

完全信息的理想状态在现实经济中是不存在的。随着社会劳动分工和专业化的发展，经济主体之间产生了巨大的信息差别，即信息非对称［1］。财政纵向转移支付制度中的主体同样存在着信息缺口，而地方政府处于信息优势，中央政府处于信息劣势。Oates(1999)指出地方政府在资源配置上具有信息优势，可以更好更有效率地提供地方性的公共产品和服务以满足本地需要［2］。美国经济学家特里西(Richard W.Tresch，1981)的偏好误识理论指出，由于社会信息的不对称和经济活动的不确定性，中央政府在提供公共产品的过程中有可能存在失误，错误地将自己的偏好强加于公众，造成福利损失;而地方政府能够准确地识别辖区内公众的偏好以提供公共产品，实现福利水平的增进［3］18－25。

然而，组成地方政府的官僚也是追求自身效用最大化的经济人。对于提供相同水平的公共产品或服务，各地方政府因城市化比率、地理位置、产业结构、人口规模、自然资源禀赋、自然灾害发生概率等差异使其承担的成本不同，而这些具有辖区特征的“信息”因素更多地掌握在地方政府手中。为了获得更多的资金支持，作为信息优势方的地方政府可能会虚报或隐瞒这些辖区信息;中央政府在转移支付的决策上处于信息劣势，可能出现转移支付金额被地方政府“挟持”的低效结果。因此，在非对称信息条件下，要设计出一套符合帕累托最优的财政转移支付制度是几乎不可能的，但至少可以提高效率达到次优。Huber 和Runkel(2003)在研究非对称信息下美国的最优转移支付设计时指出，虽然联邦政府难以观测到各辖区的类型，不利于达到资源的最优配置，但特定用途的整块补助和有限额配套补助可以使资源配置达到次优状态［4］。

在非对称信息条件下研究财政的纵向转移支付制度，更接近现实经济环境，同时为如何设计纵向转移支付制度、如何协调中央政府与地方政府间利益冲突以增进社会福利和提高效率等问题提供了新的视角。

2 财政纵向转移支付制度中地方政府的行为异化

在非对称信息条件下，中央政府无法完全掌握地方政府对辖区公共产品的真实偏好和供给成本的辖区信息，作为“经济人”的地方政府具有较大的机会空间为自身谋利，转移支付规模可能偏离最优。地方政府的行为异化主要表现为隐藏信息和隐藏行动。

2.1 地方政府的隐藏信息

在财政纵向转移支付制度中，地方政府利用信息优势采取隐藏信息的方式就可以竞争转移支付资金，导致转移支付资金的分配缺乏效率，无法实现中央政府平衡各地财力的政策目标。我国的财政纵向转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两种形式，下文就以此为例说明地方政府隐藏信息导致的非效率结果。

2.1.1 一般性转移支付中存在的隐藏信息行为

我国财政一般性转移支付的主要形式是均衡性转移支付资金，其分配是按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定的，公式如下:

某地区均衡性转移支付=(该地区标准财政支出－该地区标准财政收入)×该地区转移支付系数+增幅控制调整+奖励资金

转移支付资金分配与下拨之前，中央政府需要考察地方政府的财政供给能力与财政缺口状态，以确定各地方政府可获得的资金数额。但是中央政府不可能比地方政府更清楚公共产品的供给成本、辖区偏好等信息，只能依据客观因素如人口规模、人口密度、地理位置、产业结构等了解地方政府管辖区域的部分信息，而其他信息的获得主要是依靠地方政府的提供。地方政府通过操纵信息的方式使中央政府相信转移支付资金的分配是最合理且最优的(Niskanen，1971)［5］。地方政府作为信息优势者，以自身效用最大化为目标，人为地创造条件以符合中央政府转移支付的要求:一是过分夸大地方公共产品的供给成本和外溢性，增加财政供养人员等财政支出指标数据;二是与辖区内的企业形成利益集团，通过少报企业利润、少报预算内收入等方式扩大财政缺口。这使得转移支付资金的实际分配出现了扭曲，地方政府依靠操纵信息的能力而非财政缺口真实状况来抢夺中央政府的转移支付资金。同时，地方政府的这种隐藏信息行为也会增加中央政府对信息的监控成本，导致转移支付总体规模无法达到社会资源配置的最优状态。

