严明明，尹 华

(长春师范大学政法学院，吉林长春130032)

公共服务是国家、政府最基本的职能之一，反映了国家的本质，即实现统治阶级的根本利益、维持政治秩序、维护社会公平正义，概括来说即是安全、秩序、公平正义。合理的公共服务的制度安排是实现国家公平正义的最佳手段和路径，公共服务制度安排的公平、正义性成为实现社会公平正义的前提。公平性是公共服务的基本属性，是公共服务的一个内在属性和本质的规定性。

一、公共服务公平性的主体维度

研究公共服务公平性问题，首先要确定“由谁来进行分配”，谁来实现、维护、保障公共服务公平。在对公共资源由谁来分配这一问题上，一直以来存在着两种争议性的看法:一种观点认为，鉴于政府的能力缺陷，应当更信赖市场这只‘看不见的手’，政府的公共行为应限制在组织市场的良好运转上;另一种观点认为，市场具有垄断性、外部性，在社会存在的巨大经济差距面前无能为力，所以应主要依靠政府这只‘看得见的手’，对公共物品进行统一的公平分配。不难看出，这一争议的实质是对“谁来充当利益的分配者”、“谁最应当成为公平的维护者”的争论。

就基本公共服务而言，政府责无旁贷地成为了基本公共服务公平分配的主体和公平的维护者。政府需要确定基本公共服务的供给者，确定权力、责任、利益的分配，健全法制与监督、转变职能，形成合理的公共服务体制和评价机制。政府不仅要协调纵向的各级政府供给公共服务范围以及职责和能力，还要协调横向的公共服务制度与政治制度、经济制度、文化制度和社会管理制度的关系。与此同时，政府为了实现和维护制度正义，需要建构完善的形式结构:在宏观层面上，需要建构实体、程序与监督三项制度的分离机制，使决策者、执行者和监督者相分离，使提供者、生产者相区分;在微观层面上，要进行相应的机制设计与机制创新，落实实现公共服务公平的各项基本政策安排。保障基本公共服务的公平是政府的基本责任，而且政府在其中应当负责全部的责任。非基本公共服务的责任主体是多元的，包括政府和其他公共服务的供给者，政府在其中主要负担监督责任——监督公共服务的供给是否公平;其他公共服务供给者有责任提供质量良好的公共服务。

二、公共服务公平性的对象维度

研究公共服务公平性问题，还需要明确“谁和谁之间的公平”。公平分配问题将涉及对象维度，主要包括个体之间的公平问题、群体(区域、地区)之间的公平问题以及人自身付出与回报的公平问题。

公共服务公平可以是人与人之间的公平。这时，进行公平分配的对象是个体。对于基本公共服务来说，保障人与人之间公共服务的公平便意味着不管人们的地位、出身、阶层有何区别，应当始终为每一个人提供同等的、均等的、平等的基本公共服务。对公民全体进行基本公共服务公平性的判断存在技术难度，无法实现，这不是本文主要研究的对象。对于非基本公共服务来说，保障人与人之间的公共服务公平的主旨在于“同等情况，同等对待;不同情况，不同对待”。

公共服务公平可以是群体之间的公平。以群体为对象的公共服务公平问题集中体现于基本公共服务。社会中总是存在着各种各样的群体，不同群体的形成有自然原因、地理原因、文化原因、社会与政治原因。有时，不同的群体差别可能相互重叠［1］。基本公共服务的公平便是对各种各样的群体给予无差别的、均等的、平等的基本公共服务。非基本公共服务需要个体付出一定的成本，无法进行群体间的公平判断。

公共服务公平可以是人自身的公平。以单个人为对象的公共服务公平集中体现在非基本公共服务领域。此时的公平是以人们购买非基本公共服务的“付出”与其所获得的“回报”之间的对等程度来表征的。

三、公共服务公平性的实现维度

公平性原则应具有可欲性，成为人类积极追求的崇高价值目标，体现人们对理想社会形态和美好社会生活的向往。否则，人们不仅会失去政治理想，还会失去面对生活困境的勇气。从这一意义上来说，公平是人们的一种纯粹的价值憧憬和价值追求。公平原则应具有可行性，与人们的实际生活息息相关，体现政治秩序、社会制度和社会政策。从这一意义上来说，公平是人们能够在生活中予以信守的原则，而不仅仅是一种美好向往。可欲性表达了公平原则的理想性问题，可行性表达了公平原则的现实性问题。

公平概念的发展经历了一个从社会伦理、社会价值层面逐步过渡到社会政策层面的过程，即由理想慢慢回归现实。自罗尔斯提出“作为社会公平的公正”以后，社会公正落实到经济利益调节和补偿、社会差距缩小这一具体和可操作的层面上来。现实的研究越来越证明，对公平概念的研究不能太理想、太抽象、太绝对，否则将会不具有可操作性，对公共服务公平的研究也是如此。我们需要怀有向往“公平”的美好理想，但离开具体的社会历史情况和经济发展水平来谈公平是不具有现实意义的。在这一意义上说，并不是越公平越好，绝对的“公平”是不可能实现的，片面地追求公平恰恰会适得其反。

