李诗隽◎

阿富汗民族团结政府的改革与困境*

李诗隽**◎

经过近半年的总统大选，阿富汗成立了以加尼与阿卜杜拉为首的民族团结政府。自加尼上台以来，政府推行了一系列涉及反腐、司法改革、民族和妇女权益领域的改革措施，但改革成效并不明显。双头领导的新政府权力分散，不能做到上行下效，而严重的选举舞弊现象导致政府合法性较低，由于某些改革措施触动了传统部族、军阀的利益，在地方上推行时遭到抵制。此外，加尼政府欲借改革打击异己，推行改革的政治意愿不强烈，而外国势力的干涉更是使得改革的实施难以达到预期效果。

阿富汗 民族团结政府 改革 困境

一、阿富汗民族团结政府难产而生

2014年4月5日当地时间7时，阿富汗总统选举如期举行，共有八位总统候选人参与了第一轮总统选举的角逐。4月26日，独立选举委员会宣布第一轮总统选举结果，阿卜杜拉·阿卜杜拉与阿什拉夫·加尼·艾哈迈德扎伊以压倒性优势携手进入第二轮决选。经过漫长的选举僵局，9月21日，加尼与阿卜杜拉达成政治妥协，加尼当选第三届阿富汗总统，而阿卜杜拉任相当于总理的“首席行政官”一职。至此阿富汗民族团结政府正式成立，其过程艰难而曲折。然而，加尼与阿卜杜拉围绕组阁和修宪等问题的矛盾未得到根本解决，这使得联合政府前景堪忧，而塔利班的虎视眈眈和北约部队的基本撤离为阿富汗的未来增添了诸多不确定性。

(一)第一轮选举历程

第一轮选举开始之际，两名总统候选人宣布自愿退出角逐，于是参与2014年阿富汗总统大选的候选人变为八人，即阿卜杜拉·阿卜杜拉(Abdullah Abdullah)、阿什拉夫·加尼·艾哈迈德扎伊(Ashraf Ghani Ahmadzai)、阿卜杜勒·拉苏尔·沙耶夫(Abdul Rab Rassoul)、古尔·阿迦·谢尔扎伊(Gul Agha Sherzai)、扎尔迈·拉苏尔(Zalmai Rassoul)、库特卜丁·希拉勒(Qutbuddin Helal)、希达亚特·阿明·阿尔萨拉(Hedayat Amin Arsala)和达乌德·沙坦柔伊(Daoud Sultanzoy)。*IEC：“Final List of 2014 Presidential Candidates”，http://www.iec.org.af/pdf/finallist13/presidential.pdf

在阿富汗，拉拢不同族群的领袖组成竞选团队是竞选成功的有力方法，只要能够控制地方部族首领，就基本上能够控制一区的选票。此次选举的三大“领头羊”——阿卜杜拉、加尼和拉苏尔的竞选团队基本囊括主要部族。在选举筹备阶段，三者互不相让，选战激烈，选情胶着，呈现出“三强鼎立”的态势。

2014年4月5日晚，独立选举委员会负责人艾哈迈德·优素福·努里斯坦表示，当日阿富汗全国共正常开放6218个投票站(此次选举未设置境外投票站)*“Afghan Refugees Not to Vote in Presidential Polls”，Outlookafghanistan，March 10，2014， http://www.outlookafghanistan.net/national_detail.php?post_id=9603，注册选民人数超过1200万，近700万选民参与投票，其中女性选民人数超过250万，这意味着参与2014年总统选举的选民是2009年的两倍。

4月26日，独立选举委员会宣布初选结果，第一轮投票率约为58%。阿卜杜拉与加尼分别以45%和31.56%的支持率携手进入第二轮选举，其他除拉苏尔的支持率为11.37%以外，剩下没有候选人支持率超过10%，甚至有两位候选人支持率不到1%。*第一轮总统候选人支持率详情：阿卜杜拉支持率45%，加尼31.56%，拉苏尔11.37%，沙耶夫7.04%，希拉勒2.75%，谢尔扎伊1.57%，沙坦柔伊0.46%，阿尔萨拉0.23%。据统计，阿卜杜拉在17个省领先，主要为北部地区；加尼在15个省领先，主要为东部地区；拉苏尔在2个省领先，主要为南部地区。

(二)第二轮决选历程

随着新一轮竞选活动的开始，双方都开始发起有针对性的集会、演说或派发宣传册等用于争取选民。由于无论是阿卜杜拉还是加尼，以美国为首的西方均能接受，这导致美国的态度较为暧昧，并未在台面上明显地插手选举过程。因此，两位候选人主要依靠各自团队的力量争取能够左右选举结果的部落长老、宗教学者、少数民族领袖、政府官员，以及在第一轮中被淘汰的候选人的支持。然而，这些人却在利益的诱使下“挟选票以令候选人”，常常在两位候选人之间摇摆不定。拉苏尔阵营和伊斯兰党内部关于支持哪位候选人的分歧日益激烈，甚至出现临阵倒戈的现象。

