许晨莺+++冯文全

党的十八大报告中强调要“大力促进教育公平，合理配置教育资源”，“积极推动农民工子女平等接受教育”。2012年8月30日，国务院办公厅转发教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》（下文简称为《通知》），要求各地原则上在2012年年底前出台有关随迁子女升学考试的方案。异地高考的推行对进城务工人员随迁子女来说具有重大意义。

一、各地异地高考实施现状

1.受益随迁子女增多，但占随迁子女总数比例仍较小

2014年有28个省市开始实施“异地高考”，约有5.6万名随迁子女符合条件参考。但根据学者储朝晖的推算这只解决了1/20的随迁子女异地高考问题。并且陕西、甘肃、西藏等地区仍未开始实行异地高考政策。

2.部分省市不同程度限制随迁子女考生报考学校类型

目前各省出台的随迁子女异地高考方案，对异地考生监护人的职业、户籍、连续社保年限等内容做的一些限制，使部分非户籍考生只能报考流入地高等职业学校、专科或民办独立院校。纵观各地实行的方案可以发现，录取率高的“高考洼地”，其“异地高考”门槛非常高。目前存在两类“高考洼地”，第一类是“教育质量高，高考录取率也高”的地区（如京津沪地区）；第二类是“教育质量相对低，高考录取率高”的边远地区（如云南、内蒙古、青海），高校在分配招生指标时对边远地区给予区域性的倾斜，这些地区录取分数线较低。为防止出现“高考移民”，部分边远地区要求“学籍+户籍”都在当地，而这使得学籍、户籍不一致的学生无处报名参加高考。

在北京满足五项条件的随迁子女也只能报考中职、高职，并尚未公布本科开放时间。事实上，从2004年开始北京为了缓解中职生源不足，便在其他周边省市招生。上海、广东、海南等地则根据家长和学生的条件实行分层次报考。而云南、内蒙古、青海等地考生异地高考准入资格与户籍相挂钩，对没有户籍的考生进行了报考学校类型的限制，分别仅可报考三本、专科和高职院校；高职高专院校（专业）；省内高职高专院校。

3.异地借考实施可行性低

国家规定异地借考需要同时满足三个条件：第一，因公长期在外人员或其随迁子女；第二，两地试卷相同；第三，由考生向户籍所在地的省级招办提出申请并经同意后，方可在就读地考试。但目前有16个省市自主命题，而且其余省份在高考时也还有全国Ⅰ卷和全国Ⅱ卷的区别，要达到以上三个条件比较困难。

二、目前异地高考政策中存在的问题

1.部分地区异地高考方案易造成社会阶层固化

曾有报道称：“许多专家曾建议，对于北上广等地异地高考压力大，先开放高职教育，因为这类学校面临比较严重的生源危机，竞争不那么激烈，有利于通过试点摸索和积累经验。”[1]笔者认为，允许非户籍子女就读当地高职可以提高其高等教育入学机会，发展高等职业技术教育也确实有助于实现高等教育机会均等。但有调查研究证实“就读重点院校比就读一般本科院校及专科及以下院校的毕业生在职位获得和地位变迁中处于相对优势地位”[2]。不同层次和类型的高等教育对受教育者未来的职业选择、社会地位、收入等也会有现实的影响。

高考不仅具有人才筛选的功能，而且具有促进社会流动、维护社会公平的功能。“通常情况下，社会流动越畅通，社会流动率越高，就越能调动社会中低层成员的积极性，使他们坚信可以通过个人后天努力，实现上升流动，达到更高层次的社会地位。”[3]然而，目前部分“高考洼地”的异地高考方案根据受教育者的出身——父母的职业，是否有户口等先赋因素，而不是受教育者自身的能力，决定受教育者获得优质教育资源的机会，对随迁子女可报考类型进行了等级性的分配。部分异地高考方案成为隐性阶层排斥的一种手段。

