文献标识码：A

文章编号：1672-0385（2015）05-0022-04

*基金项目：广州市教育科学规划课题“广州市建设区域文化教育中心的教育发展战略研究”。

收稿日期：2015-09-07

作者简介：谢少华，男，教授，博士生导师，主要研究方向为教育政策与管理。黄文伟，男，副研究员，博士，主要研究方向为教育政策与法规。

一、问题的提出

《广州市中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称“规划纲要”）提出，到2020年，率先实现教育现代化，率先形成学习型城市，建成区域文化教育中心 [1]。为实现上述目标，广州市将大力实施包括义务教育规范化工程、农村幼儿园建设工程、高水平大学建设工程等在内的“十大重点工程” [2]，这些工程或是以协作活动或是以工作过程的方式对区域教育中心建设诉求产生了某种回应。协作活动与工作过程在构建区域教育中心方面虽然具有积极的推动作用，但它们所具有的滞后性与碎片化特点，又往往使区域教育中心在构建的进程中缺乏前瞻与统筹。正因为如此，从战略管理的高度对广州区域教育中心的构建进行整体战略选择至关重要。耶鲁大学教授Sharon Oster就认为，战略强调的是一种思维、价值观、观念或方法，因而对组织的行动具有某种宏观指导意义。

战略，是关于组织如何获得竞争优势的理论。战略管理过程是有助于增加组织选择好战略的可能性的一系列有序的分析和选择过程，这一过程包括组织使命分析、组织目标确定、外部与内部分析、战略选择、战略构建与实施。其中，前三个过程是战略选择的依据，正是通过对前三个过程的分析，组织战略的选择才科学，组织战略的构建才可行。

二、广州市教育发展整体战略选择的依据

（一）组织使命分析与目标确立

使命是组织的长期目标，它明确了组织渴望在长期内要成为什么，同时要避免什么这两个问题。根据“规划纲要”，未来广州教育发展的使命就是“率先实现教育现代化，率先形成学习型城市，建成区域教育中心”。

组织的使命只是目标和价值的概括性陈述，要想评价使命得以实现的程度，组织还需要有具体的目标。目标是指那些能量化的、可以测量的具体指标，用以反映使命的实现度。关于区域教育中心的判定指标，目前尚无一个统一的标准，不同学者所认可的指标也大不相同，这主要源于他们对“区域教育中心”概念理解的差异性。Jane Knight认为“区域教育中心的判断标准应为该国或地区是否在致力于创建一个有国内外人士参与的集群（Critical Mass）” [3]。因此，集群所涵盖的相关要素，如学生、教育机构、培训公司、知识产业、科学技术中心等，应成为区域教育中心的评价指标；周德钧等认为，“区域教育中心”系指在一个特定人文地理空间内(通常涵盖几个省级行政区的空间范围),经特定的政治、经济、文化、人口、交通等因素的交互作用而使教育资源和教育活动集聚于某一城市或地带，这一城市或地带即是区域教育中心 [4]。区域教育中心是特定区域教育资源的聚集地，是教育活动密集空间。为此，衡量区域教育中心的基本指标包括教育投入、教育规模、教育影响、教育质量4项内容。应该说，周德钧等人关于“区域教育中心”的评价指标范畴要大于Jane Knight的理解，它涵盖了整个区域教育发展的能力与评价指标，而Jane Knight则更加侧重于从跨国教育、培训、知识生产和创新角度进行相关理解。这里，结合两种观点，我们认为区域教育中心的评价指标包括教育投入、教育规模、教育影响、教育质量、教育国际化5项内容，而这些指标也成为广州市教育发展要关注的组织目标。

（二）广州市教育发展的内部能力分析

按照战略选择的完整概念，战略应是一个组织“能够做的”（即内部组织的强项和弱项）和“可能做的”（即外部环境的机会和威胁）之间的有机组合。对组织所“能够做的”进行分析就是对其内部能力的分析。组织的内部能力通常是指能使组织更充分地利用已有的其他资源的各种有形和无形资产，包括财务资源、物质资源、人力资源和整体资源。组织内部能力对组织使命的实现至关重要。

财务资源是指组织从各种渠道获得的，可用于构造并实施其战略的所有资金。在广州教育发展的财务资源上，“十二五”期间广州教育经费总投入持续增加，市本级年度财政支出中教育经费支出比例不低于15%。如2015年，全市教育支出477189.81万元，比2014年预算增加29881.01万元，增长6.68%，主要用于提高市属公办高校、中小学、中等职业学校、特殊教育学校生均公用经费标准 [5]。根据“规划纲要”的安排，到2020年，广州市财政一般预算教育经费占财政一般预算支出的比例将达25%以上。

物质资源是指组织使用的所有有形技术。在广州教育发展的物质资源上，广州多年来不断加强教育信息化基础建设，基本完成了广州“数字教育城”基础平台建设。2014年全市小学百生均计算机18.47台，普通中学百生均计算机28.94台 [6]。未来广州还将继续不断完善教育信息基础设施建设、推进教育信息网络有机融合、推进教育信息化创新应用、健全教育信息化公共服务体系。