2014年6月14日早晨7时10分，阿富汗第二轮总统选举正式开始。7月7日晚，独立选举委员会宣布第二轮决选投票的初步结果，加尼以56.44%(4485888票)的支持率暂时领先阿卜杜拉。6月18日，阿卜杜拉召开新闻发布会称，其掌握了加尼的大规模舞弊记录，他甚至暗示卡尔扎伊贿赂独立选举委员会工作人员。22日中午，阿卜杜拉团队成员纳斯鲁拉·巴尔亚莱公开发布有关选举委员会秘书长亚哈克·阿马克哈尔的五次涉及选举舞弊的通话记录(在选举结束头天内往投票箱中投放支持加尼的选票)。这些通话涉及阿马克哈尔、他的助手、加尼团队成员和地方独立选举委员会官员。由于选举委员会拒绝阿卜杜拉的要求，随即阿卜杜拉率竞选团队退出选举过程。

(三)成立民族联合政府

自2014年7月中下旬起，美国总统奥巴马、美国参议员约翰·麦凯恩、林塞·格雷厄姆和美国国务卿约翰·克里先后访问阿富汗，在美国和联合国的斡旋之下，两位候选人开始正面接触，讨论成立联合政府。然而，双方就联合政府的具体框架和“首席行政官”一职的权力问题再次陷入僵局。阿卜杜拉团队扬言，唯一可接受的结果是阿卜杜拉获胜，加尼团队则坚称，与败选者分权纯属违宪。

直至9月21日，两人在联合国秘书长特别代表扬·库比什和美国驻阿大使坎宁安的见证下，在2014年7月12日《技术和政治框架协议》和2014年8月8日《联合声明》的指导下，两位候选人重申要共同签署权力共享协议，承诺建立联合政府。双方坚信，只有总统和“首席行政官”之间的真正的政治伙伴关系加强，阿富汗才会在总统的权威之下达到实际上的稳定。联合政府致力于政治共识、恪守改革承诺和协同决策，将实现阿富汗公众，尤其是妇女、青年、乌里玛和弱势人群，对和平、稳定、安全、法治、正义、经济增长和公共服务的愿望，持续数月的政治僵局就此结束。

当日晚些时候，阿富汗独立选举委员会正式宣布，根据对全部八百多万张选票的审查结果，加尼击败劲敌阿卜杜拉赢得总统大选的胜利，阿卜杜拉任“首席行政官”一职。此次阿富汗大选可谓是一波三折，虽然最终实现了和平的权力交接，但权力共享协议之下的联合政府仍面临重重挑战。

二、阿富汗民族团结政府的改革措施

新官上任三把火，自就职以来，加尼迅速开展变革——以务实的风格突击检查警察局和医院。他还承诺建立一个干净、高效、服务型的政府，他将带领新政府打击腐败，重审喀布尔银行腐败案，在政府、司法、经济、教育和女权领域推行全方位的自上而下的改革。2014年10月1日，加尼总统任命前财政部长哈奥马尔·扎克尔沃为国家经济顾问兼代理财政部长；前内政部长穆罕默德·哈尼夫·阿特马尔被任命为新的国家安全顾问。*“Zakhilwal Appointed National Economy Advisor”，Tolonews，October 01，2014，http://www.tolonews.com/en/afghanistan/16583-zakhilwal-appointed-national-economy-advisor10月2日，加尼任命马苏德为联合政府总统办公室下属改革和治理事务特别代表。加尼强调，马苏德的职位将为新政府带来改革。“我们需要在所有行业和领域进行改革，我们会遵守我们的承诺，我希望我们所做的事情已经证明了这一点。”*“Massoud Inaugurated as Special Representative to President”，Tolonews，October 02，2014，http://www.tolonews.com/en/afghanistan/16600-massoud-inaugurated-as-special-representative-to-president自此，加尼政府开始了积极的改革。

(一)主打“反腐牌”

9月23日，加尼在接受《英国广播电视台》采访时称，打击腐败是政府的优先任务，在其任期内，将不会纵容腐败，对待腐败问题要零容忍，“我不会腐败，也不会纵容腐败或沦为腐败的工具。我们面临的挑战是严峻的，对于腐败我们将依法处理”。*Rateb Noori,“Corruption is Intolerable: President-Elect Ghani”，Tolonews，September 24，2014，http://www.tolonews.com/en/election-2014/16485-corruption-is-intolerable-president-elect-ghani

加尼上台伊始即重磅推行反腐改革，而对喀布尔银行腐败案的重新审理则是其治理腐败的第一步也是最为引人注目的一步。喀布尔银行原为阿富汗最大私有银行，2010年曝出腐败丑闻，超过9.13亿美元资金挪用的消息在阿富汗民间广为流传，导致大量存款人挤兑，喀布尔银行陷入危机，濒临破产，该案件的发生是阿富汗历史上最大的腐败丑闻。

面对加尼总统“45天内重审喀布尔银行腐败案”的强制要求，11月11日，喀布尔上述法院正式下达判决，判处前喀布尔银行董事长法尔努德和前银行首席执行官卡里努拉·弗里茨十年有期徒刑。同时，法尔努德还被罚款2.37亿美元。除了高管以外，其他八名低级别员工*八名低级别员工：阿里夫、谢尔·阿伽、塔里克、比斯米拉、马赫布卜·沙阿、卡马尔·纳西尔、穆斯塔法和扎法尔乌拉，其中穆罕默德·卡西姆被判无罪。被判处了较短的刑期和较少的罚款。*“Former Kabul Bank Chairman, CEO Jailed for 10 Years”，Tolonews，November 11，2014，http://www.tolonews.com/en/afghanistan/17082-former-kabul-bank-chairman-ceo-jailed-for-10-years此外，法院还冻结了诸多欠银行贷款的政治人物和公司的资产。判决下达之后，法尔努德对判决未作出任何回应，但弗里茨称该判决完全出于政治动机。

