黄仪荣 邱 彬

0 引言

在全球化、信息化浪潮的影响下，现代意义的机场已不仅仅是单纯的旅客交通和货物运输设施了[1]，Van den Berg等（1996年）研究表明，机场所在区域已经成为越来越具有吸引力的经济区域，成为潜在的经济增长中心[2]。随着机场规模扩大、客货运量快速增长和航线网络化，机场逐渐与区域融合，机场的聚集效应、扩散效应对周边土地的影响不断加强，机场周边地区的临空经济高度集中，开发潜力大大提高，机场地区正从普通的空港逐渐变成具有多元化功能的空港城[3]。

地缘相近的揭阳、汕头、潮州三市构成的潮汕都市区是粤东地区的核心区域，随着珠三角地区改革发展规划的颁布、海西经济区国家战略和广东“双转移”战略的实施，粤东地区的区域地位逐步提升，潮汕都市区的协作发展得到了实质性的推进，众多大型交通基础设施项目相继落位。潮汕机场位于潮汕都市区中心位置（揭阳市揭东县登岗镇），是国家干线机场，距揭阳、汕头、潮州均为20km左右（图1）。2009年6月，潮汕机场开工建设。2011年12月，潮汕机场正式投入使用。2013年，潮汕机场旅客吞吐量突破270万人次，在“汕潮揭”同城化发展的区域协作背景下，潮汕机场将对与机场周边地区发展乃至揭阳、汕头、潮州的同城化产生巨大的推进作用。

图1 潮汕机场位置

图2 潮汕都市区“成长三角”空间格局

1 以潮汕机场作为区域融合的触媒

揭阳、汕头、潮州三市相隔均仅40—50km，但是空间上的紧凑并未带来功能上的融合，潮汕三市之间呈现“邻近而疏远”的趋势。区域内的城镇群体之间更多地表现为孤立发展，城镇间内在的相互关系薄弱，区域发展方向也呈现离心化，三市缺乏融合发展的动力因素，无法实现区域一体化的发展。潮汕机场的建成，其交通优势及位于三市中心点的地理位置优势，无疑会产生巨大的向心作用，将促使汕头与潮州市加强向这个方向发展，潮汕三市将呈现出明显的向心特征，三个城市在机场地区实现融城发展是远期的发展趋势。

在“汕潮揭”同城化发展的趋势下，潮汕机场位于潮汕都市区“成长三角”①“成长三角”（Grow th Triangle）是一种新型合作形式和经济地域类型，一般认为，成长三角是指由几个地理上比较接近的地区组成的小范围的经济合作形式，它通过这一地区的特殊政策，充分发挥经济上的互补性和地域上的便利，建立起综合性经济区（李秀敏，2003）[4]。的中心位置，是实现空港地区“成长三角”的触媒和催化剂，空港经济区的建设与发展承载着空港地区“成长三角”的经济引擎。拥有机场的空港地区将崛起为开发热点地区，有力地支撑起潮州、汕头、揭阳“成长三角”的发展格局，空港地区未来将形成以机场地区为核心、潮汕三市城区为中心的“一核、三中心”空间节点形态，并以此构建“三边、十字轴”为骨架的网络状空间结构（图2）。“成长三角”更重要的意义在于它的可扩展性，即以“成长三角”为基点，联结区域内部的市场和资源，形成联结各区市场以至于都市区市场的枢纽点，带动周边地区发展，将“成长三角”运用到更大的区域范围内[5]。因此，潮汕空港地区的“成长三角”是可扩展的，由空港地区逐步辐射至周边地区，形成多个成长三角组成的潮汕都市区空间发展网络，推进揭、汕、潮三市融合发展。

