张枝涛

(中国政法大学，北京 100088)

随着我国社会主义市场经济的高速发展，我国社会结构和经济结构发生着显著的变化，新兴产业结构调整和新型城镇化运动既为经济的发展带来了动力，也给国家治理带来了压力。特别是面对日趋严峻的犯罪形势，国家正式力量已经渐呈“独木难支”之势，传统政府治理范式在总体上已经难以适应社会发展的需要。为此，非国家正式力量在犯罪治理领域的作用日益突出，多元的治理主体和多样化的治理样态正逐步形成。从目前的情况来看，实现犯罪治理主体多元化发展成为当前的一项重要工作。

一、犯罪治理主体多元化的含义

(一)犯罪治理主体多元化的概念

所谓犯罪治理主体多元化，是指随着社会和市场的发展，政府独立治理犯罪的格局被逐渐打破，犯罪治理的主体向着“政府-社会-市场”合作、协同的多元化方向发展。也就是说，犯罪治理工作不再由政府独自承担，社会群体、市场主体(例如保安公司)等都将加入到治理犯罪的行列中去，形成多方协作的局面。

这种发展趋势既符合历史规律，同时也是对我国现实需要的一种回应。因为在建国后的很长一段时间内，我国政府一直垄断着犯罪治理工作，相对薄弱的社会力量和市场力量无法也无需参与其中。但是，随着改革开放的不断深化，社会转型期导致越轨行为大量发生，犯罪防控难度必然增加，单一主体的被动式治理已经难以满足公众的安全需求。①与此同时，我国经济快速发展，社会力量与市场力量已经初具规模，部分群体有意愿也有能力加入到犯罪治理的工作中去。所以，在犯罪治理的“需求”与“供给”之间已经达成了一种契合，犯罪治理主体多元化逐步成型。

(二)犯罪治理主体多元化的必要性

从表面上看，犯罪治理主体多元化只是整合多方力量用以遏制犯罪的发展态势，但依据历史唯物主义的经济分析理论，其本质上还是因经济基础变化导致的上层建筑变革。我国正处于向现代型社会过渡的转型时期，社会的持续发展必将不断推进犯罪治理体系完善和治理能力的提升。加速建立主体多元化的犯罪治理体系既是对这一客观趋势的呼应，也是市场经济环境下的治理模式探索。建立多元的犯罪治理体系，将社会力量和市场力量吸收为治理组成部分，既可以满足部分社会群体的特殊安全需要，达到犯罪治理的目的，同时也可以在一定程度内实现政府职能市场化，提高社会整体的经济效益。

二、我国犯罪治理主体多元化的现状

(一)市场力量日益拓展

自20世纪90年代末跨地域犯罪和暴力犯罪出现剧烈上升趋势以来，面对新的犯罪形势，我国在逐步转变治理模式的同时也在不断加大对国家正式力量的成本投入。 但囿于国家暴力的被动性和谦抑性原则，国家正式力量始终无法克服其在犯罪防控方面的局限性。与此同时，我国日益复杂精细的经济结构对安全、稳定环境的需求却越来越高，部分在“先富”浪潮中率先富裕起来的社会群体也开始追求政府之外的安全保障。这无疑为私力防控犯罪提供了较好的市场，以治安承包和保安公司为主的市场拓展应运而生。

1.治安承包:犯罪防控领域的契约化管理

“治安承包是指将某一特定区域的治安防范任务或部分治安管理任务通过签订合同的方式有偿承包给私人的市场化治安管理模式。”[2]治安承包最早出现在山东泰安地区，当时(1996年)该市岱岳区下官庄村的治安被退伍军人周广海以每年10800元的价格承包，周广海也因此成为中国“治安承包”第一人。[3]由此，治安承包作为一种新型治安管理模式开始在全国很多地方推广实行，尽管期间一直质疑声不断，但其仍呈现出上升之势。

在过去十多年的实践过程中，治安承包不仅在地域上越传越广，而且在模式上创新不断，先后发展出“泰安模式”“嘉兴模式”和“宁波模式”等多种具有不同优势的实践类型。这既在理论上丰富了治安承包作为犯罪治理新力量的可行性和应需性意义，同时也在之后的实践中为需求不同的区域提供了多种选择样式，增强了治安承包的多样性和生命力。另外，从已有的实践情况来看，治安承包已经表现出了“承包区域从农村到城市”“承包者从个人到保安公司”“承包事项从治安防范到治安管理”的发展态势。[2]