然而，判决的执行却并非一帆风顺。11月25日，总检察长办公室表示，喀布尔银行腐败案的关键被告拒绝上诉法院的裁决，并呼吁高等法院介入。准备好偿还债务的个人只有哈森·法西姆、马哈茂德·卡尔扎伊和加法尔·达维。所有其他被告的资产仍被冻结，但判决下达后的两周内他们却无动于衷，没有半点履行判决的意愿。此外，政府首席律师表示，案件或许会被驳回重审。阿富汗法律要求必须有三个法院对该案件作出判决。*Shakeela Ibrahimkhail, “Kabul Bank Defendants Demand Superior Court Review”，Tolonews，November 25，2014，http://www.tolonews.com/en/afghanistan/17246-kabul-bank-defendants-demand-superior-court-review

此外，加尼还更换了多位省长、部长等政府要职，这些被换掉的政要多面临腐败指控。10月21日，总检察长办公室发言人巴萨尔·阿齐兹称，两位前交通部长哈米杜拉·卡迪里与依纳亚图拉·卡斯米、前贸易和商务部长阿明·法尔罕、前矿业部长穆罕默德·塞蒂奇和前经济部长贾利勒·夏姆斯正面临腐败和滥用权力的指控。这些起诉已被提交至最高法院。*“5 Ex-Afghan Ministers Faces Prosecution on Corruption Charges”，Khaama Press，October 21，2014，http://www.khaama.com/5-ex-afghan-ministers-faces-prosecution-on-corruption-charges-6860同时，11月17日，阿卜杜拉在与来自萨曼甘省的长老会谈时表示，减少高级官员的腐败是第一步也是最简单的一步，政府官员要对他们的行为负责，不受政治干扰。就喀布尔银行腐败案而言，阿卜杜拉表示，需要在法律范围内进行更详实的调查，不能做出任何政治妥协。“任何人都必须依法行事，政府的任何改革必须基于阿富汗人民的需求和优先选择。”*“Abdullah Discusses Government’s Anti-Corruption Efforts”，Tolonews，November 17，2014，http://www.tolonews.com/en/afghanistan/17159-abdullah-discusses-governments-anti-corruption-efforts

随着北约撤军进程的基本完成，阿富汗国内外普遍担心阿富汗的腐败现象会导致塔利班死灰复燃。因此，民族团结政府的反腐运动受到广泛欢迎。政治分析人士塔希尔·哈希米称：“如果总统的命令未被执行，而改革也未被实施，这会伤害公众的信任，但我相信，总统会按他的计划进行反腐。”

(二)推进司法改革

作为世界上最腐败和司法信任最薄弱的国家之一，加尼政府面临严峻的信任破产危机。2014年10月23日，盖洛普发布了一项最新的调查报告。报告显示，1000人接受了盖洛普的电话调查，其中，69%的受访者称其不相信司法制度。尽管加尼总统在司法改革上的立场明确，但他将面临艰苦的战斗——说服阿富汗人再次对法院产生信任。法律专家表示，腐败的存在使人们对司法制度不满。在许多地区，人们不再通过国家审判和司法手段解决争端。相反，有些人向塔利班的临时法庭寻求正义。阿富汗独立人权委员会公共关系官员拉菲乌拉·贝达尔表示，主要问题是法律实施不平等，“我们的人民期望司法机构更好地工作，以便他们可以停止向塔利班寻求帮助”。*Sayed Tariq Majidi,“Survey Says 25 Percent of Afghans Don’t Trust the Courts”，Tolonews，October 24，2014，http://www.tolonews.com/en/afghanistan/16850-survey-says-25-percent-of-afghans-dont-trust-the-courts显然，民众的不信任感并未随着新政府上台而有所改善。

为了打破这一僵局，10月24日，加尼总统任命阿卜杜勒·拉希德为代理首席法官和最高法院院长。拉希德曾担任最高法院高级成员、最高法院军事局和内外部安全对抗局负责人。*“Abdul Rashid Rashid Appointed as Acting Chief Justice of Afghanistan”，Khaama Press，October 24，2014，http://www.khaama.com/abdul-rashid-rashid-appointed-as-acting-chief-justice-of-afghanistan-867229日，首席大法官拉希德在接受《黎明电视台》的专访时讲述了民族团结政府做出的司法改革努力，“我可以自信地说，我将阻止在最高法院中任何可能发生的错误和违规行为”。截至目前，在司法体系中，有近200名法官和司法系统中的另外600名法律工作人员面临滥用权力和(或)收受贿赂的指控并已被解雇或停职。拉希德表示，“我将以公正的方式完成我的工作，我将成为人民的法官，并忠于法律，我将在任何情况下遵循法律的精神并维护正义”。*Shakeela Ibrahimkhail, “Supreme Court Claims Headway Made As Ghani’s Deadline for Reform Passes”，Tolonews，October 29，2014，http://www.tolonews.com/en/afghanistan/16930-supreme-court-claims-headway-made-as-ghanis-deadline-for-reform-passes这从一定程度上反映了加尼政府高层进行司法改革的决心。

