河北大学 张亚凯 李立媛

一、引言

地方政府举借债务是指地方政府与其他经济主体间形成的一种债权债务关系，并且这种债权债务关系通过财政协议或承诺的方式来实现。一个国家的地方政府举借债务的原因有很多，但究其根本原因，总也少不了一个特点，即想让自己的“地盘有利可图”，但是由于受到国家的某些规则限制，地方政府无法得到足够的资金来对其管辖区域进行优化，在迫不得已的情况下举借债务用以实现其职能。为增强有力的宏观经济调控能力，一个国家宁愿倾向于发行公债来实现财政收支问题，也很少愿意将债券的发放权下放地方政府，但是地方债的必然有其存在和发展的必然趋势。国际环境的变化、国内经济形势不景气和财政体制的不完善是导致地方债不断扩大的主要外力因素，通过分析三大影响因素，提出完善我国地方债体系的对策。

二、加强我国地方债体系的必要性

（一）国际环境的变化

2001年中国正式加入世贸组织，由此带来的结果是中国与世界接轨，融入这个世界大家庭无疑会受到世界各国对本国经济的影响。地方政府需要吸引外资的进入来发展本地区经济，因此无论在财政年度的公共资本计划方面还是为鼓励和支持地方私人经济的发展，都需要更多的财政支出作后盾，这在较发达的东部地区具有较明显的体现。2008年以美国为首的发达国家爆发的经济危机，自此，中国作为一个刚进入新环境的成员国，在没来得及适应并熟悉全球经济脉络的情况下，其经济社会在很大程度上受到了这次危机的影响，由此带来的通货膨涨在国内蔓延，导致国内经济疲软。地方经济的发展同时受到了严重的冲击，财政收支失衡，这为地方政府变相举借债务提供了现实可能性。2009年，以希腊为首爆发的欧债危机，致使来自欧盟的贸易需求下降，致使中国国内出口量减少，进一步加剧了中国经济的下滑，同样影响着地方政府的债务情况。为适应国际环境的多变性，我们有必要逐步完善地方债务体系以规范各个地区的举债行为。

（二）国内经济形势不佳

近几年，我国居民价格消费指数居高不下，国民消费能力降低，国内需求不足，地区、城乡、产业间的收入差距的进一步扩大。对于中国这样一个没有在预算法中对地方债做出具体规定，又为了减轻地方负担而转借部分公债的情况下，地方债体系的弱化很大程度上对地方政府的借款行为产生了影响，比如地方债务的规模，潜在的债务风险度、隐形的债务。因此，为适应新的经济形势，我们有必要建立一个完善的地方债务体系，以更好的区分和公开中央与地方的责任。

（三）财政体制不完善

1994年的财税体制改革，在财权划分上，中央集中了更多的财政收入来源，而地方的财政收入大大缩水；在事权管理上，地方比中央承担了更多的责任，这在当时的时代背景下，符合宏观调控的要求，有利于整个社会经济的均衡发展。但随着时代的变迁，经济形势的变化，这项政策已经不再适应当前的发展要求，地方财权和事权不匹配，导致地方总是要靠多种变相借债的形式完成职责内的指标，来促进地区事业的发展。政府间本身的权责分歧和财责不清是导致地方债务出现今天地方债务局面的主要原因。同时，近些年来的民生问题一直作为中央与地方的工作重心，财政支出的进一步扩大无疑会在中央与地方中增加债务量。而这些债务没有一个可靠的完善的制度作为保障，只会加剧债务局势的混乱和风险。

三、强化地方债体系的对策

（一）先立法，后实践

存精去伪，充分借鉴国外经验，先从立法入手，制定符合实际的法律约束，然后逐步探索适合本国国情的地方债体系，并逐步在各地区进行实践展开。这种做法可能一时会拖地方债体系建设的后腿，但是，这种思路却可以避免改革过程中的混乱，避免因决策的失误而造成更大资源的浪费。应将地方债发行和运用额相关规定以法律的形式做出规定，然后将具体的实施程序以条例或者规章的形式对法律做细化和补充工作，进而让地方政府的举债行为在既定的约束管控之下活动，避免不必要的开支和浪费行为。

（二）纳入预算收支，增强控制与监督管理

近20年来，实施的分税制政策及预算法在一定程度上实现了现代经济的较快发展，但是，这些政策在地方债体系的建立和完善上存在着较大漏洞。在我国整个金融市场的发展还不健全的情况下，地方债以各种形式呈现多样化，不仅表现出显性债务，而且还存在较大比例的隐性债务，这些债务当前还缺乏相当大的透明性，使得地方债务的管理随意性较大。只有将地方债务纳入预算形成制度约束，并与其他方面的预算形成互补关系，限制地方债务发行的资金来源、种类、期限、条件等，同时在债务规模的管控上形成中央对地方的行政制约，才能将地方债存在的风险降至最低。

（三）增加绩效评估机制，对地方政府信用评级

地方债本属于地方发行的债务，但在我国现行体制下，并不适合完全的照搬西方发达国家的地方债务模式来进行推广，为实现地方债务的公开透明性和债权债务关系的市场化，我们应该将地方政府的债务纳入预算的同时，增强对债务来源、去向、效果的绩效评估管理。这样才能更好的实现中央和投资者对资金使用整个过程的监督。此外，对经济发展水平及地方政府职能形式相似的地区，实行相同形式的政府信用评级，对经济发展水平和政府职能形式不同的地区进行差别性评级，实现公平对待，差别区分，鼓励信用好的政府发行债务，限制信用不好或者自己承担债务责任的条件尚且达不到的地方政府举借债务行为。这是建设和规范地方政府举债行为的有利保障。

（四）地方债务公开化

地方债务不公开是整个经济社会信息不对称的不良表现的一种表现，容易造成债务人与债权人间决策失误，容易降低资金使用的效率，会对政府的偿债能力造成压力。同时，我国尚且处于社会主义市场经济的转型时期，许多领域发展尚不成熟，对于地方政府债券的市场化运行尚不存在可能性，且风险较大。因此，地方政府与其他经济体之间形成较对称有效信息需要地方政府将自己项目或方案的债务信息公开化，以便使经济体权衡当中投资的风险。当然，地方政府的债务信息公开化需要中央政府或者以法律的形式进行干涉，硬性公开其债务情况，此外，中央政府也要对地政府的行为进行行政管制。特别的为公共设施项目建设所借债务更需要向社会公开，以使公众了解到债务与项目的可行性和规范性，实现社会对地方政府的监督。地方债务公开化不是对数字简单的罗列，也不是几张抽象表格的加总，而是将债务的具体情况尽量以简练易懂陈述的形式表现出来，让公众能够充分的理解。

（五）采用先进的地方政府债务风险评估软件

我国地方政府举债的原因、形式和规模莫衷一是，通过运用债务风险评估软件对地方政府的债务的来源、存量以依存度、偿债率、负担率等具体指标形式进行测量，采用多种工具对债务的使用效率进行衡量如成本-效益分析法、定量的主成分分析法、层次分析法、数据包络分析法、模糊数学分析法等。而这些设施提供由下设的中央部门的相关机关来完成，并对地方政府的债务执行情况进行测试。这将有利于对政府债务的运行情况做出合理的审计监督，实现地方政府对自己借债行为的自觉约束。

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