张小莉

(洛阳师范学院政法与公共管理学院，河南洛阳 471002)

新农村社区建设是统筹城乡发展、促进城乡一体化的重要举措，也是建设中原经济区、促进新型城镇化和“三化”协调发展的客观要求，河南省各地结合近年来与“城乡建设用地增减挂钩”政策，开展了新农村社区建设。

由于河南省农村村庄数量多，不同村庄由于所处区位、自然资源、社会经济发展水平不同，各地新农村社区的建设背景和主导力量存在差异，呈现出不同模式和特点。本文在实地调查和阅读相关文献资料的基础上，根据新农村社区建设动因和主导力量的不同，尝试性地选择了三类相对比较成功的社区作为河南省新农村社区建设的代表，深入探讨不同模式的新农村社区的类型特点和面临的困境。

一、河南省新农村社区建设的主要模式和类型

(一)城市(城镇)发展带动型

随着我国城市化进程的不断加快，城市地域不断向城市边缘扩张，为了保证城市发展对土地空间的需要，很多城中村、城郊村开始被规划进城区，一方面农民失去了赖以生存的土地，另一方面宅基地被征用，陆续搬迁到安置小区，成为城市管辖的城市社区。“城郊村”、“城中村”这种城镇发展带动型的新型社区建设由于所处的区位优势，实质上是走向了农村城镇化之路。这种城镇化扩张带动模式的农村变迁更多的是一种自下而上的方式。这类社区面临的主要困境是“农民市民化”问题，在城郊农村转为市民的过程中，如何引导农民就业，建立新的社区生活方式、完善社区治理等一系列问题的解决将成为该类型村庄能否顺利变迁的关键。

(二)村企带动型社区

在我省有一些农村地区，村级企业和集体经济很发达，依托雄厚的集体经济实力，村办企业通过自我筹资资金，规划建设新农村社区，一方面改善了农民的居住条件，实现了公共服务城乡一体化，另一方面也实现了土地的合理流转和配置，为村集体经济的进一步发展提供更大的土地空间。这种类型的村庄不仅有发展良好的集体企业，还有强有力的领导班子和富有号召力的村庄领袖。新密市超化镇的黄固寺社区就属于这种类型的一个典型例子。

这类新农村社区建设的主要动因是村办企业的壮大及其对土地和劳动力的需要，依靠的是强大的村集体经济实力、强有力的领导班子和富有号召力的村庄精英，走的是一条农村工业化道路，在这种新型农村社区，设施完善，农民基本投入很少，而且大多数实现就近就业，所以村民满意度较高。这类社区面临的主要困境是社区对村集体经济和村庄精英的过多依附，存在一定的风险。

(三)产业集聚区带动型

随着工业化迅速发展，一些地区在城郊发展起了产业集聚区，在新农村社区建设政策的背景下，产业集聚区采取“产城联动”的模式，通过合村并居，建设新农村社区，一方面为工业化发展、产业集聚区扩张增加了空间，促进农村剩余劳动力由农业生产转向非农就业，另一方面也实现了土地流转，促进农业现代化。安阳滑县的锦和新城社区就属于这样一种典型类型。

产业集聚区带动型是行政力量主导下的“土地集中”，通过“整合土地、整合村庄”，进行土地流转，和前两种类型相比更多的是一种农业现代化道路，由于产业结构和农民的生产方式还没有改变，农民实质上是被动地接受土地格局的调整，这种类型面临的突出问题就是“失地农民的再就业问题”以及附着在其上的社会保障问题。因此土地资源的合理配置、农民的再就业和社会保障等问题能否顺利解决是这种模式能否成功的关键。

综上所述，三者的动因背景、主导力量不同，面临的主要困境也有所差异。但他们之间也有共同点，首先通过新农村社区建设都改变了农民的居住环境，促进了基础设施和公共服务城乡一体化。其次，在新农村社区建设的实践过程中，虽然推动力量不同，但有一定的行政力量参与，只是参与程度不同。再次，他们面临的困境也具有普遍性，都没有从根本上解决农村生产方式的转换和农民身份的转化问题，都在不同程度上涉及到新农村社区建设的可持续发展问题，比如就业、生活方式、社会保障、基层社区管理等。

