韩 鹏

(河南省社会科学院城市与环境研究所，河南郑州450002)

党的十七大报告正式提出了“建设生态文明”的要求，党的十八大进一步将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，强调了生态文明建设的重要地位。生态文明作为一种追求经济利益与环境利益平衡和社会生态友好的新理念与实践，它的出现本质上是对人与自然、人与人之间关系的矫正，推动了经济、政治、环境的共同进步与发展。

生态补偿机制是以保护生态环境为最终目的，主要通过经济手段并综合运用政府和市场力量，通过调整生态环境保护中的利益相关者的利益关系，实现对生态系统及其服务功能保护和改善的一种公共制度安排［1］1。河南省作为人口大省、传统农业大省和新兴工业大省，其生态环境保护在全国生态安全格局中具有重要地位。本文以河南省生态补偿实践的发展现状为对象，对其在构建和完善生态补偿机制中面临的形势和存在的典型问题进行深入剖析，试图探寻出构建和完善生态补偿机制的有效路径，为当地构建和完善生态补偿制度体系和市场机制的政府决策提供科学服务。

一、河南省生态补偿发展现状

立足人口众多、人均资源禀赋相对不足这一基本省情，面临经济社会发展对资源环境的压力，河南省已经在生态补偿领域努力偿试并取得了一定成效。

首先，依托国家生态补偿机制的探索与实施，初步构建起了基本的生态补偿机制框架［2］102－103。随着国家大规模生态建设和大型水利工程在河南省的实施、中央森林生态效益补偿基金制度和重点生态功能区转移支付制度的建立，以及对国家级自然保护区、风景名胜区等进行经济补助的开展［3］，河南省已经形成了基本的生态效益补偿框架。

其次，积极利用政府间合作，探索通过利用国际资金发展多样化生态补偿机制。利用财政部和德国政府间的合作协议，河南省启动了中德财政合作河南省农户林业发展项目。2009年1月，郑州市公交总公司在清洁发展机制(CDM)下申报“郑州快速公交系统(BRT)工程”项目，并于2013年1月成功交易，在探索利用国际机制获取生态补偿方面实现了新的突破。此外，河南省2013年还成功申请到全球环境基金林业可持续管理的部分赠款项目，试点森林认证和碳汇监测。

最后，以经济手段加强生态环境保护力度，构建起若干重点资源环境领域生态补偿机制。随着《河南省沙颍河流域水环境生态补偿暂行办法》《河南省沙颍河流域水环境生态补偿奖励资金管理暂行办法》《河南省海河流域水环境生态补偿办法(试行)》和《河南省水环境生态补偿暂行办法》等的出台，逐步在全省范围内建立起水环境生态补偿机制。2013年9月26日河南省人大常委会通过《河南省减少污染物排放条例》，将排污权有偿使用和交易、生态补偿正式写入地方条例，形成了法律效力［2］103。

二、河南省生态补偿发展面临的形势与存在问题

尽管在构建生态补偿机制方面取得了一定的成效，但是由于经济社会发展相对落后，同时还存在区位特点与生态功能定位等多种因素的影响，河南省在构建和完善生态补偿机制方面仍然面临诸多问题。

(一)基础能力和政府层面支持仍然不足

河南省经济社会发展水平相对较低，区域发展很不平衡，保护生态环境的经济社会条件相对薄弱。目前，政府购买是大多数国家和国内大多数地区开展生态补偿的最主要资金来源。尽管河南省已经有相当范围的重要生态功能区和生态环境脆弱地区进入国家生态补偿的支持范围，但由于典型性相对不足，获得的支持力度有限。例如，在国家重点林业工程里，河南省建设资金自筹比例相对较高；此外，一些特殊生态功能区，例如黄河下游滩区和大别山－桐柏山区，获得的国家生态补偿政策支持力度还相对较弱。

(二)耕地及土壤等重要领域生态补偿机制有待探索

河南省是农业大省，农业产出效率很高，为全国粮食安全作出了巨大贡献。农业生态系统是河南省最大的生态系统，在河南省生态文明建设中具有极为重要的作用。长期的过度索取，使全省农村农业生态环境日趋严峻。河南省水土流失较严重，农业资源污染趋势增强［4］，对农业生态系统产生了巨大压力，亟待通过构建有效机制推动环境适宜型农业生产模式的发展。然而，目前国家还未将耕地及土壤生态环境纳入生态补偿体系中；从目前资料来看，河南省在此领域也缺乏有效探索。

