徐维爽，张庭发，宋永鹏

(齐鲁师范学院经济与管理学院，山东 济南 250200)

当前，我国经济发展方式的转型以及产业结构的调整升级加大了对应用技术型人才的需求力度，但中职和高职专科层次的职业教育只能培养部分技能型人才，而本科层次的普通高等教育在“学术本位”的引导下正在培养大量所谓的“研究型”人才，这就造成了我国高等教育在技术和技能型人才的培养数量、层次和结构等方面与劳动力市场对人才的需求存在结构性矛盾。高等教育在服务经济发展方面存在的问题和障碍要求我国必须进行高等教育改革，从而减少高等教育资源浪费，以更大程度地适应和促进经济增长，从结构角度将高校毕业生“就业难”和企业“招工难”的矛盾降到最低程度［1］。回顾2010年以来我国政府出台的关于高等教育改革的文件以及教育行政主管部门在不同场合的讲话精神可见，政府和教育行政主管部门都已经意识到了启动新一轮高等教育改革的必要性和迫切性，而且经过几年的探索和试点，我国新一轮高等教育改革的思路也基本明确，即:构建以就业为导向的现代职业教育体系，通过地方本科高校、特别是1999年大学扩招后“专升本”的新建地方本科高校向应用技术型和职业教育转型来提升我国职业教育的层次，扩大应用技术型人才的培养力度，逐步解决我国应用技术型和技能型人才在培养数量、层次和结构等方面与市场需求存在的结构性脱节问题。基于利益相关者视角对地方本科高校的转型改革进行探析，有利于及时了解和应对改革中出现的问题，以推进改革的顺利进行和改革预期目标的实现。

一、基于政府的视角

新中国成立后，我国高等教育的发展大致经历了建国初期、文革时期、改革开放和高考恢复时期以及世纪之交的大众化改革时期四个阶段［2］，而且每一阶段的推进都采取了政府主导的方式。政府主导的教育改革方式一方面加快了我国高等教育发展的进程，在短时间内使我国高等教育的发展规模和数量成为世界之最，另一方面使我国高等教育的发展带有明显的政策性痕迹:(1)政府依靠自身权威和强制力推行的改革容易遭致其他利益相关者的抵制。政府主导的改革虽然可以在短期内实现预期目标，但由于改革方案可能并没有充分反映利益相关者的意见或建议，很难得到利益相关者的认同，所以改革方案在推进过程中容易招致其他利益相关者的抵制，从而影响改革的最终效果。1999年开始的高等教育扩招，在实现高等教育由“精英教育”向“大众教育”转变的同时，也使得学生的学习成本上升，高校的负债严重，高校的办学质量下滑以及人才培养结构和层次与社会需求脱节等问题日益突出。(2)政府为了加快改革的进程和预期目标的实现，必然会对改革进行干预。政府的改革方案在遭受利益相关者抵制的情况下，为了维护自身的权威，政府必然会动用行政权力对改革中偏离自身预期目标的行为进行干预。应当承认，目前高校同质化的办学模式在某种程度上就是政府干预的结果，政府干预高校的升格或更名条件，高校的专业设置、评价标准导向和办学的稳定性等，即政府干预高校的办学自主权并力图通过评价导向引导高校未来的发展走向。(3)政府主导的教育改革的合法性遭受质疑。教育政策涉及全国人民的利益，是一项基本的民生政策，因此其改革方案需提交全国人大讨论、审议，显然我国高等教育的改革还没有上升到这一层次。高等教育改革法律保障的缺位不仅加大了政府的权利，也使与改革相关的利益相关者的权益无法得到充分的尊重和保障。

