□张克忠

一、我国土地征收过程中的政府行为

我国城镇化的快速发展，导致政府征收土地过程中出现各种问题，农民的基本权益不断受到侵犯，得不到自己应有的收益，最终导致土地征收中缺失公平与合理性。目前，我国土地征收过程中存在各种不当的政府行为，主要表现在以下几个方面:

(一)土地征地范围存在不合理。农民以土地为生，而政府大量征收土地，势必减少农民的农用土地，更重要的是政府在大量征地的同时，并没有给农民提供其他方式的谋生出路和谋生手段，使得农民的生活一步步陷入困境中。另一方面，大量人口不断涌入城市，加快了城市化的进程，进而就使得政府的管辖范围越来越大，开发商和部分官员不顾农民的切身利益从土地征收中不断谋取暴利，因此也就毫无公平与正义而言。大量征地损害了农民的利益，不利于土地资源的循环利用，对于国家的长远利益有着很大的负面影响。

(二)农民的生活和就业缺乏可靠的保障。土地是农民最重要的物质生产资料，一方面可以保障农民的基本生活，同时其提供的生活来源对农村的老年人口也有一定有利影响。《中华人民共和国土地管理法》规定:“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”。如果按照这一安置标准，是无法解决失去土地农民的就业和生活等方面的安置问题的。一是农民的生活缺乏可靠的保障。农民失去赖以生存的土地的同时，也就失去了稳定生活，一旦他们将补偿金花完，那么其生活水平和生活质量势必就会下降。特别是老年人口，一旦失去了土地，就失去了可以安度晚年的居住环境。二是农民缺乏可靠的就业保障。就业问题是根本，当就业缺乏可靠的保障时，那么之前在土地上辛勤劳作的农民将会失去通过劳动能够得到回报的机会。

(三)政府土地征收中较低的补偿标准。《土地管理法》规定:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。但是，有一些政府馆员在征收土地的过程中，并没有依据土地原来的价值补偿给农民，而是以较低的价格进行征收。一方面，较低的补偿标准加剧了农民失去土地的代价，降低了农民的收入，也就体现不了政府征收土地对农民的价值。另一方面，政府征收土地，进而拍卖给开发商，在这一系列活动中，部分政府和开发商就会通过各种方法谋求自己的私利，很难保证公平与正义，进而加剧了农民与政府之间的矛盾与冲突。

二、政府职能定位不当

我国土地征收过程中，之所以存在以上问题，最根本的原因就是政府职能定位不当，还停留在以往的角色上。在新形势、新政策下，政府应该注重保障人民的利益。由于长期以来的行政传统，过去的观念根深蒂固，政府只是单纯认为政府即是公民，代表着人民的全部，可以掌控全部。这就使得政府在征收土地的过程中，就必然会导致职能的不当与错位。

(一)随意征收土地，一味地谋求政绩。多年来，我国一直将发展看做最高目标，因此，类似于加快发展之类的发展主义为政府征收土地的行为提供了方便。另一方面，我国一直奉行上级考察下级的体制。在市场经济发展过程中，上级将发展的任务下放到地方政府，地方政府采用一切可考察的形式来表现自己的政绩。而城市建设和设置开发区是非常常见的手段。越来越多的人口涌入城市，加快了城市建设的步伐，继而就需要征收大量耕地。在我国普遍存在着很多不合理的城市建设用地，比如盲目扩大城市广场、草坪、大学城和主题公园等等。另外，设立过多的开发区也会占用大量农民耕地，在一定程度上也浪费了过多的土地资源。

(二)政府过分批租，以地生财。目前我国地方一级财政存在很大的缺口，政府就开始从开发商的出价和征地补偿费用的差价中谋取暴利，政府已经成为立法、执法和司法的统一体。然而，绝对权力终将造成绝对腐败。近年来，因土地违法案件大量官员受到党政处分，就是很好的例子。另一方面，在当前市场经济条件下，许多地方政府因为转让土地获得了较高的收益，可见，以地生财在地方政府中越来越普遍，已经成为地方政府征收农用土地的重要动机。然而，地方政府这种征收土地的收入并没有归入本地财政收入中，成为部分地方盲目搞城市建设和设立开发区的资金来源。

三、政府职能的准确定位

(一)珍惜土地资源，健全并执行耕地保护政策。土地作为人们赖以生存的物质基础，是不可再生资源。然而，随着社会经济的发展和城市化进程的加快，对土地的征收愈发显得迫不及待，这势必会导致农民农用土地的减少，在很大程度上减少了我国的粮食总量，出现绿地流失的现象，破坏生态环境。因此，珍惜、保护土地资源是我国一项基本国策。这就需要我国必须健全完善相应的耕地保护政策，保证我国粮食安全，有利于国民经济的可持续发展。

(二)依法征收土地，贯彻土地监督体制。虽然我国法治还不健全，但是《土地管理法》、《宪法》和《物权法》等对土地征收方面还是有明确的规定，政府在征收土地过程中必须依法进行，给予农民合理的补偿费用。这就对政府提出了一定的要求。一方面，政府必须转变以前的形象工程，盲目设立开发区，一味地扩大城市建设等不健康的政绩观;另一方面，必须杜绝招商过程中负地价和零地价政策。而土地监督体制有利于完善政府执法力度和加强对土地的管理，对于构建社会主义和谐社会有着积极的影响。

(三)做好农民安置工作，建立并完善农民社会保障体系。政府征收土地，一方面使得农民失去了赖以生存的耕地，降低了农民的生活水平;另一方面，也使得农民失去了在土地上劳作并获得报酬的权利和机会。因此，国家在征收土地的过程中，必须做好补偿工作，为农民提供新的谋生手段和就业岗位，以解决好失地农民的生活和就业安置问题。政府还应该对农民进行岗前就业培训，以使其更好更快地投入新的工作岗位中去，提高其在社会上的谋生技能。而完善失地农民的社会保障体系，可以保障农民的基本生活，有利于社会的长久稳定和国家的长治久安。近年来，我国政府也下达了很多重要文件，旨在健全社会保障体系，确保失地农民的社会保障资金有效下发，严格落实保障资金的使用与管理，加强失地农民社会保障有效下发工作的检查与监督。

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