(三)横向生态补偿机制发展不足

河南省地处中原，周边利益关系复杂，建立省际间横向生态补偿机制具有重要意义。在流域生态系统里，河南省既需要通过同上游地区利用生态补偿机制来保障自身生态环境，又需要通过构建合理的流域生态补偿机制，减轻因加强生态环境建设对地区经济和社会发展的影响。然而，国家目前横向生态补偿机制尚未形成，除在南水北调水源地实施的下游受水区对水源地进行生态补偿和对口支援机制外，河南省还未与周边省份和其他上下游省市之间形成明显的横向生态补偿协商与合作。

(四)现有补偿机制仍然不完善、不协调

河南省生态补偿格局的初步构建对于促进资源集约利用和有效保护生态环境产生了重要意义，但仍存在许多不完善的地方。一是缺乏系统构建，存在明显的条块分割，在区域和环节上存在明显的重叠和空白现象，相关政策法规建设滞后，缺乏系统性。二是补偿主体还有待进一步明确化，缺少社会主体和第三方参与，不利于形成多方参与机制和受偿者权益保护及补偿意识的建立，各方参与的主动性不强。三是市场机制和补偿方式存在机制不活、后劲不足问题，缺乏多样化机制。四是补偿标准争议较大，缺乏相应的市场机制和科学的标准核算体系，导致其激励和约束效果受到一定的影响［5］。

三、河南省构建生态补偿机制的对策建议

构建系统有效的生态补偿机制，需要在理论创新和实践探索基础上的制度建设。河南省亟待加强制度建设，深入开展理论创新和实践创新，并且推动重要领域生态补偿机制的特色探索，推动省际生态补偿机制发展，进一步健全生态补偿机制。

(一)加强体制机制创新，完善政策措施

进一步加强生态补偿各领域与其他生态文明制度建设过程中的系统性、整体性、协同性，将当前河南省内生态补偿机制发展的近期需求与长远发展结合起来，借鉴其他生态补偿制度建设领域较为发达省份的经验，先行推出省市两级的《关于加快建设生态补偿制度的指导意见》、配套办法和市县两级的《关于×××生态补偿的工作方案(或实施方案)》，并探索建立专门的生态补偿基金，为以后立法工作及逐步实施做好准备。

(二)加强理论研究和实践探索，健全生态补偿的环境评估和指标考核体系

构建科学合理的生态补偿机制，离不开科学的理论指导和在实践中的检验。河南省应该继续加强重点领域和区域的生态补偿理论研究，强化生态补偿的实践探索。在理论研究方面，着重于生态补偿制度、生态补偿机理的研究，确定生态补偿的重点区域和重点领域，科学合理地划分主体功能区和生态功能区的边界范围，认真做好各行政区域和功能区域环境预算。在实践探索方面，选择一些河南省内具有典型性的市县两级行政区域进行典型试点，加快生态保护领域生态补偿标准的市场化形成机制探索，加强对利用清洁能源机制等国际生态服务交易机制获取生态环境保护支持的指导。

(三)探索省际协商与对话机制，推动横向生态补偿机制发展

囿于特殊的区位特征，河南生态环境保护面临着上下游的双重压力和双重需求，需要积极探索以流域为主线、以多省联席协商与对话为主要方式的省际生态补偿机制。近期，以南水北调水源地生态补偿为契机，应加强与北方受水城市在项目、资金、技术等方面对水源区对口支援的协调协商，构建起建立在有效监测和科学评估基础上的经济补偿机制，加强包括产业、财政和科技等在内的非经济补偿机制，深化省际生态补偿机制探索。要积极推动构建淮河、黄河和海河流域省际生态补偿机制，努力争取中央政府在相关重点领域的试点扶持。

(四)加强重要领域生态补偿机制探索，争取纳入国家生态补偿试点

充分认识到本地区典型性问题，推动生态敏感区、湿地和耕地及土壤等重点领域生态补偿机制研究，争取早日纳入国家生态补偿试点工程。一方面，积极争取在国家生态补偿试点的支持下，探索出一条构建造血式生态补偿机制、实现脆弱生态区和湿地协调持续发展的道路。另一方面，加强对生态环境友好型农业生产模式的研究，争取在国家生态补偿试点的支持下，探索能够利用经济补偿等手段调动农业生产者积极采纳科学生产方式、促进农业生态系统可持续发展和提升农业生态效益的生态补偿机制。

［1］中国生态补偿机制与政策研究课题组．中国生态补偿机制与政策研究［M］．北京：科学出版社，2007．

［2］韩鹏．典型脆弱生态区生态补偿机理与模型研究［M］．北京：气象出版社，2015．

［3］刘夏茹，姚梅．河南省生态补偿研究［J］．河南科技，2009(10)：23．

［4］牛建立．河南省生态环境建设的现状及对策研究［J］．淮海工学院学报(人文社会科学版)，2015(1)：101－104．

［5］樊万选．河南应加快建立生态补偿机制［J］．河南国土资源，2005(12)：6－7．