(三)促进民族和解进程

加尼政府在争取民族和解的问题上主张“建立广泛的民族共识、对待反对派立场坚定但又不失宽容”。目前，加尼政府已经恢复了与塔利班的秘密和谈，试图挽救陷入僵局的和平进程。同时，加尼十分重视将最为广泛的利益参与者纳入和解进程。11月22日，总统府发表声明称，加尼总统在与前圣战领袖、政治家和有影响力的人物的咨询会议上表示，阿富汗的和平与安全需要更广泛的民族共识，民族领袖和部落长老是国家的重要支柱。他认为阿富汗人民最需求的是和平，“就维持阿富汗的和平而言，我们需要一个符合所有阿富汗人利益的更广泛的民族共识”，阿富汗政府应该用一个声音和视野来采取措施为阿富汗人民服务。*“Peace Needs Broader National Consensus: Ghani”，OutlookAfghanistan，November 23，2014，http://www.outlookafghanistan.net/national_detail.php?post_id=11314

不同于卡尔扎伊政府称呼塔利班为“亲密的兄弟”，加尼政府虽然致力于促使塔利班重回谈判桌，但加尼政府态度更为强硬，即不排除使用武力推进和解。10月1日，加尼呼吁包括塔利班和伊斯兰党在内的反对派加入政治进程。阿富汗驻联合国大使查希尔·坦尼告诉在接受《纽约邮报》采访时称：“加尼总统邀请了塔利班，但我们没有邀请奥马尔，他在恐怖分子观察名单之列。”*“Ghani Has not Invited Mullah Omar to Join Proposed Peace Talks”，Khaama Press，October 01，2014，http://www.khaama.com/ghani-has-not-invited-mullah-omar-to-join-proposed-peace-talks-678210月4日宰牲节之际，代理内政部长欧麦尔·达乌扎伊在视察喀布尔当地的医院时表示，塔利班在阿富汗没有继续战斗的理由，相反他们应该支持阿富汗国家安全部队，共同抵制来自邻国的外部威胁。“我呼吁塔利班停止内耗，支持阿富汗国家安全部队，因为我们是兄弟，应当团结起来保卫自己的国家，反对贪婪的邻国。2014年底只有一小部分我们的友国会驻留阿富汗，但他们不会参与我们对抗外部武装分子和威胁的作战任务。”*Saleha Soadat：“Afghan MoI Minister Calls on Taliban to Support ANSF”，Tolonews，October 04，2014，http://www.tolonews.com/en/afghanistan/16623-afghan-moi-minister-calls-on-taliban-to-support-ansf

12月2日，针对塔利班对喀布尔发动的一系列“威力十足”的武装袭击，第一副总统阿卜杜勒·拉希德·杜斯塔姆对“臭名昭著”的塔利班领袖毛拉奥马尔发出了警告：“我想告诉派自杀式袭击者伤害我们的奥马尔，没有人会有机会对抗我们的军队。国民军、国家警察和国家安全委员会在战场上展现了他们的力量。我向人民保证，我将与安全部队一同打击敌人。”杜斯塔姆强调，他已准备好保卫阿富汗公民，确保“塔利班不会破坏国家的发展”。对于杜斯塔姆的言论，前内政部副部长雅曼德表示欢迎，并希望杜斯塔姆会履行诺言。“我相信杜斯塔姆35年的军事经验将有助于消除暴力。”*Saleha Sadat：“Dostum Warns Mullah Omar”，Tolonews，December 10，2014，http://www.tolonews.com/en/afghanistan/17327-dostum-warns-mullah-omar12月16日，阿富汗高级和平委员会下属通信和邀请委员会秘书穆萨·汗·胡塔克(Moosa Khan Hootak)已确认，阿富汗政府可能在一个星期内恢复与塔利班在卡塔尔的和平谈判，塔利班分子和巴基斯坦代表预计参加会谈。*“Afghanistan may Resume Peace Talks with Taliban in Qatar”，Khaama Press，December 16，2014，http://www.khaama.com/afghanistan-may-resume-peace-talks-with-taliban-in-qatar-9137

(四)促进女权发展

为了提升阿富汗妇女的社会地位，加尼总统以身作则，在就职演说中出人意料地公开提及妻子鲁拉·加尼，并对其一直致力于帮助妇女、儿童和流离失所者的行为表示感谢。加尼政府希望借第一夫人的名号率先从媒体途径向阿富汗民众传达政府改革的决心，在现有的体制下逐步提升她们的社会地位和生活质量。

2014年10月20日，内政部下属政策和战略部副部长马苏德·艾哈迈德·阿齐兹称，政府将采取必要的措施，以确保在警察部队中为女性提供更好的工作环境。阿富汗国家警察目前有2200名女警官。2014年底，将增加至5000人，2015年底将再增加5000人。女警官的工作是在主要城市的出入关口执行搜索任务。一些女警官也接受特殊军事训练，参与复杂的军事行动。*“Number of Policewomen to Reach 10,000 by next Year: MoI”，Khaama Press，October 20，2014，http://www.khaama.com/number-of-policewomen-to-reach-10000-by-next-year-moi-685710月29日，加尼总统在辛哈瓦(Shinhwa)大学的演讲中表示，不久后，阿富汗最高法院将产生首位女法官。女性有权参与所有领域，她们的权利受到伊斯兰教保护。阿富汗最高法院由9个成员组成(首席法官在这9名成员中产生)，成员由总统任命并需通过议会的信任投票。*“Afghanistan to Appoint Female Judge in SC for First Time in History”，Khaama Press，November 30，2014，http://www.khaama.com/afghanistan-to-appoint-female-judge-in-sc-for-first-time-in-history-8898加尼的这一决议如果议会通过显然将大大提升阿富汗妇女的社会地位和权利。