2 面向实施的空港经济区规划建设

2.1 统筹超前的规划战略

为了充分发挥潮汕机场对广阔腹地区域经济的带动作用和“成长三角”触媒作用，发挥好空港的产业集聚、资源整合和辐射带动效应，推动进“汕潮揭”同城化发展，揭阳市以“规划先行”的理念开展空港经济区的规划编制工作，建设揭阳空港经济区。揭阳市自2006年就开展了空港经济研究及战略规划工作，基本确定空港经济区的战略定位。在空港战略规划的基础上，揭阳市相继组织编制揭阳空港经济区总体规划（2011—2030年）、潮汕空港经济区城市设计等规划。空港经济区总体规划确定空港经济区范围包含紧邻机场的揭东登岗、炮台、地都三镇和一个省级开发区——揭阳经济开发试验区，规划总面积234km2，把空港经济区建设为“粤东国际门户、区域物流枢纽、现代服务高地、高新产业基地和山水宜居新城”，并对空港经济区的产业发展、交通组织、土地利用、生态建设、基础设施建设等方面做出了规划指引，以前瞻性的规划策略指导空港经济区的建设[6]（图3）。

2.2 区域融合的产业布局

空港经济区是由机场为基础的空港城和空港相关产业集聚的周边区域共同组成的区域，它并非行政上的概念，而是一个城市功能实体[7]。针对机场对区域内产业活动的辐射影响，可以将空港地区定义为与机场相关的4个圈层：机场（空港区）、机场毗邻地区（临空港区）、机场邻近地区或到机场具有良好可达性的走廊地区（空港交通走廊沿线地区）、都会区或区域中的其他地区（外围辐射区）[8]。

基于潮汕机场对于区域融合的触媒作用，机场核心地区的发展将对周边腹地产生巨大的辐射力，带动外围区域联动发展。潮汕机场对潮汕都市区的核心辐射带动也将具有圈层特征，以机场为核心，炮台、地都、登岗三镇组成的空港经济区为核心圈层，揭东、潮安、潮阳、金平四区为外围圈层，汕头、潮州、揭阳三市为腹地圈层（图4）。核心圈层以空港经济区为增长极，依托空港经济区形成以临空港产业为主导的潮汕空港新城。外围圈层是与空港经济区紧密相连，为空港经济区提供各种生产、生活服务的新兴城区。腹地圈层是在机场的辐射带动作用下，实现区域资源优化重组的潮汕都市区。在空港经济区建设的基础上，通过汕、潮、揭三市区域合作，逐渐使汕头、潮州、揭阳三市建成区在空港经济区实现对接、融合，最终形成空间连续化、职能一体化的潮汕都市区。

核心圈层以空港经济区为核心，按照航空指向型高端制造业和临空现代服务业的主导产业发展思路，围绕机场、高铁站点交通枢纽布局构建以临空高科技产业、高端装备制造、仓储物流、商务休闲为4大主导产业的新型产业体系。空港经济区内部产业布局围绕机场也形成4个层级，分别为以空港服务业为主的空港核心层，以商务会展、保税物流、企业总部为主的紧邻空港层，以研发、文化创意、居住、休闲旅游为主的外围空港城，以先进制造业、生态为主的辐射带动层（图5）。

外围圈层以商贸商务、现代物流、先进制造业、休闲旅游等相关生产、生活服务业为主，主要产业组团包括中心商贸城（金平区）、潮汕滨海科技新城（潮阳区）、沙溪高铁新城和潮安特色工业城（潮安县）、揭东高新开发区（揭东县）等。

腹地圈层三市结合自身发展优势和在区域中的定位，依托潮汕机场的辐射带动发展特色产业，汕头发展临港工业、高新技术产业、生产性服务业；潮州发展文化旅游、地方特色工艺制造业、先进制造业；揭阳发展先进制造业、特色轻工业和商贸服务业（表1）。

图3 空港经济区土地利用规划

2.3 区域一体化的交通网络

厦深高铁于2013年12月正式开通运行，高铁潮汕站位于广东潮州市潮安县沙溪镇，距离潮汕机场7km，距离“汕潮揭”三市城区都在19 km左右。潮汕机场、厦深高铁站在“汕潮揭”三市中心地区的集中布局，将大大改善“汕潮揭”三市区域的可达性，同时未来机场、高铁、城际轨道、高速公路的多式联运系统的建立，将打造潮汕地区最重要的综合交通枢纽，也将增强空港经济区的极化过程，吸引新的产业活动在该地区的集聚，形成新的增长极。