当然，也有不少问题自治安承包产生之初就一直存在，且始终动摇着治安承包的合法地位，例如私人主体能否介入犯罪治理、公安机关在协作中如何定位、治安承包的经费由谁承担等。但是，治安承包作为市场力量能够进入犯罪防控体系并取得很好的成效，这本身就是社会对非国家正式力量的认可与需求，是对国家暴力垄断犯罪治理的重大突破。在实现我国犯罪治理体系和治理能力现代化过程中保持治安承包的一席之地，是必要且有效的，如何从理论与法律的角度解决治安承包存在的正当性问题是当务之急。

2.保安公司:走向规范的市场力量

保安公司作为社会主义市场经济条件下一种有偿提供安全服务的特殊性企业，自1984年全国第一家保安服务公司成立以来，伴随着改革开放的不断推进而逐渐发展壮大。特别是《保安服务管理条例》的颁布实施，推动了保安服务业健康快速发展。目前，全国保安服务公司已发展到近3000家，从业人员420万人，整个保安服务行业已经达到数百亿元的市场规模。而且其服务范围不断扩展，服务质量逐步提高，经营管理日益规范。保安队伍已经成为新时期预防犯罪、维护社会治安的主要辅助力量。②

从产生的历史背景来看，保安业是为了满足社会不同层次日益增长的个性化安全需要，以弥补国家犯罪防控体系在安全服务供给方面的不足。1984年在深圳蛇口出现的中国第一家保安公司就是为了满足三资企业的安全需求。近20年来，随着经济的飞速发展和社会结构的巨大调整，中国的犯罪率也呈上升趋势，平均每年增长10%以上，超过了不少时期全国GDP的增长。[4]虽然党和国家针对转型时期犯罪的特点不断加强国家强制能力建设，但是国家正式力量因其防控犯罪的被动性和局限性始终难以满足群体的安全需要，安全与稳定成为确保经济平稳发展的首要前提。保安公司的社会安全服务功能正好弥补了国家正式力量的不足，作为犯罪防控的新兴力量迅速成为众多群体的首要选择。

相比治安承包在实践中亟需突破的合法性问题，保安产业发展的重点在于尽快实现市场化和规范化。从近年来的实践效果来看，随着2010年《保安服务管理条例》的生效，保安服务的市场化进程和规范化程度都取得了突破性的进展，保安业的规模化发展在新时期已经摆脱了原有的瓶颈。保安队伍日渐成为国家犯罪治理力量的重要补充。

(二)志愿群体日渐壮大

志愿群体作为社会力量参与到犯罪治理当中并非新近才有，举报控告、出庭作证等历来都是公民在特定条件下应尽的法律义务。③但是以社区矫正、警民协作、警企协作等为主的新型志愿方式与传统方式不同，前者更倾向于参与到犯罪防控和处遇之中，不再如后者般局限于刑事诉讼程序。这种转变表明了新时期民众参与犯罪治理的主观意愿，因为防范犯罪关乎民众自身的利益和安全。“利益可以成为推动社会力量参与犯罪治理等公共事务的杠杆，政府部门需要也应该在尊重社会力量利益与意愿的基础上来共同管理公共事务。” 这也就给新时期整合社会力量和国家力量共同治理犯罪提供了契机。

其中，“社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或者决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。”④我国于2003年开始在部分地区(京、津、沪、苏、浙、鲁)开展社区矫正的试点工作，后逐步将试点区域扩展至全国范围内，并取得了非常不错的成效。2011年2月颁布的《中华人民共和国刑法修正案(八)》将社区矫正作为非监禁刑正式写入刑法，社区矫正作为社会力量重点参与的犯罪消解方式走上了制度化的发展之路。