11月30日，来自总统府的消息人士表示，加尼与阿卜杜拉已经就组阁问题达成进一步协议，规定了四个条件：内阁将至少有四名女性部长；任命新人，即不允许前任政府的部长再次任职；逐步提名并获得议会信任投票；任命没有任何腐败背景的精英人士。*“New Afghan Cabinet to Include 4 Seats for Women”，Khaama Press，November 30，2014，http://www.khaama.com/new-afghan-cabinet-to-include-4-seats-for-women-9067新内阁组阁协议将女性部长人数的最低人数规定放在首位，体现了民族团结政府的两个权力中心在提升妇女地位问题上持高度一致的立场，并能够贯彻执行这一愿景。

12月16日，在妇女公共卫生服务提供者会议上，阿富汗第一夫人鲁拉表示了对缺乏女医生的担忧，尤其是妇产科医生。她强调，需要增加公共卫生服务系统中女性的数量，以提高儿童和孕产妇的健康。为此，代理公共卫生部部长纳伊姆称，“政府将为女医生提供额外的设施，她们的工资将增加2.5%。”目前，阿富汗护士的总数约为4000人，这一人数需要增加到6000。*Shakeela Ibrahimkhail，“Rula Ghani Looks to Improve Women’s Public Health Services”，Tolonews，December 16，2014，http://www.tolonews.com/en/afghanistan/17498-rula-ghani-looks-to-improve-womens-public-health-services

此外，加尼政府还进行了医疗保健、军队管理、经济和教育领域的改革，如在六个月内分给所有教师一块土地、重新审查国民军士兵登记资料、批准促进经济增长的“11条计划”和改善普勒恰尔希监狱医疗居住条件等措施。虽然这些改革尚未取得显著成效且面临诸多困难，但加尼政府的全面改革使得整个阿富汗社会呈现欣欣向荣之势，大多数民众对加尼政府的举措表示满意。

三、阿富汗民族团结政府改革面临的困境

虽然加尼政府如火如荼地推行一系列改革，但改革成效并不明显，可谓是雷声大雨点小。双头领导的新政府权力分散，不能做到上行下效，而严重的选举舞弊现象导致政府合法性较低。由于某些改革措施触动了传统部族、军阀的利益，在地方上推行时遭到抵制。此外，加尼政府欲借改革打击异己，推行改革的政治意愿不强烈，而外国势力的干涉更是使得改革的实施难以达到预期效果。

(一)中央政府权力分散

加尼与阿卜杜拉签署的权力共享协议导致了在目前和未来很长一段时间内，阿富汗必须面临双头领导。同时，这实际上是为阿富汗未来向议会制转变埋下了伏笔。协议谈判之初双方存在分歧，阿卜杜拉倾向于一个接近平分权力的方案，而加尼不愿在分权中做出让步，认为可以设立总理职位，“但我们不会改成议会制”，这表示留给执行委员会的权力将会极少。

即使“首席行政官”的职能受总统的限制，需对总统负责，阿卜杜拉团队仍然争取到了“关键性”的行政权力，权力共享协议实际上是将本就弱势的中央政府权力再度削弱。依据宪法第60、64、71和77条，权力共享协议规定：(1)“首席行政官”有权与总统一同参与双边决策会议；(2)执行行政事务和总统下达的政府事务；(3)执行联合政府改革方案；(4)提出政府机构改革并坚决打击官员腐败；(5)根据总统令使用特定的行政和金融权力；(6)建立政府行政部门与立法和司法部门的工作联系；(7)实施、监控和支持政府的政策、计划、预算和金融事务；(8)向总统提交必要的报告和建议；(9)向总统提供有关任命和解雇高级政府官员和其他政府事务的建议和提议等。*“Agreement between the Two Campaign Teams Regarding the Structure of the National Unity Government”， Tolonews，September 20，2014.

值得注意的是，“首席行政官”与总统有同等的高级官员任命权，即在关键安全负责人、经济机构和独立部门的人员选择上完全平等。两个竞选团队将在国家安全委员会的领导层面上拥有同等的代表并在成员层面上保持公平。现有的25个部门中12个部长由阿卜杜拉任命，13个部长由加尼任命，由于少了一个部长任命名额，阿卜杜拉取得了一些关键委员的任命权(如表一所示)。这显然为新政府组阁埋下了隐患，阿卜杜拉与加尼必定会为了争夺内阁席位“不死不休”。

表1 加尼和阿卜杜拉任命政府官员部门统计表*“Ghani Sworn Into Office”，Tolonews，September 30，2014，http://www.tolonews.com/en/afghanistan/16559-ghani-sworn-into-office

