□李永玲



农民市民化：困境与出路>
——基于威海的调研

□李永玲

农民市民化是城市化进程的必然。调查数据显示，目前农民落户城市的意愿较为平淡，出现了政府积极推进农民市民化与农民不愿进城的二元悖反现象。理性分析可见，“农民不愿进城”只是一种假象，一方面是因为文化伦理、物质利益等因素的影响，农民对农村有所留恋；另一方面是由于生活成本高、就业创业难、缺乏安全感等原因，农民对城市生活信心不足。破解这一困局要做好六方面工作：一要坚持尊重民意、让利于民、注重内化、分类推进四条原则，树立农民市民化的正确理念；二要加快农村产权制度改革，消除农民进城的利益羁绊；三要提高社会保障水平，增强农民进城的安全感；四要千方百计扩大就业，破解农民进城的生活来源难题；五要创新住房保障模式，确保农民进城“住得下”；六要加强社区文化建设，培养进城农民的归属感。

农民市民化；城市化；农民进城

农民市民化是世界各国城市化发展的必然，是现代社会结构变化不可逆转的大趋势。我国目前正处于城镇化快速发展阶段，吸纳农村转移人口在城镇落户定居，使更多的人口以城市市民的社会身份享受现代文明，是统筹城乡发展的重大任务。党的十八大报告明确指出，要“有序推进农业转移人口市民化”。如何通过农民市民化加快推进新型城市化进程，依然是当前和今后一个时期需要认真研究和解决的重要课题。笔者立足威海实际，对农民市民化现状进行了深入调研，提出了相应的解决思路。威海作为沿海发达地区，到2012年底威海的人口城市化率已达59.25%，高于全国平均水平。因此，对地级市来说，威海农民市民化面临的困惑具有很强的代表性，破解威海农民市民化难题的思路也将具有很好的借鉴意义。

一、农民市民化的困境分析

(一)表象：农民落户城市意愿平淡

时下很多人认为，农民市民化的最大障碍就是户籍制度限制，农民对于城市是“想进不能进”，似乎只要取消户籍限制，农民就会蜂拥般落户城市。通过调研发现，这种情况可能只是北上广等大城市的现状，而目前全国已有包括山东省在内的十多个省份取消了城乡户口界限，换言之，在许多中小城

市里，户籍已经不再是农民进城不可逾越的屏障。具体到威海市，域内居民落户基本上“无门槛”，域外人员落户威海市区只有极低的“门槛”限制，也就是说，现在威海农民进城几乎是“想进就能进”。而从调查情况看，威海农民落户城市意愿平淡，62.3%的受访农户表示没有进城生活的打算，出现“能进不想进”的现象。据市公安局的统计，截止2012年底在威海城镇务工经商的农村居民(包括市域外)有18.45万人，其中居住3年以上的有2.59万人，近半数暂住1年以上。威海市118.4万农村居民中，有20.7万人在外经商务工而户口依然留在本村，其中14.1万人长期居住在城里而户口依然留在本村(见表1)。从威海目前的户籍登记管理制度看，这些农民工没有落户城里的原因是“主观不愿”而非“客观不能”。甚至还有不少之前已经落户的农民想方设法地把户口迁回原村。据户籍管理干部总结：十年前是许多人想尽办法要将农村户口迁入城里，近几年情况完全相反——许多人想尽办法要将城市户口迁回农村。这与全国许多地方的情况大致相同，据江苏的统计，“不愿意落户”城市的比例占59.6%；[1]据华东师范大学社会学研究所所长、博士生导师文军带领的团队两年的问卷调查，53.8%的上海郊区农民不愿变成市民，一些已经转变身份的人甚至向政府提出，要求重新从市民变回农民。[2]

表1 威海市农村居民就业状况调查表

(二)实情：“农民不愿进城”是一种假象

农民真的是“不愿进城”吗？人类建造城市的重要目的就是提高生活品质，正如上海世博会的口号所言，“城市，让生活更美好”。中国改革开放30年来，城乡差距有目共睹。城市比农村更发达、更文明、更美好，过上和城里人一样的生活，无疑会是广大农民梦寐以求的事情。李克强总理在今年3月17日会见采访十二届全国人大一次会议的中外记者时讲到：“我在农村调研的时候，经常和农民们聊天，他们在谈到对未来生活的愿望时，不少人用一句简洁的话来表达，说是希望过上和城里人一样好的日子。”从威海市的问卷调查结果看，81.9%的被调查农民希望自己的子女落户城市，足以证明威海农民对城市的向往之情。而且，许多进城打工的农民工，虽然没有将户口迁入城市，但多年举家居住在城市里，并以此为荣、乐此不疲，仿效市民生活，以城里人自居，足见其对城市的珍视。因此，“农民不愿进城”只是一种假象。

