摘要:近年来，各地方政府债务风险进一步加大，通过严格的预算对地方政府债务进行管理和规范，已经成为业界与学界的共识。但目前看来，各地方政府债务限额模糊、政府会计制度缺陷、预算的滞后与“不救助”原则等还会对地方债纳入预算的效果有较大制约。债务预算改革实际施行时，相关法律法规的出台及人大的监督都十分重要；未来地方债纳入预算的范围应进一步加大，中期预算需被引入，地方融资平台应实现转型，PPP合作模式也应被推广。

一、引言

地方债，即是地方政府或地方公共机构为筹集资金而发行的债务凭证。地方政府或地方公共机构作为债务人，为债务提供担保。上世纪90年代后，随着我国经济水平的进一步提高及城镇化的进一步推进，各个地方政府债务数额（中央代发）激增。尽管地方债的筹资功效为地方发展提供了不可忽视的贡献，但巨大的债务额与“遗留债”问题已逐渐成为拖慢地方经济发展的累赘。

近年来，国家对地方债管理的关注度不断提升。截止到2014年底，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛10个试点地区已实现政府债券自发自还。2014年8月31日通过的新《预算法》第三十五条规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”同年10月，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等更细化的规范性文件相继出台，要求地方政府甄别存量债务并纳入预算。本文旨在探究地方债纳入预算管理的现实意义，分析其在纳入预算过程中可能面临的困难，并提出相关保障措施，预测其未来进一步发展趋势。

二、地方债纳入预算管理的制约因素

一项新的改革在初步实施之际必定面临着较大的阻力，地方债改革亦不例外，在地方债纳入预算的改革过程中，以下问题需要引起关注：

(一)各地方债务发行限额难以确定

我国现阶段属于地方债预算改革初期，对各地方政府债务情况的具体了解尚浅。各地方的融资能力，偿债能力等指标在此前都未有过明确记录，而这些指标恰恰是确定各地债务限额并编制预算的重要依据。因此，在清理甄别地方政府存量债务的同时，有必要对地方政府或地方融资平台进行压力测试，熟悉掌握不同地区不同经济形势下的债务承压能力。

但是，压力测试中需要的主要指标，往往需要较长时间的数据收集期才能完全掌握。因此，在地方债纳入预算管理的初期，中央政府对各地方下达的债务预算限额难以确定，只能根据各地方财政收入状况作保守的估计，在降低债务风险的同时将极大地限制地方债的筹资功能。

(二)地方政府及融资平台公司会计制度待改进

对与地方政府来说，地方债纳入预算管理后，政府预算体系会有根本性的变动。虽然为了配合债务纳入预算管理，财政部先后就国债转贷、外债转贷及代发地方政府债券制定了不同的总预算会计核算办法。但目前的地方政府会计核算方法依然还存在一些漏洞。从会计核算基础来看，除外债转贷会计核算办法部分适用权责发生之外，其他大部分核算仍采用收付实现制。相比于权责发生制，收付实现制只能对地方债务的发生和偿付有所记录，但不能反映地方债的债务余额，更不涉及债务利息的核算，所以不能全面准确记录和反映地方政府的负债情况，不利于防范财务风险。

对地方融资平台单位来说，虽然一些单位已按照“辅助核算”的原则初步建立了平台公司公益性项目债务核算制度，但因其偿还率较低且管理不善，许多单位债务在账户中以往来挂账的形式存在，有些甚至未入账，直接影响到地方债务会计核算的准确性，这也将是地方融资平台今后实现转型的重要制约因素。

(三)“不救助”原则给地方政府带来巨大压力

地方政府被赋予自主发债权的同时，中央政府为减轻财政负担同时保证地方的财政独立性，决定对地方政府实施不救助原则。2014年10月，国务院下发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中明确指出：要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

中央的“不救助”原则的实施，一方面体现了中央对地方的充分放权，有利于维护地方财政的独立性，减轻中央财政负担；另一方面，也给地方债务运行带来较大风险：预算改革初期，地方政府自主发债会有适应期，虽然有预算约束，但地方资不抵债的风险也一直存在。没有中央的财政支持，地方政府，尤其是尚未获得自主发债权的省级以下地方政府，会面临较大的债务危机。