此外，阿富汗将在两年内进行修宪更改政体，阿卜杜拉与加尼关于实行“议会内阁制”还是“半总统制”之间的摩擦势必会导致新一轮的权力争夺战。按《联合声明》第2条及其附件的要求，政府将在两年内组织召开支尔格大会，讨论修改宪法和设立行政总理的相关事宜。加尼总统就职仪式结束，并与“首席行政官”协商之后，将通过行政命令任命一个委员会来起草宪法修正案。同时，联合政府建立之后，总统将立即发表法令成立选举制度改革特别委员会，在2015年议会选举之前实现选举改革，以达到宪法第110条第2节规定的支尔格大会法定人数，从而尽快满足召开支尔格大会的条件。特别委员会的成员将由总统和首席行政官决定。在“首席行政官”的地位问题上，政治协议规定，“直到宪法得到修改和设立了执行总理的职位，‘首席行政官’一职才将根据宪法第50条和联合声明第2条及其附件的规定由总统颁布法令予以设立”。而宪法的修改很可能会在2015年的议会选举之后才由宪法委员会启动，“首席行政官”近一年的不合法地位可能会埋下隐患。

(二)民族团结政府的合法性因选举腐败而受到质疑

阿富汗自由与公平选举基金会发言人表示，第一轮选举期间，共发现11000起欺骗、违规、武力威胁和关闭投票站等形式的选举舞弊行为。选举观察员也提交了9500起选举舞弊报告，其中2600起性质严重，997起涉及未成年投票，323起关于武力威胁投票，437起抱怨关闭投票站，而在选举投诉委员会处理的3000起投诉案中，约有600多起对选举结果有直接影响。据不愿透露姓名的选举委员会员工称，有141个投票箱“塞满”了支持加尼的选票。此外，在507个投票站点出现男性选民冒用女性选民投票卡投票的现象，并且使用劣质记号墨水使得某些选民可以反复投票；2305个投票站未能按时开启，1727个站延时关闭；仅有约1200万合法选民，但是却发放了1800万张选票卡。

然而，这些问题在第二轮决选期间并未得到解决。据阿富汗透明选举基金会透露，阿富汗全国16个省中的218个投票站的票箱在选举开始前就装满了假票；7个省中有18个投票站不使用墨水；13个省中有14个投票站出现重复投票；7个省中有14个投票站附近发生候选人支持者之间斗殴事件；27个省中有581个投票站有不合格选民参与选举；25个省中有512个投票站存在不合法竞选活动；17个省中有411个投票站出现选票短缺现象；19个省中有322个投票站使用不合格的墨水；23个省中的418个投票站延迟投票开始时间；17个省中有213个投票站存在男性选民代替女性选民投票的现象；21个省中有137个投票站在投票开始初期不允许阿富汗透明选举基金会观察员进入；34个省的大多数投票站缺乏必要的选举材料。*“Turnout in Runoff Less Than First Round”，OutlookAfghanistan，June 21，2014，http://www.outlookafghanistan.net/national_detail.php?post_id=10478

2014年6月18日，阿卜杜拉召开新闻发布会称，其掌握了加尼的大规模舞弊记录，他甚至暗示卡尔扎伊贿赂独立选举委员会工作人员。22日中午，阿卜杜拉团队成员纳斯鲁拉·巴尔亚莱公开发布有关选举委员会秘书长亚哈克·阿马克哈尔的五次涉及选举舞弊的通话记录，这些通话涉及阿马克哈尔及他的助手、加尼团队成员和地方独立选举委员会官员。截止大选结果公布，仍有数百起投诉案件未能完成审理。

更有甚者，在独立选举委员会宣布了第一轮投票结果，并声称根据宪法规定选举结果不会因任何投诉案而发生改变后，独立选举委员会官网公布的投票结果出现微幅变化，阿卜杜拉的支持率上升0.06%，加尼的支持率上升0.09%，拉苏尔的支持率下降0.11%，沙耶夫的支持率下降0.04%，希拉勒的支持率上升0.02%，谢尔扎伊的支持率下降0.04%，总选票量增至7018849张，虽然总统候选人的得票顺序未发生改变，但这仍然暴露出选举管理部门“知法犯法”的弊病。

此外，阿富汗选举机构不允许观察员旁观计票和审查过程，而独立选举委员会的工作人员均为普什图族人。亦有消息称选举投诉委员会受美国的暗中支持而以美国的愿望为工作准则，这在很大程度上影响了公众对选举透明性和公正性的判断，降低了选民对投票结果的信任程度。

