宋忠平 王朝晖

美军军事体制改革对中国的启示

宋忠平 王朝晖

美军军事体制改革是从战争中总结教训，从教训中总结经验，从经验中调整体制机制，并不断催生军事体制改革的发展之路。美军战斗力之所以与日俱增，并具备强大的一体化联合作战能力，关键就在于美军为适应不断变化的军事任务和战略需要，战后几十年不断积极推进军队编制体制改革，积累了丰富的经验，取得了系统性认识，并不断将其军事假说、军事理论快速转化为军事战略、军事规划付诸实施。如今，“空海一体战”已经成为指导美军快速建设的重要行动指南，但其在2009年还不过是美国空军和海军联合提出的军事理论。可以说，美军作为全球实力最强的军队，不仅在武器装备技术上保持很大的领先优势，领导指挥体制及改革创新机制也是支撑其保持长期领先的重要因素。从一定意义上讲，正是这些机制保障，有效地支撑了美军领跑世界军事改革浪潮。

理顺军队管理机制是美军军事体制改革的重要保障

美军的管理体制是经过多年的调整、磨合才有了如今高效快捷的管理方式。美国的国防领导指挥体制由两条线构成：一条属于行政领导体系，即通过总统-国防部长-各军种部长、参谋长-各联合司令部下属的军种部队司令部，最终实现对全军的行政领导；另一条线是作战指挥体系，即通过总统-国防部长（通过参谋长联席会议）-各联合司令部和特种司令部，最终实现对所属部队的作战指挥。这个流畅的管理体制是在美军内部经过长期博弈才形成的，尤其是参谋长联席会议（简称“参联会”）的职能发挥一直得不到重视。参联会本是美军内部十分重要的组成部分，在平时，参联会向总统、国家安全委员会和国防部长提出军队建设和国防发展的项目与预算、采购需求评估、联合作战条令、联合训练政策的建议；在战时，则协助国家指挥当局对美军实施战略指挥，监督各联合司令部的军事活动。

在美军入侵格林纳达时，本来是一次联合军事行动，但美国陆军与海军陆战队就作战任务区分难以达成一致，最后不得不在格林纳达岛中部画一条线，陆军与海军陆战队各负责一半；美国陆军一名少校为召唤本来肉眼就看得见的海上舰队的火力支援，不得不用自己的电话卡在公用电话上与美国本土陆军总部联系，陆军总部再与海军总部联系，海军总部再与舰队联系才最终解决问题。可见，联合作战说起来容易，做起来还真不那么容易。

美国国防指挥体制

美军入侵格林纳达是1983年，而主管三军协调事务的美军参联会早在1947年就正式设立了。不是参联会不想管，而是无法管、无力管，因为那时美军对这个机构既缺乏职能定位，也缺少法律支持。更重要的是，参联会一开始就是一个军种间相互妥协的产物，组成参联会的高级军官大都具有双重身份，自然无法超然于本军种的利益之上。美国前参联会副主席欧文斯曾自述：“在我的意识中，我首先是一名潜艇军官，其次是一名美国海军军官，最后是一名美国军官。”可见其军种意识之根深蒂固。美国前参联会主席鲍威尔也曾指出：“参联会的失败，不仅在于官僚主义。在我看来，参联会设立之时的缺陷，决定了它始终没有发出清晰的声音阻止美军深陷越战泥潭。”这种不正常的现象一直持续到1986年，美国国会制定并通过《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》，才“使参联会从‘辩论协会’转变为一个有纪律的军事机构”，真正成为一个名符其实统管三军的权威机构。此后，大家才看到了海湾战争及以后几场战争中，美国联合作战行动近乎完美的配合。但这是花费近40年的时间总结教训得到的经验，整改和磨合期不可谓不长！

要想做好军队管理体制建设，使其适应军事斗争和战争准备，必须高屋建瓴地捋顺顶层设计。为强调本军种的独特优势地位，美国海军曾提出“由海到陆”，空军则提出“全球参与”，陆军则提出“全谱优势”等不同的军事理论，各军种都在暗示本军种无可替代、无所不能，力求在军事体制结构调整中保证自身利益不被削弱。面对这种可能导致军事体制改革失败的内部矛盾和冲突，美军采取的办法是做好顶层设计。