(三)缘由：留恋与顾虑并存

是什么导致农民对进城渴望又拒绝，表里不一呢？理性地分析，“农民不愿进城”的原因不外乎两方面：

1.农民不愿放弃农村。一是文化伦理因素影响。长期以来，我国农村以宗亲血缘关系为纽带，形成了自给自足的小农经济基础上的血缘文化体系，造就了血缘相互缠绕的人情社会、熟人社会，大多数农民对故土有着天然的归属感、认同感和眷恋心理，保有“离土不离乡、进厂不进城”的观念。威海城乡之间的距离极短，全境东西最大横距只有135公里，南北最大纵距只有81公里，最多两小时的车程就可以完成一次城乡转换，便捷的行程，又变相支持了农民工在城乡间的游走；二是物质利益因素影响。无论是承包地还是宅基地，对农民而言都意味着退路和利益。近年来城市化进程的加快，带来土地价格的日益凸显，不少农民已经看到土地的潜在升值空间，不会为了附着福利已经不多的城市户口而轻易放弃土地权利。此外，近些年来不断增加的惠农补贴及一些村落的征地拆迁补偿、集体经济福利等利益，也平添了农村户口的价值。为了这些现实的利益，一些进城定居多年的农民工始终保留农村户口。

2.农民对城市生活信心不足。一是生活成本高。与农村生活相比，城市生活无形中加大了人们的生存成本。高昂的生活费用，足以使有进城想法的农民望而却步，甚至对已经进城的低收入农民工产生了“挤出效应”；二是就业创业难。调研发现，农民最关注的就是进城后靠什么生活——即收入来源问题。升高的生活成本需要足够的收入支撑，但进城农民要找到满意的工作确非易事，而自主创业又谈何容易。没有可观的赚钱渠道做基础，多数农民不敢轻言进城；三是缺乏安全感。农民虽然可能向往城市生活，但绝大多数受调查农民害怕融入城市生活。进城农民生活结构会面临一系列的挑战，除了日常生活成本增加的烦恼外，还有邻里交往的阻隔、社会网络的中断、社区认同的丧失等一系列新问题，加之目前的城市基本社会保障水平不足以维持生活底线，很容易产生不踏实感和不安全感。由于安全短缺问题突出，会反而转向回归寻求低度安全，希望保持既有的、比较稳定的生活。

二、农民市民化的出路探究

(一)坚持四条原则，树立农民市民化的正确理念

一是尊重民意。市民化的主体是农民，必须充分尊重农民的意愿。即便政府推进农民市民化的动机是纯洁的、合乎道德的，也不应搞“被上楼”、“被市民”。强迫民意，受损的将是政府的公信力。

二是让利于民。无利不起早。既然政府要积极推进农民市民化，就要舍得下本钱，在城市功能设施、社会保障、公共服务等方面加大投入，让农民看到进城的现实利益。同时，还要坚决杜绝拆迁征地过程中与民争利、侵害农民利益的行为。

三是注重内化。农民市民化，要义在于“化”。农民市民化不能仅仅关注其身份、职业、居住地的变化，更要重视其价值观念、生活方式的转变。要注重用城市社区文化将进城农民“化”为真正的市民。

四是分类推进。农民市民化不能一哄而上、追求速度，要因势而导、有序推进。威海目前有待市民化的人口大致有三类：一是从事农业劳动的地道农民，二是忙时种地、闲时进城打工的二性农民，三是户口仍留在农村的进城务工经商并居住在城里享受城市资源的“假”农民(也即事实上的市民)。对于第一类，在做好思想动员工作的同时，通过农业现代化和城镇产业化带动，引导其向城镇聚集；对于第二类，要通过土地流转、就业服务、住房保障等制度创新，促其进城工作与生活；对于第三类，要用“老人老办法、新人新办法”的政策“断其后路”——对进城多年不肯落户、试图城乡利益均沾的农民工(“老人”)，通过土地流转市场化、村集体资产股权化、取消长期在外务工居住村民选举权(由于贿选的存在，时下三年一度的村委选举成为许多农民工不愿放弃的“获利”机会)的办法，对其离开本村后出生的子女(“新人”)采取不准回村落户(断绝新人沾农民身份“便宜”机会)的办法，促其尽快落户城市。

(二)加快农村产权制度改革，消除农民进城的利益羁绊

一是要推进土地制度改革。无论发达国家还是发展中国家，在城市化过程中都是进城农民卖掉或出租自己的土地和房产后带着一笔资产进城。农地流转收益，是农民融入城市的物质条件。要在坚持家庭联产承包责任制以及统分结合的双层经营体制的基础上，创新土地流转制度，鼓励土地多种形式流转。允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。要探索建立农村产权交易制度，建立农村产权交易市场；二是要推进农村集体经济组织产权制度改革。农村集体资产不明晰，是导致许多农民生活在城里却把户口留在农村的重要原因。尽早明晰产权、量化到人，有利于定居城市的农民安心落户城市。