(一)中央政府在新一轮高等教育改革中的角色及定位

2014年5月《关于地方本科高校转型发展的指导意见(征求意见稿)》的发布标志着地方本科高校的转型改革已经进入了实质性阶段。从目前的情况来看，新一轮的高等教育改革仍然没有走出政府主导的模式:政府在没有充分尊重利益相关者权益的基础上将转型的重点确定为地方本科高校，特别是新建地方本科高校;政府将转型的方向定位为本科层次的应用技术型和职业教育;政府的改革仍然没有上升到应有的法律层面。因此本轮教育改革在还没有大规模推进之时就听到了不同的声音，如，老牌本科院校应当成为转型的先锋［3］;高职院校特别是全国百所示范(骨干)高职院校的升格才是发展本科层次职业教育的可行之路［2］［4］;地方本科高校只要加强应用性和技术性培养，形成有特色的为地方经济发展服务的院校即可，没必要非要转到另一个所谓统一的轨道上去［5］。因此在新一轮高等教育改革中，政府的权威、强制及错位的干预必须缓行，而法制的健全及保障则必须及时到位，中央政府应在将改革提升到应有的法律层面的基础上，着重处理好以下几方面的问题:(1)恰当定位改革思路和改革后高校的办学定位。目前我国高等教育改革的思路基本确定，其背景是我国高等教育发展的现状使我们面临着与西方发达国家20世纪六七十年代同样的问题。借鉴发达国家高等教育的办学经验，发展应用技术型大学不仅是大势所趋，更是教育本质的回归。从改革后高校的办学定位来讲，虽然目前的改革思路同时提到了应用技术型和职业教育，但借鉴国际基本经验实际上就是向职业教育转型。由于目前我国对高等教育采取的是按层次而不是按类型办学①的管理体制，职业教育在社会上处于“低人一等”的境地，因此转型后对培养应用技术型人才的本科高校如何定位将直接影响高校对待改革的态度，也影响改革能否取得实质性的效果。(2)通过制度、配套措施和政策的完善合理引导改革的推进。政府主导的各项改革，可以依靠政府的权威和强制力强制推进，也可以通过制度、政策的完善引导推进。相比强制推进，引导推进是更有效的方式和途径。因此，新一轮的高等教育改革不能再“一刀切”，而应从改革的顶层制度设计、财政政策、职业教育的社会地位和收入保障、职业教育毕业生创业和就业政策等方面进行引导，使转型成为水到渠成的结果。(3)赋予高校应有的办学自主权，减少政府在高校发展中的缺位和越位问题。影响地方本科高校内涵式发展的首要外部因素是高校的办学自主权不足，其次是政府财政扶持力度不够与科研与教学考核评价频繁［6］。可见，政府不仅没有赋予高校应有的办学自主权，还存在财政投入缺位和考核评价越位的问题。因此，在新一轮高等教育改革中，政府要切实落实2010年提出并于2013年再次强调的“管办评分离”的办学体制，赋予高校充分的办学自主权，让高校根据市场的需求进行专业设置和办学模式调整，加大对高等教育的办学投入，减少政府设定的各种科研与教学考评，让市场成为评价高校办学质量的标杆。

(二)地方政府在新一轮高等教育改革中的角色及定位

中央政府在高等教育改革中的角色和定位离不开地方政府的支持和配合，特别是本轮教育改革的重点是新建地方本科高校的转型，政府的某些功能还主要应由地方政府来承担。应当承认，新一轮教育改革使地方政府面临“两难”的抉择:一方面，如果地方政府对转型持有抵触情绪，这不仅会影响中央有关政策的推进，而且在自身还没有更好的措施来解决大学生“就业难”和企业“用工难”问题的情况下，地方政府还要为自己的抵触情绪承担相应责任。另一方面，如果地方政府支持转型也会顾虑重重，这不仅因为地方院校升格为本科院校并发展普通本科教育从某种程度上是地方政府追求学历层次的结果，是地方政府的业绩，现在转型发展应用技术型大学会给人一种“降格”的感觉;更因为本轮教育改革各项配套政策的制定及落实还需要地方政府亲力亲为，特别是发展应用技术型大学所需要的远高于普通本科教育的财政投入需要由地方政府来埋单。因此，地方政府虽然不能从大局上左右改革的方向，但它的态度及配合程度会加快或延缓改革的进程。

(三)教育行政主管部门在新一轮高等教育改革中的角色和定位

教育行政主管部门是政府具体教育政策的制定和落实部门，在政府相关政策出台之前负责顶层制度设计，在相关政策出台之后负责政策的具体推进和落实。所以本轮教育改革中，教育行政主管部门同样应关注这两方面的问题，即改革顶层制度设计和改革方案的协调落实问题。