总统大选虽暂时告一段落，但有关大规模选举舞弊的审查工作仍在继续。加尼与阿卜杜拉的手中仍握有大量揭露对方或选举委员会官员乃至前总统卡尔扎伊参与舞弊案件的视频、音频等证据。9月22日，欧盟选举评估小组首席观察员伯曼称，“在一个不怎么令人满意的审计过程后，两位候选人达成政治协议”。但是，高比例的舞弊显示了对阿富汗人民选票的不尊重，“在高度政治紧张之下，审计程序和双方的协商不可避免地复杂并产生不一致”。审计未能带来完整清晰的最终结果。“欧盟选举评估小组已经详细和准确的掌握了大规模舞弊行为(主要是填塞选票)的证据”。据悉，有相对较少数量的投票站结果完全失效，而近一半的投票站需要重新计算选票或部分选票失效，所有省份在不同程度上都受到舞弊的影响。*“EU Observers Allege Large-Scale Fraud”，OutlookAfghanistan，September 23，2014，http://www.outlookafghanistan.net/national_detail.php?post_id=11057加尼与阿卜杜拉的手中仍握有大量揭露对方或选举委员会官员乃至前总统卡尔扎伊参与舞弊案件的视频、音频等证据。这些舞弊证据不仅是双方彼此打击的有力武器，也是政府根基薄弱的铁证。9月24日，巴尔赫省省长阿塔·穆罕默德·努尔在接受《美国之音(达里语频道)》采访时，拒绝承认加尼为“当选总统”。*Shakeela Abrahimkhail，“Noor Hails Agreement, But Refuses to Call Ghani ‘President-Elect’”，Tolonews，September 25，2014，http://www.tolonews.com/en/afghanistan/16502-noor-hails-agreement-but-refuses-to-call-ghani-president-elect同时，阿富汗民间对民族团结政府仍持观望态度。12月9日，阿富汗腐败监察机构表示，2014年阿富汗人支付了近12亿美元的贿赂金，超过120万英亩的土地被非法扣押。*Karim Amini，“MYM1.2 Billion Bribes Paid in 2014 as Afghanistan Marks International Anti-Corruption Day”，Tolonews，December 09，2014，http://www.tolonews.com/en/afghanistan/17410-12-billion-bribes-paid-in-2014-as-afghanistan-marks-international-anti-corruption-day议员阿尤比公开承认，贪污已经深深扎根在所有政府的三个分支，“立法、行政和司法机构事实上参与了腐败”，这种情况在选举过程中更是表现得淋漓尽致，而喀布尔居民曾因选举舞弊现象严重而爆发过游行。

(三)阿富汗传统部族、军阀和宗教势力阻挠民主改革

在阿富汗的历史中，作为内生性的非正式制度——部族价值观念、文化传统和风俗习惯等发挥着重要作用。即使被冠之以“民主”的称号，阿富汗中央政府仍旧软弱无力，除有限的政府官员任免权和维持关键地区社会治安外，无力干涉地方部落内部事务，更不必说凌驾于部落之上了。在政府内部事务中，为了获得并巩固政治权力，加尼完全听从美国为首的西方的“指示”，事关国计民生的关键部门官员基本为亲美派。阿富汗的“军阀省长(warlord governor)”通过协助美国执行反恐任务获得资助，尤其是在对地区反叛分子执行打击任务时，美国需要这些“向导”兼“地头蛇”。因此，地方部族、军阀和宗教势力非但没有被打压，反而权力更加稳固。传统势力利用非正式的权力、规则和个人关系网络来实际控制所属省份。*Dipali Mukhopadhyay, “Warlords As Bureaucrats: The Afghan Experience”, Middle East Program Number 101, Carnegie Endowment for International Peace, August 2009, P. 8.这就造成了阿富汗出现“混合治理模式，即较弱的正式制度与较强的非正式权力的组合”*韩东涛，孔令兰萱：《2014年后阿富汗内在不稳定因素探析》，载《南亚研究季刊》，2014年第1期，第8至15页。。地方传统势力的存在掠夺了国家的正常税收收入、把控了经济命脉，而从军阀中滋生的腐败、权钱交易、独裁以及暴政还从根本上侵蚀了中央政府的控制力和合法性。

由于阿富汗传统文化和宗教习俗的因素，妇女权益的提升在阿富汗是个漫长而艰难的过程。2014年11月24日，乐施会发布报告显示，阿富汗妇女被排除在与塔利班的和谈之外。自2005年以来，乐施会追踪了23轮和谈，没有1名阿富汗妇女参与塔利班和国际谈判代表之间的和谈，只有1名妇女出席了两次会议。“很明显，女性的权利并不在优先考虑的行列之中”。阿富汗高级和平委员会的70名成员中仅有9名是女性，她们的角色很大程度上只是象征性的，乐施会倡导在高级和平委员会中至少包括30%的女性成员。*“Afghan Women Excluded from Peace Talks with Taliban”，OutlookAfghanistan，November 25，2014，http://www.outlookafghanistan.net/national_detail.php?post_id=11328虽然阿富汗和外国援助国都乐观地认为，新总统加尼将会做更多改革以保护妇女权益，但截至目前，妇女权益几乎没有明显的改善。陪同加尼出访中国和巴基斯坦的代表团中只有很少一部分是女性成员。

就加尼总统将其妻子推到政治舞台上来就与阿富汗传统不相符，保守派对此感到异常不满。南部赫尔曼德省保守地区的议员阿卜杜勒·巴里·巴拉克扎伊称，阿富汗人民十分反感加尼的做法，认为这是反阿富汗文化的，并称之为“背叛”。此外，加尼总统因称武装分子为“政治反对派”亦广受国内厌恶塔利班的人士批评，地方军阀其实并不希望政府与塔利班关系“友善”，一旦出现这种情况，他们的势力会被分散，同时获得的外部援助也会减少。

(四)加尼政府力推改革的真实政治意愿是争权

加尼上台以后开展了多项改革，但最具影响力和最积极的无疑是重审喀布尔银行腐败案。在喀布尔法院下达判决后不久，嫌疑犯之一的弗里茨便称之为“完全出于政治动机”的判决。政府着手处理喀布尔银行腐败案向阿富汗民众展现了政府改革的决心，但隐藏在该决议背后的动机更多是出于争权夺利。