(三)提高社会保障水平，增强农民进城的安全感

健全的社会保障是农民变市民的重要安全网。目前，包括威海在内的许多城市，社会保障已经基本上实现了全覆盖，教育、卫生等公共服务也基本上达到了均等化。因此，在推进农民市民化的过程中，除了继续在全覆盖、均等化上下细功夫、查漏补缺外，更重要的是要加大财政投入力度，提高社会保障水平。

社会保障水平应该同经济发展水平相适应。社会保障制度作为一种收入再分配手段，事关广大社会成员的切身利益。影响社会保障制度的原因有经济的、社会的、政治的多方面因素，但综观世界各国的社会保障制度，最终是由其经济发展水平所决定的。人们通常把社会保障支出占国内生产总值(GDP)的比重，作为衡量社会保障支出水平的主要指标。目前世界大部分国家社会保障支出占到GDP的30%左右，连美国这一非福利国家社会保障支出占GDP比重也在20%左右。我国社会保障水平总体偏低，社会保障支出仅占GDP总量的5%左右。因此，要吸引农民进城，亟待提高社会保障支出的比例。具体到威海，依据目前的经济发展水平，社会保障水平不能仅仅满足于达到全国平均标准，而应大幅提高，至少应保证社会保障支出水平与GDP同步增长。由此，今后要适时提高新型农村和城镇居民基础养老保险金标准，稳步提高城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的人均筹资标准和政府补助标准，提高人均卫生公共服务经费支出标准和教育经费支出标准。

(四)千方百计扩大就业，破解农民进城的生活来源难题

就业直接关系到一个人的生存。就业是农民向市民转移的根本条件。没有这个条件，农民就难以在城里站住脚。拓宽就业渠道是激励农民进城的关键所在。

一是要多渠道增加就业岗位。积极推进工业化进程，大力发展劳动密集型产业，创造大量的就业岗位。推进农业规模化、专业化生产，从开发现代农业中创造新的就业岗位；二是要进一步完善创业扶持政策。积极鼓励农民工以创业带动就业，通过在政策扶持、配套服务、产业引导、人才供给、土地优惠等方面给予农民工创业系统的支持，营造农民工创业的良好环境；三是要加强就业服务。建立健全面向全体劳动者的职业培训制度，完善覆盖城乡的公共就业服务体系。进一步完善面向农民工群体的就业信息服务工作，以相关部门为组织依托，以报刊、广播电视、网络、社区报栏等为载体，定期向农民工免费提供本地区的劳务信息，促使劳动力供需双方有效对接。

(五)创新住房保障模式，确保农民进城“住得下”

按照“政府主导、社会广泛参与”的原则，采取政府投资建设、社会投资建设、开发项目配建、产业园区集中配建、利用集体建设用地建设等方式，建设一批功能齐全、设施配套的保障性住房和优惠房，满足转户农村居民的住房需求。在总体规划上把低收入的农民工群体纳入统一的保障性住房体系中，让他们在保障性住房的申请和分配方面享有与城市居民相同的待遇。实施灵活多样的货币补助政策，鼓励转户居民购买经济适用房、优惠房、商品房。运用土地、财税、金融等多种政策工具，发挥市场机制作用，形成保障性住房资金来源的多元化。比照廉租房政策，在农民工集中的开发区和工业园区、城中村改造、城乡结合部等建设相对集中的农民工公寓，以及其他适合农民工特点的保障性住房。

(六)加强社区文化建设，培养进城农民的归属感

农民户籍的转变只是形式上的市民化，而生活方式、价值观念、行为模式的转变才是本质上的市民化。因此，角色再造是农民市民化的关键环节。这一环节需要依靠社区文化来完成。社区文化是城市文化的基石。要通过社区文化活动培养新居民对社区的认同感、归属感，提高新居民的文明素质和精神境界，促进新老居民的和睦相处、同心同德。

一是要加强社区文化阵地建设。采取新建、扩建、改建等办法，加快推进社区公共文化设施建设，形成结构合理、功能健全、实用高效的社区文化设施网络。要用活用好用足现有的社区文化设施，提高社区文化设施的使用效率和社会效益；二是要抓好社区文化队伍建设。建设一支以业余骨干为主、专业人员为辅的社区文化辅导员队伍，负责组织、指导社区文化活动，增强社区文化建设的生机与活力；三是要丰富社区文化活动内容。坚持贴近社区实际、贴近社区居民生活，开展丰富多彩、生动活泼的社区文化活动，从文化娱乐、休闲健身、科技普及、艺术培训等方面充实社区文化内容，引导社区居民积极参与社区文化活动，使社区居民在参与的同时得到提高，增进新老居民的交流融合，增强社区居民的凝聚力和归属感。

[1]殷国安.让农民带着土地进城[N].中国青年报, 2011-06-14.

[2]文军.农民“市民化”更需要角色再造[N].文汇报,2010-11-25.

2014-10-15

中共威海市委党校,山东威海，264200

李永玲(1965- )，女，山东荣成人，中共威海市委党校教授，研究方向：党史党建。

C912.82

A

1008-8091(2015)01-0051-04