顶层制度设计的完善与否直接影响着改革的成败，也影响着改革能否顺利推进。目前我国高等教育发展中存在的诸多问题多与制度设计不完善有关:高等教育按层次而不是按类型进行管理，但本科层次的职业教育却处于缺位状态;普通本科教育以学术本位为中心进行引导和评价，职业教育以技能培养为中心进行评价和引导，普通教育与职业教育之间、中职教育与高职教育之间缺乏有效的贯通机制;高校专业设置不以市场需求为导向，导致有些专业毕业生严重过剩，而有些专业毕业生又严重不足，造成有限办学资源的大量浪费。新一轮高等教育改革，教育行政主管部门必须从顶层制度上对上述种种问题进行合理设计，并应特别关注以下两方面的问题:(1)不同办学类型间的贯通问题。本轮教育改革后我国高等教育将朝着按类型办学的管理体制发展，在这种体制下，学生可能存在实际选择与实际能力错位的问题，因此有必要打通不同类型高校间的贯通机制，给予学生纠偏的机会。(2)普通高等教育与高等职业教育之间现有资源的有效整合问题。按照目前的改革思路，专科层次的高职院校升格本科层次职业教育的可能性不大，所以现有高职教育在应用型和技能型人才培养方面积累的经验和大量的办学投入得不到进一步的有效利用;而在学术本位引导下发展起来的新建地方本科高校向应用技术型大学转型就意味着高校要重新投入大量的人力、物力和财力对现有的办学模式、人才培养模式、实践实训基地建设等方面进行重整理顺，原来在研究型人才培养方面的大量投入也得不到进一步的有效利用。结合应用技术型人才培养既注重理论又注重实践的特点以及高校大量专业重复设置的特点，在后续的改革中，是否可以考虑从制度方面对普通本科高校和高职院校的现有资源进行整合，这样既可以满足应用技术型人才培养的需要，也可以解决高职院校升格和地方普通本科院校转型发展经验和投入不足的问题，还可以在此基础上进一步提高高校的办学规模和专业化程度。

政府主导的高等教育改革模式以及原有顶层制度设计中存在的种种问题必然影响新一轮教育改革的推进，及时协调并解决改革推进中遇到的问题有利于缩短改革的进程和提高改革的实际效果。影响改革方案落实的因素从大的方面来看可以分为两类:一类是与制度设计有关的制度安排问题，另一类是与制度设计无关的非制度安排问题，即主要是人们的观念问题。对于制度安排问题，我们可以通过上面提到的顶层制度设计加以解决，如目前我国已经出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》《关于加快发展现代职业教育的决定》《关于地方本科高校转型发展的指导意见(征求意见稿)》《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》等文件，进一步明确了本轮教育改革的目标、重点、具体安排以及保障措施等。对于非制度安排问题，一方面需要通过加大宣传力度逐步消除人们观念上对职业教育认识的障碍，另一方面还需要切实将宣传口号落到实处，如提高应用技术型大学及其毕业生的社会地位、提高应用技术型人才的薪酬待遇、解决应用技术型人才的职称安排等。当然，由于非制度安排问题没有有效的约束，所以其影响可能要比制度安排的影响更深、更持久，对改革的阻力也更大。

二、基于高校的视角

高校是高等教育改革的执行主体，也是影响改革实际效果的关键因素。新一轮教育改革对于办学层次较高的“985”高校和“211”高校影响不大，对于1999年之前就已经开办本科教育的老牌本科高校②的未来走向以及高职院校，特别是百所骨干(示范)高职院校一直所期望的升格问题都没有给出明确的态度，唯一明确的就是新建地方本科高校向应用技术型和职业教育转型。之所以选择新建地方本科高校作为转型发展的重点和先锋，是因为新建地方本科院校在全国普通本科高校中占的比重高、学术沉淀弱、就业率差、院区分布与区域经济发展水平相匹配［7］。因此，高校特别是新建地方本科高校必须深刻认识自身在我国高等教育体系中的地位以及发展过程中存在的问题，在客观分析转型利弊的基础上切实采取有效行动来应对转型改革。

(一)以客观态度对待转型

从办学的角度看，在合理的教育体系中，地方本科高校本来就应该实行职业教育，培养应用技术型人才，所以新一轮高等教育改革与其说是地方本科高校的转型，倒不如说是教育本质的回归。但是让新建地方本科高校接受这一观点还有一定难度，特别是对升本时间相对较长的新建地方本科高校来说，升格后他们一直都是按照研究型高校的发展定位及评价体系的要求在进行着投入和运转的，如升格后名称及所体现的社会地位的变更、升格后办学体制及管理模式的变更、升格后专业设置及人才培养模式的变更、升格后教师引进及考核体系的变更等方面。转型对他们来说意味着与学校发展相关的方方面面又进行一次颠覆性的调整，包括治理主体、培养目标、专业设置、师资结构和评价标准等［8］。因此，新一轮高等教育改革在实质上能有多大效果，与高校的态度有直接的关系，如果高校从内心不愿意转型，而政府主导下的教育改革又要求高校必须转型，那么改革的最终结果可能仍然是形式大于实质。