对于农民工随迁子女来说，要保证他们的教育机会公平，首先要做的就是给予他们公平的考试权利。罗尔斯认为：“在社会的所有部分，对每个具有相似动机和禀赋的人来说，都应当有大致平等的教育和成就前景。那些具有同样能力和志向的人的期望，不应当受到他们的社会出身的影响。”[4]我国《教育法》第九条也规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”优质高等教育的入学机会是有限的，因此具有竞争性。平等的竞争性教育机会要求每个人具有平等的机会参与竞争，而不能根据阶层背景、家庭状况等出身分配机会，也不能设置一些与程序公平相矛盾的选拔标准，降低人们参与的平等性[5]。然而，对一些本身智能禀赋优异的随迁子女来说，因为异地高考方案规定或自然天赋等因素只能进入高职高专，无法就读与自己能力相匹配的学校，这有违教育公平的理念。这会造成一些处于社会底层阶级的父母认为自己孩子最多只能考高职，进而对子女教育方面不重视。更重要的是会使随迁子女丧失通过后天努力积极改变生活的动力，减少社会流动，造成代际传递，使社会阶层固化愈加严重。

2.异地高考准入条件的设置缺乏合理性

国务院发布的《通知》要求各政府根据进城务工人员在当地的职业、住所和参加社保年限以及随迁子女在当地连续就学年限等确定随迁子女在当地参加考试的条件。笔者认为，国务院发布的《通知》意在使进城务工人员子女在义务教育后能在当地参加考试，设立一定的门槛主要是为了防止高考移民，而不是把非精英阶层排除在外。一个城市的建设不仅需要高端人才，也需要不同类型、不同层次的劳动者。

现有13个省市的异地高考方案多对考生监护人是否缴纳社保作出了规定，不少要求是连续交满几年。今年就有学生父亲几年间一直在深圳交社保，但因为工作变动没有连续交满三年，中间有中断而造成受教育者无缘高考的情况[6]。可见异地高考准入条件对农民工工作的实际情况考虑还不够全面，合法稳定的工作如何定义，社保年限连续与否等问题有待进一步考虑。根据《2013年全国农民工监测调查报告》结果显示，2013年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工仅仅有41.3%，参加养老、工伤和医疗保险的比例更低，分别为15.7%、28.5%和17.6%[7]。社会保险一般都是由用人单位缴纳，个人自己缴纳成本较高。而部分用人单位为降低成本并没有按照规定为农民工缴纳社保，这会造成不少农民工子女失去异地高考的机会。要想解决异地高考问题，同时需要进一步完善社会保障制度，严格要求各用人单位为农民工缴纳社保等。高等教育资源的分配，不应设置政策上的障碍，使农民工群体排除在外。

另外，各省随迁子女异地高考方案缺乏统筹协调。对学籍和户籍有双重要求的地区，有考生因学籍和户籍不统一的问题，在两地都无法报考。

三、解决随迁子女异地高考问题存在阻力的原因

在教育冲突论者看来，社会分层实质上是某个集团为保卫和强化它的经济利益而创造和保持下来的[8]。流入地户籍考生和非户籍考生是异地高考中两个不同的利益群体，他们将为争夺高等教育资源而相互博弈。部分“高考洼地”的户籍考生作为既得利益的获益者往往会为维护自身的利益，竭力阻止或排斥外来务工人员随迁子女侵占这些优势。这是因为按照分省定额录取制度，各高校在各省份招生人数是按照当年参加高考的户籍应届毕业生人数按比例分配的。进城务工人员在未获得流入地的户籍前，其子女若在流入地参加高考，必然要侵占当地的高考招生指标。

尽管随着国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下文简称为《意见》），户籍制度壁垒将进一步减弱，但是彻底解决进城务工人员异地高考问题所存在的难题依然存在。这主要是因为各地高等教育入学机会不同，尤其是优质高等教育招生指标分配不均。长期以来，各高校根据自己对各地教育基础发展水平的评估，以省、自治区、直辖市为单位确定录取名额和划定高考录取分数线。分省定额划线录取的过程中，由于高等教育资源配置不均衡，高等院校属地化等原因造成各省高考录取率存在较大差异。

首先，重点高校分布不均衡，高校招生计划存在较大地域差异，造成各地学生获得优质教育资源的机会不同。我国高考每年一次，各省按高分到低分录取，可以说形式上是公平的，但存在区域不公平的问题。采用分省定额录取主要是为了补偿教育水平较弱地区的学生，改变以往仅仅追求分数公平而改为追求区域公平，让更多基础教育资源薄弱地区的学生有机会进入高等院校。但从近年来高校招生计划来看，中央部属高校招生计划中在基础教育资源丰富的北京、上海所投放的名额比其他省份要高出许多，特别要指出的是比教育资源贫乏的地区也要高出许多。问题在于高校在分配招生指标时，倾向于将更多招生指标投放到基础教育发达、经济发展水平高的地区和省份，形成了“马太效应”[9]。而对教育资源薄弱，经济发展水平低的地区和省份给予的教育补偿相对较少，进一步扩大了地区入学机会的差异。