(四)我国预算周期安排不合理

首先，我国预算编制时间较短。在实施部门预算改革后，我国下一年度预算编制开始时间由的11月份提前至每年8月底。尽管如此，到次年人大会议审批前，整个预算过程也不过7个月，地方财政部门编制预算的时间更短，有些甚至用数周就可完成整年预算的编制，这使得预算编制显得尤为仓促，严重影响了地方债预算编制的严谨性与准确性。

其次，我国的预算草案审批过程中的时滞性一直存在：各级政府的预算草案需经过各级人大审查通过后方可实行。我国全国人大会议召开的时间是每年的3月份,省级人大早一些，一般在2月份,而省级以下的人大召开的时间甚至要到每年的5、6月份。延迟的会议时间，再加上预算批复后实际下达到各级政府,半年的时间都已过去。在地方债纳入预算管理之后，上述问题依然存在。与地方政府的经常性支出不同，地方债务属于波动较大相对不甚稳定的收支。在预算草案尚未得到批复期间，地方债务发行前期无预算限制，会存在较大的风险。

三、地方债纳入预算管理的改革思路

(一)相关预算法律法规的改革与完善

任何一项改革的推进都需要法律的保障。自2014年下半年开始，国家陆续出台了诸多关于地方债预算改革方面的法律条文及规定。从2014年8月的新预算法到2015年1月财政部对《地方政府债务纳入预算管理暂行办法》征求意见，地方债预算方面的法制进程一直在推进。但仅靠中央单方面立法是不够的，各地方政府要出台与新预算法配合的法条。仅靠全全国人大对于预算法的改动无法满足各地政府对于地方债的管理需求，各地具体的财政状况大不相同，其地方债规模和用途也各异。各地方应该根据自身情况，设立对地方债进行约束的地方法规条例。

中央政府应认清各地因禀赋不同所造成的财力差异。对于财力雄厚的地区，可适当放宽对其的债务预算，使当地能够利用其优势获得更好地发展。而对于收支勉强维持平衡或债务负担沉重的地区，则应严格其地方债预算的法规约束，避免政府走入债务危机。

(二)将中期预算引入地方债预算管理

我国的地方政府性债务往往是以基础设施建设（如保障房建设，灾区重建等民生工程）为目的而筹集的，因其运作周期较长，地方债的全过程管理往往无法在一个预算年度内完成。传统的年度预算着眼于政府“短期行为”，它已无法对地方债使用做出一个客观全面的预算规划。因此，引入中期预算，是将地方债纳入预算管理的重要内控指标。

中期预算，是一种涵盖3—5年，以实现预算管理目标为导向的中长期预算制度。与传统年度预算不同，中期预算为政府确立了未来几个年度的预算管理收入与支出计划，强化了中长期内政府的财政控制力度，更有利于预算资金的合理再分配，提高了预算效率。引入中期预算框架后，地方债使用将被不断规整和完善。首先，中期预算强调对财政总量的控制，这使得地方债规模会得到有效的抑制。其次，中期预算保障了债务资金支出的灵活性，可随经济环境变化而不断调整，避免了即时经济政策与宏观经济的脱节。因此，对于地方债这一不稳定的财政收支来说，中期预算的引入将是必要的。

(三)地方债纳入预算范围进一步扩大

虽然国家已出台相关法律条文支持地方自主发债，但对于省级地方政府与省级以下地方政府的发债政策还是不平衡：新《预算法》第三十五条规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市可以有发债权。而对于省级以下的地方政府的发债，在《关于加强地方政府性债务管理的意见》中规定，“经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借”。新《预算法》虽然放开了对地方发债的限制，但力度较小，仅赋予省级政府自主发债券，对市县级地方政府发债依然有较为严格的限制。如今的省政府代地方政府发债，与当初中央代地方发债的情形相似，只是政府级次下移一层。