20世纪60年代，美国通过国防管理改革，建立了“规划-计划-预算”系统，实现了国家和军队的顶层决策的制度化。该系统是改革的成果，反过来又为美军各项改革提供了科学的程序模式。80年代，美军为进行国防管理改革，在国防部组成了以副部长为首的改革研究顾问委员会，下设20个研究小组，对国防管理改革进行了全面系统的规划论证。冷战后，美军在军事变革的顶层设计方面显得更加成熟。经过90年代前半期对军事变革的理论探索之后，1997年美军确立了改革战略，并提出了指导改革的纲领性文件，即由国防部制定的《国防改革倡议书》和由参联会制定的《2010联合构想》。《2010联合构想》反映了美军改革的总体设计，各军兵种据此分别制定了适合自己特点的发展战略。总目标与分目标相结合，自上而下形成体系，使军事变革得以有计划、有步骤地协调推进。

军事理论创新引领美军军事体制改革

自冷战结束以来，美国军事理论创新可以用“井喷”来形容，其数量之多、覆盖面之全、内容之丰富，都是史无前例的。层出不穷的新概念和新观点引领了新军事变革，指导了新的战争实践，在世界范围内产生了深远影响。美军不仅根据每场战争的具体情况量身定做地设计战争，而且将战争实践作为军事理论创新的延伸，将战场作为军事理论创新的实验场，“新干涉主义”、兵力投送、前沿威慑、“空地一体战”“空海一体战”等都是美军为适应战争实际需求而产生的军事理论。

美军提出众多作战理论的基本着眼点是提高自身效能，并瓦解对手的作战体系。提高自身效能的指导思想是“联合作战”理论，即通过对各种力量的优化组合，形成对敌作战的综合优势。20世纪90年代，海军提出“火力圈”概念，空军提出“航空航天力量一体化作战”概念；1997年，海军前作战部长约翰逊上将提出“网络中心战”概念；2000年，陆军提出“行动中心战”概念，海军陆战队提出“舰对目标机动”概念。这些理论与概念都对美军自身效能的提高产生了巨大的推力。

美国是当今世界新军事变革的前瞻者，没有现成经验可以借鉴；美军也是近年来参加实战最多的军队，战争实践为军事理论创新提供了素材。这些因素混合在一起，使美国军事理论不断创新。但美军的军事理论创新不是空穴来风和没有根据的天马行空。首先，美军在理论创新上敢于超越自己的成绩，最典型的就是对海湾战争的总结。美军没有站在胜利的角度分析战争，而是找出一大堆存在的问题，比如“战斧”导弹反应迟钝、“爱国者”导弹精准度太差等；同时也深刻总结到，海湾战争的胜利受益于得天独厚的客观条件，如广泛的国际支持、庞大的战时联盟、对手的战略失误等，并反复强调这样的有利条件很难再现。从胜利中找问题的做法，恰恰是推动美国军事理论创新的动力来源。在此后的科索沃战争、阿富汗战争和伊拉克战争中，美军可以说是一场战争一种理论，而事实证明这些理论又是十分成功的实践。

此外，美军军事理论的蓬勃发展与美军科技发达并遥遥领先于对手密不可分。除武器装备技术存在巨大优势之外，美军军事理论中与技术结合最紧密的是战术理论，“网络中心战”是一个典型例子。在2003年3月伊拉克战争初期，美军对萨达姆发动的“斩首”行动就是“网络中心战”的实战演示。没有技术领先优势的催生，美军的军事理论也不可能如此快速更新。

美国先进技术的快速更新催生出新的军事理论

美军并没有因海湾战争的胜利而停止军事体制改革的步伐

联合作战需求倒逼美军军事体制改革

“养兵”和“用兵”职能的划分一直是各国军事体制改革不能绕过的问题。美军解决这个问题的办法，就是军政、军令系统分开。美军高层领导管理体制即“军政系统”负责“养兵”，由总统和国防部长通过军种部统管军队建设，如海军部、陆军部、空军部。军政系统主要负责制定国防政策、国防预算、兵力规划，负责部队的行政管理、战备训练、武器装备采购等。