在转移支付资金分配与下拨的过程中，地方政府仍然有可能出现隐藏信息的行为。由于地方自然条件、经济状况、突发事件等不能预见的因素出现了变化，这可能降低了转移支付资金所使用的项目的外溢性或成本，这些不确定性是中央政府不能事先完全排除在外的。这就加剧了信息不对称的问题，地方政府为获得预定数额的转移支付，就可能利用信息传递链条过长这一优势对中央政府隐瞒条件变化后的成本收益情况，造成转移支付效率的降低。

2.1.2 专项转移支付中存在的隐藏信息行为

我国财政的专项转移支付资金往往要求地方政府配套资金。落后地区的地方政府最需要中央政府的资金援助，但在经济实力约束条件下，难以提供配套资金，也就无法获得专项资金的分配。同时，专项转移支付资金分配没有统一的计算标准及计算公式，采用的是地方政府向中央政府申请的方式，这种软预算约束扭曲了地方政府的行为［6］，滋生了寻租现象。地方政府竞相通过直接向中央政府官员游说、贿赂、拉关系等途径以获得专项转移支付的资金。一般而言，财政缺口较大、经济实力较为落后的地方政府的寻租能力相对也较弱，在抢夺资金中难以获胜，最终使得中央政府专项转移支付资金分配偏离了效率目标。

2.2 地方政府的隐藏行动

地方政府利用其拥有的信息优势往往采取中央政府无法观测和监督的隐藏行动，导致中央政府的转移支付出现低效，地方政府从中谋取利益。

在财政纵向转移支付制度中，一方面由于中央政府不仅仅是“慈善的中央计划者”，也是自利的机会主义行为者，因此转移支付资金的分配不可能是无限度的。中央政府只有在地方政府财力不足时才予以资金支持，但是有关财力测算指标的统计资料更多地掌握在地方政府手中，中央政府由于监控成本较高，不能直接观测到地方政府组织财政收入的努力程度，地方政府行为就有可能出现异化。当地方政府预测到其他地方政府会有惰性维持相对较低的“财政收入指标”时，或是预测到其自身的努力程度将提高“财政收入指标”，可能会提升中央政府对地方财政能力的评价，也就可能减少未来获得的转移支付数额时，地方政府努力的积极性就会下降。下面用博弈论方法来简单分析地方政府隐藏行动的原因，即为什么不努力。

在忽略其他影响地方财政能力的因素和中央进行转移支付主要依据地方组织收入的努力程度的前提下，假设博弈的参与人为财政能力条件相同的“地方政府A”和“地方政府B”，它们都以追求自身利益最大化为目标，策略选择为“努力组织财政收入”和“不努力组织财政收入”，则有:

1)中央政府转移支付总量T 为固定的;

2)地方政府努力的成本为C，不努力的成本为0。

表1 两个地方政府间的博弈分析

地方政府的财政实践也恰好验证了上述的观点。地方政府行为异化产生道德风险，不努力组织财政收入，这可以通过占财政收入比重最大的税收收入征收情况来反映［9］103。以1994 年分税制改革作为分水岭，财政分权体制的非对称信息对地方政府征税的不努力产生了重要影响。选取1993 年和2013 年财政收入和以收入法计算的地区生产总值数据，为剔除价格、地区资源条件等因素影响，用地方财政收入占地区生产总值的比重来体现地方政府征税的努力程度①指标的设计参考了黄建文、杨红伟、罗强编著的《博弈论的观点——对中国分税制重新解读》中对地方财政表现指标的研究。，如表2 所示。从表2 中21 年变化率一项可知，我国31 个省、直辖市和自治区中有11 个出现了负值的变化率，而天津、湖北和青海3个省、直辖市几乎没有增长，变化率分别为0.49%、0.16%、0.18%，其余17 个省(直辖市、自治区)虽然呈上升趋势，但上升程度并不高，平均变化率在3.85%，这都客观地反映了地方政府缺乏积极性、不努力征税的现状。

另一方面，中央政府也不能完全了解地方政府转移支付资金的使用情况，尤其是在一般性转移支付中，由于未规定资金使用用途，地方政府可能会将部分或全部资金截留、挪用，甚至为了实现政绩目标违规使用资金。这也是地方政府的隐藏行动引发道德风险的表现形式之一。即使在专项转移支付中，由于专项项目数量多达363 项，种类繁杂，同时分属财政部、发改委等不同部门管理，因此有可能造成资金投向的重复交叉。在层层审核的体制下，信息不对称的存在使得地方政府滋生了多头申领、挤占资金的行为。根据国家审计署对2013 年的转移支付资金的审计报告资料发现:一方面财政专项转移支