首先是潮汕都市区层面交通网络的构建，包括高速公路、城际轨道、快速路、普通铁路的建设，形成区域层面的交通体系（图6）。在区域交通网络构建的基础上，通过潮汕机场和厦深高铁实现空铁联运，推动空港—高铁枢纽地区交通一体化，近期建设机场和高铁站之间的快速联系通道，方便旅客进行换乘，远期重点推进揭阳—空港—高铁—汕头（潮州）城际轻轨建设，实现航空—轻轨—高铁三者的无缝换乘。其次是空港综合交通枢纽的建设，空港交通枢纽内应结合机场航站楼的建设，与长途客运站、城际轨道枢纽、公交车站等其他交通枢纽的统一规划、统一建设，保证将来的一体化运营，高铁综合交通枢纽同样应结合高铁站的建设，实现与长途客运站、城际轨道枢纽、公交车站等其他交通枢纽的对接。

表1 潮汕三市产业发展引导

3 面向管理的空港经济区行动方案

3.1 设立空港管理机构

自2006年来，揭阳市政府专门成立空港经济区规划和管理领导小组，推进空港经济区的规划建设。自2009年潮汕机场开工建设以来，揭阳市成立机场建设领导小组，负责潮汕机场的建设工作，并积极争取省委省政府支持揭阳空港经济区成立管理机构，尽快批准设立揭阳空港经济区管委会，并进一步规划建设出口加工园、综合保税区等功能区。在管委会设立之前，揭阳市成立空港经济区领导小组，由市委市政府主管领导担任组长，负责对空港经济区工作的领导、组织和协调；同时利用揭阳试验区管理机构调整成为新区过渡管委会，对该地区进行严格管理和控制。

2013年3月，结合揭阳市区行政区划调整，揭阳空港经济区正式挂牌成立，管辖地都镇、炮台镇、登岗镇、渔湖镇、凤美办事处、京冈办事处、溪南办事处，户籍人口42.72万。区委、区管委实行大部制机构设置，综合设立职能部门14个。空港经济区采用合并成为大管委会的准政府管委会加行政直属分局的模式，管理机构包括筹建空港经济区大管委、按照政府行政构成设置各直属分局，精简揭阳试验区管委会和完善空港产业区管委会，并规划进一步创新发展开发总公司（图7）。从机场筹建之前、机场建设期间的临时管理机构，到空港经济区行政机构的正式成立，揭阳市政府对于空港管理机构的设立极其重视，使得机场建设顺利开展、空港经济区规划管理有序推进。

3.2 调整市区行政区划

揭阳建市20年来，至2013年仅有榕城区一个市辖区，市区面积仅181km2，发展空间过小，土地资源紧缺已成为制约城市进一步发展的瓶颈，长期以来“小马拉大车”的状况使城市中心区的辐射带动功能弱化，无法更好地发挥拉动辐射作用。

随着潮汕机场的通航和空港经济区建设的推动，揭阳市城市扩容提质迎来新的契机。为了发挥揭阳中心城区的辐射能力，推动空港经济发展，加快“汕潮揭”同城化进程，揭阳市积极寻求市区行政区划调整。2013年3月，经省政府同意、国务院批准，揭阳市区行政区划调整方案得到批准，调整后揭阳市区由榕城区、揭东区、蓝城区、空港经济区4个市辖区组成，面积从181km2扩大到1 031km2，人口从70万增加到约200万（表2）。行政区划调整之后，揭阳市区正式“扩容”， 大大提升了中心城市的区域辐射能力，空港经济区纳入市区范围，有利于发挥机场的辐射带动作用，促进空港经济区未来的健康运行和有序管理。