2014年7月30日，《意见》指出，将改进城市落户政策，建立完善积分落户制度，同时强调严格控制特大城市人口规模，这样在北京达到规定分值的流动人口也将有资格入户。在2012年全国两会上，教育部副部长杜玉波曾强调放开异地高考，“解决外来人口子女的考试就学问题，要考虑到当地学生的权益不受影响”。若想达到不损害原户籍学生的权益不受影响，且对高校各地区招生指标分配的差异不进行调整的话，那么随着津京沪地区的户籍人数日益增加，高校在这些地区投放的指标也将更多。这些地方本就存在“洼地效应”，那就需要进一步扩大在这些地区的招生录取人数，给予这些地区更多的招生名额以维持其较高的录取率。而这可能导致更多的人涌向教育优势地区，教育资源也将愈加紧缺。而教育质量相对较差的地区家长愈加到教育资源丰富的地区寻找工作机会，原省份学生数量减少，分配名额也将更少。少数流入地进城务工子女的教育机会提高了，而没有到外省获得优质教育资源的学生将成为最大的受害者，不利于区域教育均衡发展。

其次，在高等教育资源配置不均衡的背景下，高校属地化对各地录取率的影响较大。有研究表明，2012年高等教育入学机会地域不公平程度由大到小排序是985大学、211大学、普通本科、专科[10]。我国有一部分重点高校属于省部共建学校（即中央和地方财政按一定比例给予资助），其他普通高校主要以地方财政资助为主。拥有大量优质高等教育资源（中央部属院校）的京津沪地区，尽管其高校主要教育资金来源于中央财政（即全国纳税人的贡献），但在得到地方政府在土地、资金上的支持后，各部属学校在招生录取时主要以本地生源为主，存在地方保护主义，其所在省市的高考录取率偏高。

此外，城市教育资源、人口承载量有限等客观原因也是特大城市异地高考难以推进的原因之一。每年有大量农民工涌入北上广，若设立门槛较低，会继续有更多的人涌入，会造成教育资源严重不足，危害所有在当地学习的学生，同时对城市的进一步发展也造成不利影响。

四、解决农民工子女异地高考问题的对策

1.需要中央发挥顶层设计作用，引导各地区开展实施异地高考

第一，高校应遵循罗尔斯的差别补偿原则在各省市区合理投放招生指标。如果国家不统筹指标分配，使各高校的招生计划更加合理，仅仅依靠各地方政府，无法解决现有突出的矛盾。首先要解决高校在各省招生名额差异巨大，各地优质高等教育入学机会不均的问题。罗尔斯提出的制度的正义原则中包括差别原则和补偿原则。他认为“为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们”[11]。在教育中差别原则体现为差别性分配教育资源，以便改善最不利者的长远期望。根据罗尔斯的观点，社会在允许差别时，首先应考虑最弱势群体的利益。

高考录取制度中存在区域差异有其合理性，但应遵循公平原则和教育补偿原则。尽量消除教育资源丰富的“第一类高考洼地”所存在的不合理的区域差异，而允许经济落后、教育资源弱的第二类高考洼地存在区域差异，并给予区域性的教育补偿，即给予更多招生名额，以此弥补他们因教育资源缺失所造成的影响，从而使各地的高等教育入学机会大致相同。根据“补偿原则”，贫困省份的教育设施和师资力量相对较差，招生名额向他们倾斜符合受教育机会平等的要求。

有学者提出采用“欠缺差额”的方式建立专门针对随迁子女的招生名额补助机制，比如流入地随迁子女参加高考的名额从流出地名额中转移，用于随迁子女[12]。笔者认为，假如这样会伤害到绝大部分未能随父母进城获取更好教育资源的广大农村学生的利益。高校可按照不同类型在全国分配名额。教育部直属高校和省部共建的高校获得大量中央财政的资助，在分配名额时应尽量保证公平，可以建立按各省在读学生人数分配的方式，同时对基础教育资源薄弱地区给予教育补偿分配一定比例的招生名额。而省属高校可将更多的名额分配给本省考生，但也要留出一定比例的名额招收教育资源弱的省份的学生。同时，为防止高考移民用非法手段进入教育补偿地区参加高考，对于给予教育补偿的地区的申请异地高考考生的资格认真核对，杜绝出现空挂学籍等现象。