付资金存在虚报冒领问题，重点抽查的“林业贷款贴息”、“成品油价格补助”、“农机具购置补贴”、“中央基建投资”、“县域金融机构涉农贷款增量奖励”和“农村金融机构定向费用补贴”6 个专项的可疑项目中，有18.59 亿元专项资金(占抽查金额的37.59%)被骗取套取。另一方面，财政专项资金使用中存在挤占挪用问题，审计抽查的9 个省中有8个省及所属12 个县挤占挪用专项资金31.33亿元［10］。

表2 1993 年和2013年地方政府财政收入占地区国民生产总值比重的变化

3 财政纵向转移支付制度中对地方政府行为的激励约束

由于非对称信息的存在，以政绩为目标的地方政府会在尽可能维护自身利益的同时，掩盖不支持中央政府的行为［11］，导致转移支付资金分配与运用不一定能完全贯彻中央政府的政策意图，这直接影响了转移支付最优规模的确定和使用效益。因此，中央政府应给予地方政府足够的激励与约束，这样既能提高地方增加收入的自主性，实现地方合理的支出水平，又能避免地方政府对中央的过度依赖，使地方政府采取最有利于中央的行动，以发挥转移支付的最大效用。

3.1 国外转移支付制度中激励约束的实践

虽然在一些国家的转移支付制度中采取的激励方案并没有在理论上证明是可行的，但仍有许多方法在实践中被尝试使用，并在一定程度上发挥了作用。

3.1.1 激励机制

对努力增加税收的地方政府提供奖励，以此来刺激地方政府组织收入的主动性，防范隐藏行动导致的非效率。如印度是财政联邦制国家，由专门的财政委员会确定联邦财政与地方财政之间的分配，考虑的主要因素之一就是税收努力程度。税收努力程度越高，就能分配到越多的转移支付数额。加拿大在确定地区能获得的常规资金数额时，要在收入能力测量上专门评估地区政府收入配置与其他省是否拥有相同的税收努力，并对活跃的经济活动进行财政激励［9］104－107。又如美国的无条件拨款，州人均所能获得的转移支付数额与税收努力呈正比关系。

3.1.2 约束机制

这种机制主要为了预防隐藏信息导致的非效率，即对人为调整数据来扩大标准财政支出的行为予以处理。日本作为单一制国家，具有明显的地方自治和中央集权相结合的特点，中央政府通过大量的转移支付保证地方政府履行其职能，其中地方交付税①地方交付税不是一种税收，而是日本中央用于平衡地方财力的转移支付资金，其资金主要来源是中央税收，实际上是一种税收分享制度。作为无条件拨款是主要形式之一。用于分配地方交付税的公式为:对某地的交付=该地标准财政支出(N)－该地标准财政收入(R)。

为了保证地方交付税分配的合理水平，日本法律规定地方政府必须保存统计资料的原始数据5 年以上，由自治省每年抽查一半的地方政府，若发现地方政府有故意虚报行为，除要求返还错分的分配额外，还征收一定的高于市场年利率的处罚金。地方政府没有正当的理由不返还错误的分配额或故意不缴纳处罚金时，中央政府甚至还停止地方政府享受分配额的资格。英国的中央对地方的转移支付制度中要求地方政府编制预算计划，在具体执行中一般都不能超出计划的指标，如果地方支出超出预算1%，地方税就要提高3%－5%［12］。而印度的转移支付分配方案中规定了财政纪律的因素，在2010－2015 年度的分配中其权重从原来的7.5%提高到了17.5%。俄罗斯的地区财政援助基金在分配中，如果发现均等化补助比上年减少的地区将会得到奖励红包，而均等化补助比上年增加7%以上的将会受到惩罚，惩罚的总数与奖励红包大小相等，即受奖地区的红包实际来源于受罚地区的补偿［3］62－69。这就约束了地方政府的支出行为，不能随意申请或使用转移支付资金。

3.2 国外转移支付制度中激励约束机制的经验借鉴

由于中央政府与地方政府利益不完全一致，中央政府存在着加强对地方政府的控制和激发地方政府努力增收的积极性的权衡。借鉴部分国家在转移支付实践中的激励约束机制，如果要在非对称信息条件下设计理想化的财政转移支付体制，使地方政府所承担的支出责任与其可支配的财力相适应，关键是中央政府要在可观测到的行为的基础上与地方政府订立激励合同，给各地方政府提供工作激励和行为约束，使地方政府致力于追求本级政府利益目标的同时，恰好最大限度地履行了对中央政府承担的职能。