人力资源包括了组织管理者和员工的个人经验、判断力、才智、关系以及洞察力等。当然，有价值的人力资源并非局限于领导与管理者，最基层、最普通的员工对组织的成败也有着重要影响。在广州教育发展的人力资源上，一是通过对区（县级市）党政领导干部开展的基础教育工作责任考核，促进了教育主管部门依法落实教育优先发展战略；二是通过建立健全适应教育管理特点的干部选拔任用和管理制度，制定中小学校长的专业标准，建立中小学校长职级制，培养了一大批懂教育、精管理的校长队伍；三是通过教师专业发展工程，打造出了一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质教师队伍。2014年，全市小学、初中、高中专任教师学历达标率分别为99.99%、99.97%、99.63% [7]，比2013年均有不同程度的提高。

与人力资源所强调的个体特性不同，整体资源强调的是组织整体的特性，包括组织的结构、控制及协调系统，以及文化与声望。广州教育发展的整体资源主要体现在各层次教育的协调发展上，包括学前教育基本普及、义务教育均衡发展水平得到提高、普通高中优质发展大大促进、中等职业教育基础能力建设得到强化、市属高校的竞争力大幅提升、民办教育迅速发展、成人教育进一步规范等。此外，广州还积极开展教育国际合作与交流，83所中小学和香港学校结成了姊妹学校；相继签署了《广州市人民政府 中山大学 卡内基梅隆大学共同建设“中山大学—卡内基梅隆大学联合工程学院”合作协议》、《广州市人民政府 香港科技大学关于开展教育和科技合作备忘录》、《中华人民共和国广州市人民政府与大不列颠及北爱尔兰联合王国伯明翰大学合作框架协议》等合作协议；借力广州“亚洲大学校长论坛”的成功举办，推进亚太教育交流与合作广州机制建设。

从上述广州市教育发展已具备的4类资源可以发现，广州在教育投入、教育质量、教育规模、教育国际化等方面已初步具备了构建区域教育中心的基础与能力，现在需考虑的，是以何种理念、思维、方式整合已有资源，彰显广州教育特色，提升广州教育影响，并在构建区域教育中心的进程中取得竞争优势。

（三）广州市教育发展的外部环境分析

1.外部环境的机会

任何对组织威胁和机会的分析都必须从了解组织所处的一般环境开始。一般环境包括能对组织的战略选择施加影响的种种情景性因素，主要包括人口趋势、文化趋势、经济形势、法律和政治环境、技术变化等几个相互关联的因素。

在教育中心形成和发展的过程中，离不开政治、经济、文化所提供的现实条件。政治活动导致了行政区域的划分和变化；经济活动导致了城镇的兴起、商贾的云集、人口的增长和聚集；文化活动导致了信息的传播、知识的增长和教育内容的改变。我们可以认为政治、经济、文化中心是先于教育中心的形成和发展，同时也为教育中心的形成和发展提供了宝贵的物资基础和观念基础。在政治活动上，广州自秦朝以来一直都是岭南地区的行政中枢，这为广州区域教育中心地位的确立奠定了坚实的政治基础；从经济活动上，广州一直是岭南地区的经济贸易中心，是中外经济贸易的南大门和重镇之一，这为广州区域教育中心地位的确立打下了坚定的经济基础；从文化历史上，广州在历史上是岭南文化的传播中心，是中外文化的交流中枢，这为广州教育中心的形成和确立提供了强有力的支持。

技术变化使组织开始探索如何借助技术开发新的产品和服务，这为组织提供了大量机会，但技术变化同时也带来了威胁——它迫使组织必须重新思索它们的技术战略。信息技术是主要用于管理和处理信息所采用的各种技术的总称。信息技术推广应用的显著成效，促使世界各国致力于信息化，而信息化的巨大需求又驱使信息技术高速发展。教育信息化是指在教育领域运用计算机多媒体和网络信息技术，促进教育的全面改革，使之适应信息化社会对教育发展的新要求。教育信息化的目的可以概括为四个方面:一是促进信息技术在教育领域的广泛应用，二是推动教育的改革和发展，三是培养适应信息社会要求的创新人才，四是促进教育现代化。教育信息技术的发展迫使广州教育发展总体战略的选择必须充分考虑信息技术的特点。

人口趋势所蕴含的基本信息可以帮助我们了解广州教育未来的服务可能有多少潜在的消费者，如何去吸引这些顾客。截止2013年底，广州常住人口达1292.68万人，其中登记的流动人口686.7万 [8]。根据战略规划，到2020年要将广州人口总量控制在1500万以内，预留1800万人口的发展空间。按照这种人口增长趋势，广州教育未来规模必将不断扩大，其潜在的发展空间与机会也将增加，这对区域教育中心的构建至关重要。

2.外部环境的威胁

环境威胁指任何可能导致组织绩效下降的外部个人、团体或组织。当前，广州构建区域教育中心主要受到竞争与买方双重威胁。

竞争威胁通常来自产业内竞争，由于竞争降低了组织的发展能力，从而对组织构成了威胁。就区域教育中心的构建而言，当前，已有六个国家和地区明确将自己定位为教育、研究或是知识中心，它们是卡塔尔、巴林、阿拉伯联合酋长国、新加坡、中国香港和马来西亚 [9]。此外，我国部分地区也在考虑构建区域文化教育中心（如武汉、邯郸等） [10]，他们都在一定程度上与广州区域教育中心的构建存在竞争关系。