二、河南省新农村社区建设的启示

从我们选取的三种典型的代表模式看，新农村社区建设给农村生活带来了深刻的变革，使原来散居的村落转变为集中化的新社区，一方面改善了村民的居住和生活环境，缩小了农村和城市在基础设施和公共服务设施的差距，另一方面也整合了闲散的土地资源，实现了土地资源的集约利用，为工业化和城镇化腾出了更多的用地指标，也推动了土地流转，促进农业规模化经营。

这三种模式总体上还是取了很大的成效，可以为其他地区的新农村社区建设提供经验，同时有必要对三种类型存在的问题进行总结和反思，为新农村社区建设的可持续发展提供启示。

(一)因地制宜是新农村社区建设的根本原则

从国外发展的经验来看，随着工业化、城市化的发展，具有一定经济社会基础的村庄推行人口和居住地的集中化是大势所趋。但居住集中化是与当地产业结构调整和农民劳动力实现非农转移相适应的，其实施需要符合工业化和城市化发展的客观规律。

根据我们的调查，在一些区位优势明显、集体经济发达、有非农产业基础的地方，农民基本能够实现非农就业，通过村庄合并成新型的大社区，整合闲散的土地资源，可以改善居住环境，为大力发展地方工业经济、加快城镇化提供更大的用地空间，这些地区由于具备非农化转移的条件，可以把改善居住环境和转换生产方式有机结合起来，村民满意度较高。但在当前城市化迅速扩张的背景下，部分地方政府在“城乡建设用地增减挂钩”的政策下，为了追求政绩或者在巨大利益的驱使下，不切实际地强力推进新农村社区建设，尤其在一些经济不发达的纯农业地区，产业结构调整和劳动力非农转移条件还不成熟，盲目推行“居住集中化”，会给那些仍然从事传统农业生产的村民带来生产和生活的诸多不便，违背了当地居民的意愿和城市化发展规律，影响社会的和谐。

因此，新农村社区建设不应该是行政力量推动下的被动实施，应是一定经济社会条件下自然发生基础上的适时引导，必须从当地经济社会发展的实际条件和需要出发，分类分步有序推进，避免“一刀切”。

(二)加快市民化进程，缩小城乡居民在国民化待遇上的差距

从现代化发展规律看，城市化是社会发展的必然趋势，将来大多数农民必然通过异地转移或者就近转移转变为城市市民，从而实现土地的规模化、集约化经营。但城市化或城镇化不是在城乡分割的二元体制下，户籍的统一或者单纯的土地城镇化。统一户籍制度的根本目的在于保障城乡居民居住和流动的自由，同时保证在转为市民的过程中消除附加在户籍制度上的城乡居民不均等的社会福利待遇，以及附着其上的就业、住房、教育等不合理制度，实现新市民与原城市市民权利与义务的平等对待。

但目前的农民市民化还存在“半城市化”或不完全城市化现象，出现大量的“城郊村”、“城中村”失地农民问题，造成“土地、居住集中化”快于“人的市民化”，比如社会保障制度还并没有完全并轨，所以必须建立城乡一体化的社会保障制度以及建构城乡一元的就业体系，逐步实现农民身份的真正转变。

同时，由于各地经济发展水平、区位优势不同，未来的农村应该是分化的，农民阶层也会出现分化，部分农民将迁移到城市，成为市民，部分农村也将走向“终结”，但农村不可能完全消失，部分农民将继续留在或返回到农村。虽然改革开放三十年，农村得到了很大的发展，农民的生活水平得到提高，但城乡发展的不平衡性一直存在，城乡在基础设施、公共服务、社会保障等方面存在巨大差距，在城乡统筹中，农村处于弱势，如果不推进社会福利、社会保障等方面的城乡一体化，农村将会走向衰落和破败。所以必须努力缩小城乡居民在国民化待遇上的差距，让一部分农民安于农村生活、乐于农业生产。