另外，随着近年来我国社会结构的迅速调整，以往单一的政府(公安机关)力量已经不足以应对日益复杂的社会关系，警民协作、警企协作成为新时期解决这一问题非常有效的创新模式。具体如治安守望、区域联防、行业岗哨等协作方式，都在实践中取得了非常不错的效果。⑤江苏省淮安市淮阴区一支只有26名民警的队伍，能够实现对辖区10平方公里、6个社区、约7.3万人的管理，正是借助了警民协作的强大力量。⑥尽管在当前制度环境下警察任务功能是否可以民营化存在争议，但警民协作因其优势明显、时效性强仍得到了大力推广，其工作机制和运行日渐规范。

事实上，不论是已经写入刑法得以制度化的社区矫正，还是正面对质疑不断探索完善的治安承包、警民协作等，创新都是源于需求。社会与经济的发展带来了对安全与稳定的多元需求，既然单一的国家正式力量已经难以满足，日渐强大的社会力量和市场力量自然成为最佳选择。多元治理的实践已先于理论与法律的指引在我国社会转型之际悄然兴起。

三、我国犯罪治理主体多元化的展望

从理论与实践的双重角度来看，我国犯罪治理主体多元化的趋势已经大致明朗。当前的研究重点是如何指引犯罪治理主体多元化的科学发展。笔者认为，既然要实现政府、社会、市场在犯罪治理领域的协作与互动，那么全方位拓展社会力量和市场力量的参与程度就尤为必要，这也是对现实需要的积极回应。在这一过程当中，如何协调公权力与私权利的运作、如何实现公共利益与私人利益的准确划分，是关注的重点。为此，笔者将从探索国家正式力量专属治理领域入手，研究社会力量参与犯罪治理提供大致的可行空间。在此可行空间内，通过反思目前社会力量参与犯罪治理的不足，为我国犯罪治理主体的多元化发展提出建议。

(一)国家正式力量治理犯罪的专属领域

犯罪治理主体的多元化意味着犯罪问题的有效解决需要综合运用国家、社会和市场的多元力量，以往由国家正式力量独自承担犯罪治理任务的格局应该打破。但在犯罪治理领域由封闭转向开放、社会力量与市场力量不断填充犯罪治理主体的阶段，我们依然要清醒地认识到并非所有的犯罪问题都能够依托合作网络来解决，非国家正式力量进入到犯罪治理的领域是有限的，部分公共事务的管理权仍然只能掌握在国家正式力量手里。

一方面是因为社会力量进入犯罪治理领域都是为特定群体服务的，一般都遵循“付费买服务”的市场规律，并不能为付费者以外的公众提供主动的安全服务。而国家具有社会力量所没有的强大能力，能够为所有的公民提供非竞争性和非排他性的公共安全服务，所有的公民不管是否付费都能够同等地享受基础的安全服务。所以，这部分基础安全服务，必须由国家正式力量来提供。另一方面，由于治理犯罪往往需要动用强制手段对犯罪人实施压制，这必然又涉及到人权保障的问题。而在保障人权、防止私权滥用方面，国家正式力量具有任何社会组织和个人都不具有的资源与条件。刑事政策的规划、启动和运行都受到国家现有民主机制的严格控制，正常情况下国家正式力量很难侵犯人权;而非国家力量组织的组建、运行往往比较松散，难以形成有效的监督与制约，如果将犯罪治理的权力让渡过大，转移的事务过多，势必会导致权力滥用，造成私刑泛滥和人权遭遇肆意践踏的灾难性后果。

因此，国家正式力量对犯罪所具有的专属治理领域主要体现在两个方面:其一是全体公民应有的基本安全服务;其二是刑事司法范畴，具体来说，就是刑事诉讼案件的各主要环节，包括立案、侦查、审查起诉、提起公诉、刑事审判以及刑事处遇等环节。