(二)以实际行动支持转型改革

如果高校从态度上认可了转型改革的实质，这种认可还必须落实到实际行动上，具体包括:(1)构建多元主体共同参与的、开放式的治理机制。目前高校单一、封闭的治理机制主要表现在:高校的管理受到上级主管部门命令与计划的制约;高校内部教师、学生等利益主体参与管理的权利受到限制;高校外部企业、科研机构、社区等利益主体参与管理的权利受到限制。地方本科高校转型发展应用技术型大学首先应该改变这种治理现状，在享有充分办学自主权的前提下，高校也应充分尊重各利益相关者参与高校治理的权利，构建开放式的治理机制。(2)按企业需求进行培养目标、专业设置和教学体系调整。高校应严格落实国务院提出的专业设置与产业需求、课程内容与职业标准、教学过程与生产过程“三对接”的要求，主动采取与企业合作的培养模式，根据企业需求设置专业和培养目标，培养学生的专业技能，并通过横向课题的形式解决企业经营过程中遇到的理论和实践问题，同时反过来将解决问题的过程和方法作为教学过程中的新知识和新技能，以提高高校服务社会的能力。(3)提高与应用技术型人才培养相关的资源投入。目前相当一部分地方本科高校拥有的资源与研究型人才培养的关联较大，但与应用技术型人才培养的关联度不高，比如教师的实践教学能力和科研成果的侧重点、实践实训基地建设等。因此高校应在有效整合现有资源的基础上，通过“双师型”教师的引进、与企业合作建立实践实训基地等方式，提高高校培养应用技术型人才的能力。

三、基于企业的视角

大众化的高等教育，企业与高等教育的发展息息相关。在普通高等教育背景下，企业是高等教育的纯受益主体，缺乏对高等教育的必要关注和与高校合作的热情。但在应用技术型人才培养背景下，企业将不能再置身事外，它不仅会成为高等教育的投入主体，还会成为高等教育的直接参与主体，参与高校的治理、专业设置和培养方案的修订等。基于高校和企业在资本投入、风险分担和价值创造等方面存在较大差异，所以企业对于自身与高等教育的关系由“被动”变“主动”持非常审慎的态度。企业参与高等教育改革将会在企业间形成类似“囚徒博弈”境况，即:一方面，企业如果投入大量人力、物力和财力参与高等教育改革，但自身在能否独享改革成果以防止其他企业的“搭便车”行为以及能否保持享有改革成果的长久性等方面都有很大的不确定性;另一方面，企业如果不投入人力、物力和财力参与高等教育改革，可能仍然面临用工难、用工再培训成本较高和用工稳定性较差等问题。因此，企业参与高等教育改革的积极性不仅需要政府政策的引导和支持，需要高校的主动合作和有效配合，更需要企业自身有为高等教育改革做贡献的信念。

当然，高等教育改革不仅涉及政府、教育行政主管部门、高校和企业等利益相关者，也涉及与改革相配套的其他利益相关者，比如与高考改革相关的利益者，给予高等教育改革政策支持和保障的利益相关者，与提高应用技术型人才社会地位和收入分配体系改革相关的利益相关者等等，对此我们不做进一步的讨论。

注释:

①联合国教科文组织对大学是按类型分类的，大学可以分为研究型大学、应用型大学和技能型高职院校三类，而且各类型高校间不存在社会地位的差异。但我国高等教育主管部门却对高校采取了按层次分类的办法，即“985”高校、“211”高校、一般高校、新建地方本科高校和高职高专院校。

②据教育部2013年统计年鉴公布的数据，截至2012年年末，我国共有1 036所地方本科高校，其中667所为1999年之后升格为本科的高校，也即目前所指的新建地方本科高校，369所为1999年之前就已经开办本科教育的老牌本科高校。

［1］ 杨宇轩．高等教育层次结构调整与经济增长的关系研究:基于1978—2010年的数据分析［D］．成都:西南财经大学，2012．

［2］ 周建松．新型本科:国家示范性高职院校发展的新路径［J］．职业技术教育，2014(9):69－71．

［3］ 汪明义．对地方本科高校转型发展的思考［J］．中国高等教育，2014(8):8－11．

［4］ 陈宝华．发达国家本科层次高职教育发展路径研究［J］．职教论坛，2014(1):81 －85．

［5］ 周慧，申俊涵．600多所地方本科高校谋转型 职业教育改革再引热议［EB/OL］．(2014－04－01)［2014－11－28］．http://jingji．21cbh．com/2014/4 － 1/2OMDA2NTF fMTExN-jc2OA．html．

［6］ 中南大学课题组．地方本科高校内涵式发展的主要制约因素及改革建议:以某省20所地方本科高校为例［J］．现代大学教育，2014(2):49－58．

［7］ 中国教育科学研究院课题组．地方本科高校转型发展研究报告［R］．北京:2013．

［8］ 张斌．新建地方本科高校转型应用技术本科的现实困境与破解之道［J］．新疆职业教育研究，2014(2):9 －13．