(三)坚持产业为基、就业为本

新型农村社区建设的一个目的就是在产业支撑的基础上，实现农民就近就地就业，最终实现“既不离土也不离乡”的城镇化。新农村社区建设要和当地的产业发展和农民的职业活动转变相适应，即农村劳动力能够实现非农化转移。

新农村社区建设必须有强有力的产业支撑，只有有了产业，村民实现了就近就业，农民才会愿意上楼。像黄固寺社区，大部分农民实现了职业的非农化，他们按时按点在附近企业、农业园区上班，不再是传统的农民，因此更多的年轻人选择现代化的生活方式，支持新农村社区建设。否则，如果新建社区只能安排物业、保洁、保安方面的岗位，而大部分人很难就业，或者还在种地，农民就不大愿意接受“上楼”，有的社区甚至可能成为新的“空巢村”。因此，能否解决农民就业问题，尤其是就近就业，是新农村社区建设能否成功的关键。

通过新农村社区建设这个良好契机，各地要加快调整产业结构。产业集聚区引进产业时不要只为了眼前利益，引进一些农民参与不到的产业。要充分发挥农村的优势、农业的潜力、农民的长处，大力发展现代高效农业、增加农产品附加值，拉长拓宽农产品产业链，让更多农民就近找到工作。新型农村社区内的商业服务业，也要优先由当地群众经营，村民可以将现有耕地，通过租赁形式，加快土地流转，由现代农业公司、农业合作组织或种粮大户经营，从而取得租金，使更多的农业劳动力就地转化为产业工人和农业工人。

另外，发展壮大集体资产，探索实行社区集体资产改制。政府应允许新农村社区建设腾出的部分土地用作企业建设用地，依法尝试对“村改社区”的集体经济进行股份制改造，建立规范的现代企业制度，让村集体和居民取得长期、稳定的经济收入。

(四)创新社区管理体制，加强社区基层民主建设

新建社区跟传统村落相比，规模大、成员构成复杂，异质性、流动性更高，熟人社会和村落共同体的封闭性被打破，社区居民出现阶层分化并产生不同的利益诉求，这为新的组织形式和管理方式的出现提供了可能，也对基层管理提出了新的挑战。因此如何加强和创新新型社区的社会管理成为新农村社区建设中出现的新问题。

目前新农村社区建设存在治理困境:一是社区居委会和村委会、物业公司职能有交叉，权责不明确。虽然成立了社区居委会，合并了原来的村委会，但社区内部仍然保留原有村庄“各自为政”的特点，各村自我管理，居民甚至不认识社区居委会成员，出现纠纷和问题时通常还是去找自己村委会进行诉求，社区居委会的作用尚未充分发挥。二是社区管理表现出政企不分的特点，社区居委会职能尚未实现从行政管理向提供服务的转变，继续包揽社会事务和村集体经济管理，集体资产责权利尚未明晰，集体资产经营管理存在风险。三是居民对社区公共活动参与度不高，虽然实现了居住集中化，但完全融合为一体社区还未形成，居民还是喜欢称自己是某某村的，对新社区还没形成归属感，另一方面迫于就业压力，他们参与社区活动的热情也受到影响。

所以，新农村社区建设必须创新基层社区管理体制，居委会要转换职能，提高公共服务能力和水平，在明晰好集体资产产权的基础上，尽快完成村委会向居委会的过渡，实现城乡一体化的社区管理。同时要积极构建多元化的社区治理主体，协调处理好居委会、物业公司、志愿者组织之间的关系。另外要整合现有的农村社区资源，重构社区文化和社区认同，建立新型融合的生活共同体，加快推进社区基层民主建设，积极创新民主议事形式，鼓励社区居民发挥主体作用。

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