第二，均衡高等教育资源配置，缩小地区间高等教育入学机会的差异。由于东中西部发展不平衡，各地区高等教育资源配置也不均衡，需要逐渐改善。并且加大对中西部地区经济和教育方面的投入。每年大量中西部农民工涌入东部地区势必会造成东部地区教育资源紧张，竞争加剧。加强中西部地区经济建设，创造就业机会，增加农民工在家乡发展的机会，从而减轻流动人口对流入地资源的压力，减少随迁子女的数量。同时，加强教育投入，增强师资力量，使各区域教育资源配置更均衡，最终达到各地的学生都拥有均衡的教育资源。到那时全国可以统一命题来考查学生，也可以使用同样的标准进行招生录取，不再需要对教育薄弱地区进行教育补偿。

第三，各地因地制宜制定异地高考方案的同时，教育部应加强对各地异地高考政策实施的督导并建立考核评价体系。目前缺少对各地随迁子女升学考试方案及其执行情况进行的评价。同属于第二类高考洼地的城市，有的城市已放开户籍限制，而有的城市仍没有放开。权威部门应对改革进程慢的地区进行督促，并对各地所设计的异地高考方案给予评价，避免地方保护主义对异地高考政策执行的妨碍。

2.公平合理地设计异地高考准入条件，以保障弱势群体享有平等的教育权

异地高考方案设计得是否合理是教育公平能否实现的前提条件。异地高考政策的设计，一方面应保障每个人享有平等的教育权利，另一方面应尽量帮助社会中的弱势群体，使他们能够平等地享有教育自由。政府也应通过社会舆论倡导教育公平思想，树立和宣传差别原则和补偿原则。进城务工人员子女尤其是农民工随迁子女，在流入地属于弱势群体。若我们的政策不是遵循补偿原则给予教育补偿，而是设置政策上的障碍，那么教育将再生产社会的不平等，进一步拉大这种差距，使社会分层固定化，削弱那些本就处于社会不利地位的人们“翻身”的机会。在设计异地高考制度时，应减少因身份等因素造成的教育资源不平等分配对学生发展水平的影响。在解决异地高考问题过程中，需要除了教育部门外，其他部门的支持和配合，加强农民工社保缴纳的监管力度。针对目前的现状，需考虑到农民工工作的特性，对社保的要求应更灵活。

在教育资源紧张，环境资源承载能力大的地区，异地高考准入条件可以更为严格，适当提高受教育者在当地学习及父母在当地工作的年限要求。因为进城务工人员在当地工作年限越长，所做贡献也越多。对于特大城市北京来说，可提高异地高考准入条件，如要求受教育者家长在京一定年限的纳税证明等。但同时应遵循权责对等的原则，受教育者父母在当地纳税，其子女也应享受平等的高考权。而不应由于家庭社会出身，以教育政策作为保护，使学校成为社会不平等的复制器。

此外，应加快推进高考招生制度改革以解决高职生源问题。有些地区为了缓解生源压力，限制异地高考学生所报学校类型，以增加生源，并没有从根本上解决问题。本科院校和高等职业院校本身不存在孰好孰坏的差异，各种不同能力优势类型的学生适合不同的学校。首先，逐步取消高校招生录取批次，让重点大学、普通大学、民办大学、高职高专站在同一平台上凭借学校办学特色、专业优势吸引优秀生源，让更多的学生按照自己的职业兴趣选择高校，这也有利于提高职业院校的生源质量。其次，可以放低高职门槛，实行注册入学制度，宽进严出以增加生源，但不能以牺牲异地考生高等教育的平等入学机会为手段来保障高职的生源。

参考文献

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[2] 董泽芳，陈新忠.高等教育分流影响社会分层流动的实证研究[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2013（5）.

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[10] 王少义，杜育红.高等教育入学机会地域不公平研究[J].国家教育行政学院学报，2013（5）.

[11] （美）约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏，何包钢，等译.北京：中国社会科学出版社，1988.

[12] 许衍琛.异地高考政策过程中存在的问题与解决对策[J].教育理论与实践，2013（33）.

【责任编辑 关燕云】