上级政府代发债券操作简便，有利于初期债务规模的控制和预算的编制，但存在债权债务关系不明等问题，市县级政府和省级政府债务堆叠在同一个预算中，较难独立地区分开；谁该为可能出现的债务风险负责也将成为较难裁决的问题。随着地方债纳入预算改革的进一步推行，省以下级次的地方政府债务预算应独立地纳入预算中去，省级政府与市县级政府的债权债务关系也很难划清。

四、地方债纳入预算管理的保障措施

在地方债纳入预算管理的初期，为排除预算执行过程中可能出现的问题，保障预算的顺利执行，地方政府需执行一系列的相关措施。

(一)实施公开透明的信息披露制度

在过去很长一段时间内，因地方融资平台的不规范操作及地方债信息披露的不对称，地方债一直处于一个不甚透明的操作之中，这也助长了地方债问题的不断扩大。因对地方债具体数额，支出范围及目的没有一个明确的了解，地方债预算管理也面临很大的阻碍。

地方债管理透明度的增加，对社会而言有着明显的正面影响。一方面，相关债务信息披露后，社会公众能参与到对地方债的发行及监督中，对政府行为进行监督，保证了债务管理的有效性与债务资金运用的合理性。另一方面，政府行为的规范也会增强公众对政府的信任度，地方债会吸引更多来自社会个人和一般企业的投资，极大地提高了融资规模与融资质量，也有助于地方建立更为规范的融资机制。再者，地方债务信息的透明化也能加强中央对地方债务的宏观监控，信息的充分披露也有利于中央放宽对地方债务限制，使地方债获得更为有利的发展空间。

公开透明的信息披露制度，对政府而言也有积极的效应，它增强了地方政府自律性。债务信息的透明迫使政府对地方债实行严格有效的管理，有利于杜绝部分政府依靠政治权力过度举债或发生其他“寻租”行为。

(二)地方融资平台实现转型

新《预算法》出台后，地方政府作为发债主体，无论在期限结构上还是在融资成本上，都比融资平台公司更具优越性。新形势下，融资平台的经营模式需进行转变，需剥离融资平台公司政府融资职能，而其也不得新增政府债务。

因此，地方融资平台应实现由政府融资工具走向真正市场主体的转变。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》指出三条出路：一是对商业房地产开发等经营性项目，与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务;二是对供水供气、垃圾处理等可吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任;三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。转型后的地方融资平台应朝向独立的国有资产经营主体发展。在这一转型过程中，效率低下的、不合规的融资平台应被关闭，发展较好的平台公司应被保留并实现转型。

(三)推广政府与社会资本合作模式（PPP）

PPP模式，即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，这种合作关系以市场经济为依托的。地方融资平台实现转型后，地方资金来源“灰色渠道”被阻断，短期内的资金流水平将有所下降，此时地方政府应谋求与企业或其他社会资本的合作，而PPP模式则会成为其中一种较为有效的措施。

采用PPP模式，政府和企业将获得“双赢”结果，它一方面在招标时广纳社会资本，并提供相应优惠使其获取合理回报，另一方面也借助民间财力，有效缓解了地方政府的债务压力。2014年9月，财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，提出将在全国范围开展PPP模式示范项目。2015年“两会”期间，各地方政府也在其工作报告中强调了各地对于PPP项目的展望，下一步，应加快PPP模式下的相关立法工作，以便PPP模式的全面推进，以便与地方债预算改革相互配合。这也将成为未来地方财政的发展方向。

五、结束语

自我国政府预算制度形成以来，中央和地方财政运作一直朝着规范有序的目标前进。在地方财政管理日益规范的今天，预算是加强财政管理和监督的必然选择。地方债问题也势必要通过预算流程来解决，稳步推进地方政府债的预算改革已经成为法治完善与时代进步的必然要求。

2014年以来，随着地方债试点的扩容及新预算法和相关规定的出台，地方债预算改革已拉开序幕，至2015年1月，财政部《地方政府债务纳入预算管理暂行办法》已经进入征求意见阶段，预算方案出台已指日可待。