我们追求的公共服务公平可以是一种现实的、具有可操作性的、现今最需要的、可以接受的公共服务公平状态。如果从我国的基本国情出发，从老百姓(最大多数民众)最迫切、最基本的需要出发，可以划定一条界线，这便是“基本需要”，它反映了老百姓的基本需求，包括解决温饱的需求、公共卫生和医疗救助的需求、基础教育的需求。针对这些需求而由政府提供的基本的公共服务是对生存权、健康权、发展权的保障。保住了这一底线，能够实现社会中受益最少的弱势群体的基本权益。这一底线既是公共服务公平的底线，又是责任的底线。底线(基本公共服务)之下的部分是政府和社会的责任，是没有差别的，是必须保证、必须实现的，体现了民众基本权利的平等;底线之上的部分可以由市场机制调节，可以由企业、社会组织和个人来承担，体现了适当的差别。

我们怀有一种实现理想的完全公平的信念是可以的，但正如皮埃尔·勒鲁所说，“平等的信条可以实现，并且一定会实现。然而它只有在我们的心灵和我们的智慧取得进步的条件下才能实现。”［1］因而，我们现在要做的是全力推进那些要求较低的公平，而不是那种要求更高的完全公平。

四、公共服务公平性的类别维度

公共服务划分为基本公共服务和非基本公共服务，二者在供给目的、供给层次等方面有所不同。

(一)基本公共服务公平性的内涵及实现

基本公共服务公平性是基于特定的原则，对公共服务行为、现状、制度和政策公平性的价值评价和理性规范。理想的公共服务公平状态包括三个条件:负担的公平、供给的公平和享有的公平。要深入理解基本公共服务公平性的内涵，需要把握以下几个方面的内容:第一，基本公共服务公平性的对象是基本教育、医疗卫生、社会保障等民生性的基本需求;第二，基本公共服务公平性主要是实现群体之间公共服务的公平，通过阶层、城乡、区域之间的公共服务状况的比较才能知道公平与否;第三，基本公共服务公平性是通过负担公平、供给公平、享有公平而实现的实质公平;第四，从其对平等和自由两种价值进行选择的优先性来看，应更注重平等。基本公共服务公平性的目标是实现所有公众享有公共服务机会、过程和结果的大致平等。

实现基本公共服务的“底线公平”需要通过负担公平、供给公平、享有公平的复合公平来实现。

负担公平是实现公共服务成本分担的公平。公共服务是满足公共需要的公共性行为，是需要通过资源投入来满足范围广泛、内容多样的公共需求的，其整个过程都涉及“成本”。公共服务的成本作为公共服务过程中各种资源的损耗和资金的付出，贯穿于公共服务供给的始终。公共服务的成本分担主要涉及两大主体，即政府和公众。政府能不能拿出足够的财政资金投入到基本公共服务中去，是政府能否公平有效地供给公共服务的基础。公众之间(群体之间、区域之间)是否公平地分担了成本也是一个关键的问题。对于非基本公共服务而言，成本的分担主要在于享有该项服务的接受者的投入。因而，公共服务成本在公众和政府之间、公众之间分担的公平与否直接关系到公共服务公平性的实现，公共服务成本分担的公平是实现公共服务公平的前提和基础。

供给公平是政府提供公共服务的公平。公共服务供给公平的前提是不同区域、地区的政府公共服务供给能力的公平或均等。公共服务供给主要包括投入、产出、效果三个主要的流程。政府间公共服务投入能力或者说财政能力的公平是重中之重。政府需要建立合理的财政体制，特别是中央和地方政府间建立起有效的转移支付制度是实现公共服务供给公平的重要保障。中央根据特定的衡量标准，对财政能力低的省份进行转移支付，能够弥补地区间公共服务供给的差距。基本公共服务供给的公平重在考量公共服务的投入、产出和效果是否符合民众的需求。具体来说，基本公共服务供给的公平主要包括三层意思:第一层意思是公平地分配公共服务的支出(投入)，包括在城乡之间、地区之间、阶层之间合理分配支出。第二层意思是指在城乡之间、地区之间、阶层之间提供的公共服务质量和数量产出上的公平。第三层意思是指在城乡之间、地区之间、阶层之间的公共服务资源配置的公平。与基本公共服务不同，非基本公共服务的负担主要是由享受者来付费的，因而非基本公共服务供给的公平重在考量公共服务的投入与产出是否对等。具体来说，就是公共服务的质量和数量是否与服务接受者的付出相对等、相符合。

享有公平是指民众对公共服务供给效果的感知的公平，主要通过对民众满意度的测量得到反映。

(二)非基本公共服务公平性的内涵

非基本公共服务是指不符合公共服务“底线”的公共服务项目。非基本公共服务公平是基于贡献的应得。这种贡献是物质的贡献，或者说物质资本。非基本公共服务的对象是个体，而成本的分担主要通过服务享受者的付费来实现。服务接受者对购买的公共服务是否“物有所值”会有一个基本的判断，判断的标准便是公共服务的质量和数量是否与所付出的成本相符合，以及与购买同样服务的人相比是否受到了同等的对待。在平等和自由的关系中，非基本公共服务公平体现的是自由，是交易的“自由”，是享有更高层次公共服务的自由。