3.2.1 中央政府与地方政府风险共担

在信息不对称的情况下，中央政府不可能强迫地方政府选择中央希望的行动，强迫的结果有可能会损害地方的利益，地方政府厌恶决策的执行就可能通过信息隐瞒的方式来阻止中央得到信息。因此，中央政府只能通过激励诱使地方政府采取有利于中央政府的行动。从征税权来看，如果完全集中在中央政府，并且中央承担了全部的风险，地方政府自然也不会有积极性来提供地方性的公共产品或服务。如果征税权全部交给地方政府，由地方承担全部风险，实践证明这种“包干制”在信息非对称的情况下是行不通的。因此，只有中央与地方共担风险，即中央与地方划分合理的税权，才能设计出激励地方政府积极性的转移支付制度。

实践中，大多数国家的中央政府都赋予地方政府一定的征税权，为了激励地方政府的行为，不少国家在转移支付公式标准化的基础上对税收努力因素加以考虑。而我国虽然在均衡性转移支付公式中体现了财政收入的测算，但并不是作为一项激励因素考虑的，因此可以仿效国外的作法，在测算公式中“奖励资金”一项时考虑税收努力因素。由于地方政府的自然资源状态、人口规模、产业结构存在差异，在设计税收努力因素时要加以综合考虑，如在相同税收努力程度下，自然资源较丰富的地区奖励资金要少;人口规模的因素可采用平均值，即用人均税收努力程度反映等。

此外，在转移支付制度设计中的标准与规则如果太过模糊，执行中又过于随意，那么所谓的风险共担最终也只能成为地方政府挟持中央政府的工具，产生中央政府向地方政府妥协、承担大部分风险的后果。因此，转移支付制度与规则的实行要标准化，对于我国而言，一是要尽快设立专项转移支付的公式，避免申请与论证过程中的寻租行为;在对地方的配套资金要求方面也要重新设计。目前73 种要求下级政府配套的资金中，只有约10 种是经过国务院批准的，其余项目的配套资金要求可能在制定之初就没有经过科学细致的可行性论证。因此，配套资金要因地制宜地考虑地方的财政能力、经济发展状况、实际需求，并进行实地论证。二是为了规范均衡性转移支付公式中“财政收入”的测算，避免地方政府出现把部分预算内收入转化为预算外收入，要对财政制度进行改革，全面取消预算外收入，严格控制非正规渠道的收入，但这是一个循序渐进的过程。在当前测算地方政府财政能力时，可以将财政收入指标以税收收入指标替代，以解决地方政府隐藏信息的异化行为。

3.2.2 地方政府的真实信息显示

在非对称信息条件下，拥有信息优势的市场参与者可以选择显示或隐瞒信息，但不同的机制将使市场参与者选择不同的策略。在转移支付制度中，事前地方政府可能会向中央政府提供真实信息，也可能会虚报;事后地方政府可能主观努力组织收入，也可能不努力。根据真实显示原理①根据梅耶森(Myerson R.，1979)的显示原理(Revelation Principle)，任何一个机制所能达到的均衡配置结果都可以通过一个满足代理人参与约束和激励相容约束的直接机制信号空间(或类型空间)来实现。，就需要在转移支付制度设计中促使地方政府显示真实信息或行动。

虽然地方政府拥有更多的信息，在追求利益最大化的过程中可能虚报或不努力组织收入，但在某些激励相容约束下，地方政府还是会选择有利于中央政府的行为。如中央政府对某种公共产品或服务的偏好与地方政府一致时，中央政府和地方政府共同观测到的支出行为的确定性较大，就可能激励地方政府向中央提供有利的信息，以获得该项转移支付数额。又如“奖惩”机制，即根据地方政府提供公共产品或服务的效果进行奖惩，这可以增加地方政府的努力程度，从而也能减少中央政府进行监控的成本。日本、英国、俄罗斯等国都在转移支付中设计了惩罚机制来约束地方政府的支出行为。我国审计署对每年的转移支付资金使用情况都进行审计，根据审计结果对有问题的地方政府只是提出整改要求，这种软约束没有起到应有的震慑与警示效果，在下一年度仍然会有相同问题出现。因此，我国可以引入惩罚机制，在定期审计的基础上对截留转移支付资金、资金使用效率低的地方政府可以取消或者减少下一年度的转移支付资金，并从下一年度的转移支付资金中扣除截留资金的额度作为罚金。只有采取这种硬性的约束和规范，才能使地方政府提供真实的支出信息，中央政府也才能准确地掌握各地方政府的财政信息，并将其作为合理且有效率的转移支付资金分配与下拨的依据，进而实现政策目标。

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