3.3 探索区域协调机制

潮汕机场将汕头、揭阳、潮州紧密联系，空港经济区成为“汕潮揭”一体化发展的触媒，潮汕都市区的区域融合发展要求汕、潮、揭三市依托空港经济区的建设，逐步建立区域协调发展机制。首先是汕、潮、揭设立三市政府部门共同组成区域协调机构，建立三市城市联盟联席会议制度和日常执行机构，建立产业协作小组、协调规划编制小组、交通一体化小组等协调机构，共同解决需要协调和衔接的问题。其次是探索空港地区经济合作开发模式。空港经济区是“汕潮揭”三市区域合作的枢纽节点，应实现体制创新，成立“汕潮揭”经济合作区，合作区的发展和运作可采取多种方式。通过政府参与，发挥政府的职责、权威和规划的功能，与私营机构开展合作，建立区域共同发展基金，用于统筹区域性基础设施和公共设施建设，平衡区域发展。

2012年6月，推进“汕潮揭”同城化联席会议在汕头市举行，会议通过《推进汕潮揭同城化工作方案》，按照“汕潮揭”三市同城化方案，成立推进“汕潮揭”同城化协调领导小组，并设立“汕潮揭”同城化联席会议。“汕潮揭”三市合作项目逐步启动，包括潮汕都市区城际轨道交通规划建设、公共交通服务对接、车辆通行便利化、高速公路网的融合对接、通信同网同费、广播电视互相落地播出，医保联网结算收费、城市基础数据库建设等。在一系列区域合作计划的推动下，潮汕都市区逐步走向一体化发展。

3.4 打造区域生态环境

潮汕空港经济区紧邻榕江、桑浦山，为保障空港经济区可持续协调发展，需加强使用功能和开发强度的管制，划定生态保护区域，维护区域生态安全，阻止城市建设无序蔓延。基于区域生态现状格局及生态要素，控制空港经济区的开发建设，保障空港经济区优美的生态环境，严格保护桑浦山自然保护区，严禁采石采矿等严重破坏山体活动；保护榕江、枫江等水系，近期将建设新区污水处理厂，提高污水处理率。完善升级产业结构，对现状高污染、高能耗企业进行外迁，严格监督工业排污，排除工业污染源。

表2 揭阳市区行政区划调整

同时，依托良好的生态资源，高标准建设生态新区，建设桑浦山区域绿心，沿榕江、枫江建设滨河绿色长廊，形成揭阳环城区域绿地和建设新城绿道，建设新区中央公园和公园绿地，形成完善的生态绿地系统，提高新区的整体生态环境和人居环境。加强桑浦山自然保护区生态保育，在其山脚区域适当发展旅游休闲，引进跳石、滑草、马会、攀岩等休闲游乐项目，重点打造桑浦山慢行系统，与机场地区的滨水慢行道对接，打造山水一体的绿道体系（图8）。自2011年潮汕机场通航以来，空港经济区采取的生态保育和环境治理措施取得了较好的成效，为机场地区营造了良好的区域生态环境。

4 结语

在潮汕都市区区域一体化的背景下，潮汕机场的建设和运行成为促进汕头、潮州、揭阳三城融合发展的触媒。在潮汕机场建设之前，揭阳市以“规划先行”的理念谋划空港经济区的规划战略，以战略规划、总体规划、城市设计等规划手段指导空港经济区的规划建设，较好地指引了空港经济区的产业发展、交通网络等建设。自潮汕机场开工建设以来，空港经济区的运行管理得到重视，一系列面向管理的行动方案逐步实施，包括设立管理机构、行政区划调整、区域协调机制及生态环境治理等多个方面。在前瞻性规划战略和操作性行动计划的双层调控手段下，潮汕空港经济区的规划建设得到快速推进，空港经济区在“汕潮揭”区域融合发展中的催化剂效果明显，空港经济区的建设和管理健康有序，区域地位和作用得到提升，潮汕空港经济区规划与建设的模式对于国内空港地区的规划与建设具有积极的借鉴意义。

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