(三)基本公共服务公平性与非基本公共服务公平性的关系

基本公共服务和非基本公共服务是公共服务的两个类别，共同发挥着满足公共需求的作用，统一于公共服务这一整体。因而基本公共服务公平性和非基本公共服务公平性是统一的和需要协调兼顾的。也就是说，基本公共服务在平等原则关照下的提供和非基本公共服务在自由原则关照下的提供是需要兼顾统筹的。

在政府能力有限的条件下，对基本公共服务的平等关照优先于非基本公共服务的自由。从社会发展进程的总体状况来看，在平等与自由两种基本价值的选择上，应当坚持平等原则的优先性。从作为再分配方式的公共服务来看，在基本公共服务公平性与非基本公共服务公平性关系的处理上，也应将基本公共服务公平性置于优先的位置，即平等的优先。这一优先主要包括以下层面的意思:第一，优先体现为优先保障。任何情况下，基本公共服务这一“底线”应当得到优先保障，因为“底线”关乎民众最基本的生存和发展权，全民在“底线”上的权利是平等的，不容许存在差别对待，不容许存在遗漏。第二，优先体现为优先补偿，基本公共服务的平等是在社会已经出现很大程度的不平等条件下的一种补偿措施，是通过再分配对弱势群体予以一定程度的利益弥补。在社会资源有限的条件下，一部分人占用资源越多，获得收益也就越多;其他人占用资源较少，获得收益也较少。国家基于优先发展战略，对一部分人、一部分地区给予较大的优惠政策，一些区域和群体的“先富”是以另一些区域和群体的支持而获得的。在这种情况下，社会差距有所扩大。这一差距是需要得到调整的。

因而，在保障公共服务公平性的实践中，应统筹兼顾基本公共服务的公平性和非基本公共服务的公平性，将以平等为基本价值原则的基本公共服务公平置于优先位置。

五、公共服务公平性的时间维度

人类的活动总是“用理想引导自身走向未来”。一方面，人类总是用理想化的公平观念批判现实，并不断地追求新的理想;另一方面，理想总是被不断地应用于现实世界，并通过政策和制度予以表现。公共服务公平的实现也是理想与现实交织作用的一个互动过程，这便是公共服务公平的时间维度。如果我们在公共服务公平的理想与现实之间画一条“刻度线”，使理想与现实分别位于这条线的高、低两端，然后在这条线上由低到高划分出一些“时间刻度”，那么这些刻度便表现了由现实迈向理想的时间维度和时间进度。在不同的时间维度上，一国的经济社会发展水平将会有很大的不同，在这些不同的刻度上所要实现的公共服务公平的程度也会有所不同。如果我们将一国经济社会发展划分为初级、中级、高级阶段，分别对应不同的“刻度”，那么在这些不同的阶段上所要实现的公平性程度会有不同。总体上，随着初级阶段向高级阶段的过渡，公共服务公平将不断趋向于理想状态。

我们不能用理想的公共服务公平性目标来衡量特定阶段的公共服务公平性状况。对基本公共服务公平来说，在现实条件下能够实现的最高标准便是实现基本公共服务供给的公平。对非基本公共服务公平而言，在现实中要实现的最高标准便是实现非基本公共服务的负担和供给的对等。

当经济社会发展水平高度发达、有能力向理想目标冲刺时，我们便可以用理想的公共服务公平性目标来衡量此阶段的公共服务公平性。对基本公共服务公平来说，实现负担公平、供给公平和享有的公平的复合公平在一定程度上便不再是一种理想。对于非基本公共服务公平来说，就有能力实现负担和供给的对等以及负担和享有的对等。

六、公共服务公平性的空间维度

从具体的空间范围来说，公平总是在一定的区域范围内实现的，并以一定的空间领域作为其发挥作用的基本范围。从宏观的国际范畴来看，公平的空间可以划定在国与国之间或国际组织之间。国家间的历史、文化背景、经济基础和政治制度等方面存在巨大差异，即使处于同一历史时期，对公平的认识以及公平性原则的选择也存在着诸多差异。从相对中观的范围来看，公平问题的空间范围可以划定在一国内部的区域之间以及地区之间。从更微观的领域来看，公平问题空间可以划定在组织之间，包括私人组织之间、公共组织之间、第三部门组织之间以及三种类型的组织之间的公平问题。

不同性质或发展程度的国家，对公共服务公平性问题的认识和对公平性原则的选择有所不同。我们不可能对每个国家的情况进行对比研究。本文对公平性原则的探讨排除对国家性质和发展程度的考虑，旨在从最一般意义上讨论一种具有普遍性的公共服务公平性原则。

［1］麻宝斌.社会公正测量的五个维度［J］.理论探讨，2012(1):5－10.

［2］皮埃尔·勒鲁.论平等［M］.王道，译.北京:商务印书馆，2005:5.