(二)社会力量参与治理犯罪的可行空间

除去国家正式力量在犯罪治理过程中的专属领域，从理论上来讲，社会力量可以参与到几乎所有剩下的犯罪治理场域中去，具体包括犯罪拟制阶段、犯罪防范阶段和犯罪消解阶段。[6]在犯罪拟制阶段，社会力量可以通过参与刑事立法程序表达自己的主观诉求，在一定程度上实现自己对犯罪治理的意愿。具体来说，这种参与可以体现在刑事立法的整个过程当中:首先，民众对于犯罪治理的主张与诉求可以通过人民代表向全国人民代表大会提出立法议案;其次，在立法之前的听证程序、草案意见等反馈程序中，公众的意见可以对法律的制定施加影响。在犯罪防范阶段，社会力量的参与能够在很大程度上缓解国家正式力量的犯罪防控压力，诸如我国已有的治安承包、行业岗哨、保安公司等国家与社会的合作机制，已经为我国犯罪防控做出了很大的贡献。同时，也因为该阶段具有较强的私权保护属性，公众有更大的自由选择自我保护，所以社会力量有足够的空间进行发展、有足够的样式可供选择。在犯罪消解阶段，刑事和解制度、社区矫正制度的推行使得社会力量有更多的机会接纳并教育改造犯罪分子，体现了国家在治理犯罪过程中的人文关怀。刑满释放人员帮教、被害人救助机制等，都可以提高社会力量在犯罪消解阶段的参与度，是当下应当着重发展的对象。

值得一提的是，虽然国家正式力量治理犯罪的专属领域不允许社会力量过度介入，但这并不等于社会力量就绝对不能涉及。只要国家正式力量能够确保在专属领域的主导地位，那么就可以允许社会力量有一定的辅助地位。以刑事司法为例，人民陪审员制度、举报与作证制度的确立，都很好地展示了社会力量进入国家正式力量的专属领域的必要性。

结语

随着我国社会主义现代化建设的不断推进，实现国家治理体系和治理能力现代化已经成为当前改革的总目标，是中国版的“治道变革”。特别是面对我国当前居高不下的刑事犯罪率，加快犯罪治理体系和治理能力的现代化建设刻不容缓。推进犯罪治理的社会化和市场化、建立多元治理体系，无疑是实现犯罪治理体系和治理能力现代化的可靠途径。只不过，虽然在理论上社会力量可以参与到犯罪拟制、犯罪防范和犯罪消解阶段中去，但是从我国社会实践来看，社会力量参与犯罪治理的现实与理论上的可行空间仍存在很大差距，需要理论界与实务界的共同努力来推进犯罪治理主体多元化的科学发展。

注释:

①墨顿认为，社会目标与实现社会目标的制度化手段之间的分离(即失范或紧张)，导致越轨行为的发生。越轨行为是人们对失范性紧张所做出的反应方式和适应形式之一。

②案例来源:http://news.xinhuanet.com/2011-09/02/c_121958497.htm，2015 年6 月23 日最后访问。

③新中国成立后，社会力量曾一度成为犯罪治理的重要甚至是主要力量。但随着改革开放后民众集体主义思想逐步淡化、个人主义渐渐复苏，民众在犯罪治理的进程中实际参与度不断降低。社会力量在遭受大大削弱之后重新日渐壮大是近年来才有的事情。具体参见莫晓宇:《刑事政策体系中民间社会之角色变迁及启示》，载于郎胜:《改革开放30年刑事法治研究》，中国人民公安大学出版社2008年版，第351页。

④引自最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》。

⑤《武汉万辆的士渐成流动“瞭望哨”屡次协破大案》，http://news.cnhubei.com/ctdsb/ctdsbsgk/ctdsb07/200903/t604878.shtml，2015年4月25日最后访问。

⑥《全市“警民协作”——以无限民力参与创新社会管理》，http://jsnews.jschina.com.cn/system/2012/08/22/014239787.shtml，2015年4月25日最后访问。

[1]樊鹏，汪卫华，王绍光.中国国家强制能力建设的轨迹与逻辑[J].经济社会体制比较，2009，(5):33-43.

[2]章志远.我国私人参与履行警察任务法制的现状与课题[J].河南财经政法大学学报，2012，(1):49-61.

[3]杜海林，傅崇才:治安防范新机制浮出水面——泰安市基层治安防范承包责任制的调查[N].法制日报，2001-01-02.

[4]白建军.从中国犯罪率数据看罪因、罪行与刑罚的关系[J].中国社会科学，2010，(2):144-159+223.

[5]黄石.转型期犯罪治理模式变迁研究[D].武汉:武汉大学，2013.

[6]卢建平，莫晓宇.刑事政策体系中的民间社会与官方(国家)——一种基于治理理论的场域界分考察[J].法律科学:西北政法学院学报，2006，(05):69-76.