买方威胁是指组织服务对象的态度对组织发展的威胁。一般而言，如果销售给买方的产品或者服务是标准化或非差异化时，买方的威胁会很大。从这个意义上说，在构建区域教育中心的过程中，由于人们的教育需求日益多样化，如果广州提供的教育服务没有被人们感知到特殊价值，服务对象有可能将目光转向其他地区。

按照上述面临的外部环境威胁，我们假设通过差异化战略可以形成广州教育服务的多样化与差异化，并通过教育服务的错位竞争，提升人们对广州教育服务的感知价值，最终形成区域教育中心。

三、差异化战略——广州市教育发展整体战略的选择与构建

差异化战略是一个业务层战略，凭借产品（服务）差异化，组织能够提升客户对组织产品（服务）价值的认知，由此获得竞争优势。成功的差异化战略使组织能够对面临的环境威胁做出有效反应。广州教育走差异化战略之路，构建区域教育中心，一方面可以减弱竞争对手的威胁，因为每一个潜在的区域教育中心都会去开拓各自独特的利基市场（如卡塔尔和新加坡为了招揽外国学生、教育和研究机构以及企业，制定了专门的国家战略），如果不同的区域教育中心都在寻求不同的服务方式，这样，同质性竞争会相对弱化一些；另一方面，差异化战略可以减少买方威胁，组织在进行高度差异化的服务时，可在某个细分市场享受到“准垄断”的待遇，因为对某产品（服务）感兴趣的买方只能从特定的组织中购买。从这种意义上说，差异化战略可以有效解决外部环境带来的威胁。

关于广州教育发展差异化战略的构建，我们可以从关注广州教育的属性、关注广州教育和教育服务对象间的关系、关注广州教育内部的联系三方面开展。

（一）关注广州教育的属性

关注广州教育的属性，最常见的方式是形成广州教育的特色。如现阶段广州 “数字教育城”基础平台建设的基本完成就是一项服务特色，未来要继续加大对其它特色的挖掘，特别是要通过对市内学校教育特色的培育、拓展，逐渐形成广州教育的特色；其次，选择适当的时间推出服务，也有助于形成差异化。通常而言，先入优势影响着人们对区域教育中心的感知，率先构建区域教育中心的城市能够率先形成对区域教育中心相关指标的构建，从而在人们心中建立起一种认知，认为率先构建区域教育中心的城市，其教育服务要优于其他城市。最后，广州的地理位置也可以是教育服务差异化的来源，广州地处珠三角的中心，地理位置优越，既有利于开展广佛教育城域网互联共享、广佛肇职业教育互相招生和竞赛、广佛肇教育人才合作与交流等项目，又便于开展粤港澳教育合作与交流，进而形成教育合作特色。

（二）关注广州教育和教育服务对象间的关系

服务定制是指服务可根据特定用户的要求来进行差异化设计，它是关注广州教育和教育服务对象间关系，进而实现差异化战略的一条路径。如广州人口的特点是外来人口、贫困人口众多，要构建区域教育中心，扩大教育规模，提升教育质量，就要首先解决这部分人的教育问题，就需要通过服务定制的方式关注组织和顾客的关系。广州现有的做法是，市财政安排专门资金用于推进来穗务工就业人员随迁子女接受义务教育工作，制定《广州市贫困家庭普通高中学生免费教育实施办法》解决贫困子女就学问题。今后要继续针对不同的受教育群体安排针对性的教育服务。

（三）关注广州教育内部的联系

实现差异化战略的一个不常用却非常重要的方法，是促进组织内部不同职能部门的联合。那些能够成功整合不同层次、类型教育要素的区域教育，往往具有结构能力，即运用组织结构去协调不同领域的能力。为此，要充分协调广州教育内部各层次各类型的教育发展，促进不同层次、类别教育职能部门的联合。如在广州市各区之间开展联片调研、教师互派；不断强化市内普教、职教间的相互融合；加快推进市内中高职不同层次教育的有效衔接等均属于该战略实施的有效方式。广州教育要作为一个系统工程，提出一整套方案，各部门联合推进。

此外，关注广州教育与其他服务的组合、关注广州教育的配套服务也是实施广州教育差异化发展战略的可行性路径。如广州教育可以与老年人服务组合，通过新建老年大学或开设老年人服务与管理专业，彰显差异化特色；也可以通过加强学校周边的文化公园、电子阅览室、数字资源服务中心、文化长廊等配套设施建设，构建广州教育城，突出差异化特色。

最后，值得说明的是，战略的核心就是整合。通常一个组织的总体战略只能有一个，不能有很多的战略。组织的各项业务、所有想做的事情，

要整合在一起成为一个整体的战略。广州教育发展所包含的各项服务，整合在一起要体现出差异化战略，只有在这一整体战略的指导下，围绕广州各级各类教育分别开展的具体战略才具有可行性。