美军联合作战指挥体制即“军令系统”，主要职能是“用兵”，由总统和国防部长通过参联会对各联合司令部及作战部队实施作战指挥。制定联合作战计划、联合训练和作战指挥有机结合，是美军快速应对危机的法宝。

目前，美国军方共设9个联合作战司令部，包括6个按地理划分的战区司令部和3个按功能划分的专业职能司令部：美国北方司令部、美国中央司令部、美国欧洲司令部、美国太平洋司令部、美国南方司令部、美国非洲司令部、美国特种作战司令部、美国战略司令部、美国运输司令部。2010年成立的网络司令部则隶属于战略司令部统一管辖，并作为其中的一个兵种。

美国前参联会主席邓普西曾签署并颁布了《联合作战顶层概念：联合部队2020》文件，明确提出“全球一体化作战”概念。可以看出，联合作战司令部在美军中的地位日益凸显。但客观来讲，美军建立联合作战司令部经过了长达60多年的努力和最终变革，也是战争需求倒逼出来的现行军事体制产物。

美军军政与军令系统示意图

从1946～1947年，美军陆续建立了7个作战司令部都存在两方面的问题。一是自身联合程度不高，多数由某个军种来主导，听从军种部的指挥；二是缺乏外部联合监管，联合作战司令部和军种部上面都没有设立联合指挥与管理机构，这种体制上的问题使得美军联合作战司令部沦落成为军种部的代言，有名无实，完全无法履行联合指挥的职责。因此，美军经过整改，着重改革了国防部、参联会和军种部，才把联合作战司令部建成真正的联合作战指挥机构。

随着国际战略形势和军事技术的变化，美军南方总部、中央总部、北方总部和非洲总部的成立，多与核战略形势的重大变化有关。为应对中南美洲的战略形势变化，保持美国后院的稳定，1963年美军成立了南方总部；为遏制苏联在中东地区的扩张，1983年美军成立了中央总部；为加强本土的安全防卫，2002年美军成立了北方总部；为打击恐怖势力在非洲大陆的蔓延，2007年美军成立了非洲总部。

在应用军事技术的突破方面，战略司令部的改革也是一个典型例子。美军最初组建的战略司令部主要负责指挥战略核力量，统领陆海空三军麾下的“三位一体”战略核力量，但随着太空、网络和远程打击技术的发展与应用，该司令部扩大了机构设置和职能范围，概括起来，战略司令部的现实职能就是航天、防天、核打击及网络战。

相对比较稳定的就是欧洲司令部和太平洋司令部。欧洲司令部司令同时兼任北约盟军的最高司令，毫无疑问，欧洲司令部是冷战的桥头堡。

美军各个联合作战司令部管辖的地域、担负的职能完全不同，因此内部机构设置也不尽相同。联合作战司令部主要采取的是联合参谋部加军种司令部的内部结构模式。美军的中央总部、欧洲总部、非洲总部、特种作战司令部和运输司令部都是如此。但是，太平洋总部和战略司令部则不同。太平洋总部除联合参谋部和军种司令部外，还有二级联合作战司令部以及常设联合特险司令部。战略司令部里没有军种组织司令部，它是按照核、太空和网络等不同领域设立机构。联合参谋部的机构设置也不一样，它基本上与参联会联合参谋部保持一致，但南方总部和非洲总部比较特殊，由于受作战任务和编制员额等因素的影响，参谋机构没有单独的作战部门和后勤部门。非洲司令部甚至连在非洲驻军的地点都找不到，只能和欧洲司令部暂时挤在一起“合署办公”，毕竟非洲国家对美军成立非洲司令部还是充满了敌意。

结 语

军事体制改革是一项艰巨的系统工程，在中国军队的新一轮军事体制改革伊始，既要借鉴美军等国的军队改革成功经验，也要继承中国军队原有的好经验、好传统，不能“一刀切”“简单划线”“非牛即马”，一定要有中国军队特色，有中国国情特色，中国军队的很多优良传统不能丢，也丢不得。做到这一点，中国新一轮军事体制改革才能真正实现“听党指挥、能打胜仗”的总体改革目标。

责任编辑：刘靖鑫