首先，加尼企图通过“治理腐败”赢得国内外利益相关者的好感。打击腐败是阿富汗第二关注的问题，这有利于提高政府的威权性，而塔利班亦曾公开表示，其谈判的对象只能是一个“清廉且合法”的政府。同时，政府腐败程度的高低与外部援助金直接挂钩，选举舞弊已经使得多个援助国家、机构终止或暂停援助项目，而治理腐败显然能使外国人重启这些项目。此外，树立一面反腐旗帜，能够分散民众的注意力，展示新一届政府的合法性、反腐败的承诺以及能力，掩盖民族团结政府的组阁矛盾。

其次，加尼欲借机切断前政府官员及反对派的财源，以限制其插手新政府政治事务，从而达到“清除异己”的目的。值得注意的是，法院冻结了诸多欠银行贷款的政治人物和企业的资产，其中包括马哈茂德·卡尔扎伊和哈森·法希姆。前者是前总统卡尔扎伊的哥哥，后者是已故前第一副总统、塔吉克族领袖法希姆元帅的弟弟。加尼利用反腐这一崇高的道德武器不着痕迹的打击普什图族卡尔扎伊的追随者以及少数民族的利益。

最后，加尼希望追回资金，填补政府财政赤字。11月3日，阿富汗央行行长努鲁拉·德拉瓦利表示，政府已追回了4.3亿美元，而随着时间的推移，喀布尔银行腐败案涉嫌金额已经不止9亿。*Saleha Sadat，“Kabul Bank Case is Not a Riddle: Delawari”，Tolonews，November 03，2014，http://www.tolonews.com/en/afghanistan/16987-kabul-bank-case-is-not-a-riddle-delawari随着案情的推进，能追回的资金会更多。此前，卡尔扎伊政府曾向美国寻求5.37亿美元的紧急财政援助，以支付包括安全部门在内的政府工作人员的工资，倘若国际社会削减援助，这笔资金显然能解燃眉之急。

(五)多方外国势力介入使得改革动机不纯

阿富汗长期以来都高度依赖外援。2014年11月26日，根据阿富汗财政部提交给议员的预算报告，阿富汗2015财年的政府预算为4540亿阿尼，其中3220亿阿尼的预算需依靠外部援助。*Geeti Mohseni, “MoF Calls for Approval of Budget”，Tolonews，November 26，2014，http://www.tolonews.com/en/afghanistan/17257-mof-calls-for-approval-of-budget

然而，随着后撤军时代的到来，以美国为首的西方国家削减了对阿援助。2015年1月19日，美国总统奥巴马签署总统令，在国务院内设立临时“阿富汗—巴基斯坦战略伙伴关系办公室”，旨在进一步提升南亚地区的安全与稳定。根据总统令，该办公室的任务是协调减裁美国务院在阿富汗开展的民事项目并撤出工作人员。*“Obama Creates Afghan-Pak Partnership Office”，OutlookAfghanistan，January 19，2014，http://www.outlookafghanistan.net/national_detail.php?post_id=9146北约其他国家倾向于民事援助，即向阿富汗社会发展、妇女权益和经济建设等领域投入援助金，在军事援助问题上，倾向于执行非战斗任务，甚至有些国家已经明确表示不会再向阿富汗出动或增加地面部队。即使西方国家对阿富汗的援助尚未中止，但这也是基于其战略目标而定的，其援助的项目集中于阿富汗北部地区，且多投资于支柱性产业、教育领域和女权运动，这往往是经济控制和意识形态输出的首要部分。

西方国家援助政策的转变致使加尼政府不得不改变外交政策倾向，在地区大国、周边邻国之中挑选新的援助伙伴。但周边国家要么援助意愿不足、要么援助动机不纯，外国势力在阿代理人为了替其“雇主”谋得利益，往往使得改革结果与目标背道而驰。

加尼政府在挑选新的伙伴时率先考虑了中国和巴基斯坦。2014年10月28日，加尼宣誓就职后首次出访即选择了中国，这表明阿富汗有意与其最大的邻国加强关系。然而，中国显然“辜负”了加尼的良苦用心，中国虽然支持阿富汗的国家重建，但中国不可能成为第二个美国。

随后，阿巴之间开展了一系列高层互访，双边关系出现回暖，双方在反恐、经贸等领域达成了一致共识，巴基斯坦承诺为阿富汗提供实质性的帮助，并致力于改善地区安全。这也使得加尼政府不得不与印度保持一定的距离。在访问巴基斯坦之际，加尼总统已经明确表示，阿富汗的外交政策不欢迎印度军方的足迹。随后，他撤回了原先卡尔扎伊政府时期对印度的军事装备供应要求，这表明加尼政府欲借此说服巴基斯坦，阿富汗可能离开印度的轨道，从而加深阿巴之间的密切关系。*“Ghani’s Confused Foreign Policy”，Khaama Press，December 02，2014，http://www.khaama.com/ghanis-confused-foreign-policy-9078即使如此，巴基斯坦并未竭力且真诚地促使阿富汗民族和解的发展。11月17日，巴基斯坦国家安全顾问萨尔塔杰·阿齐兹在接受英国广播公司乌尔都语栏目的采访时表示，不会对巴基斯坦的稳定构成威胁的武装分子不应该成为巴基斯坦攻击的目标。*Ghafoor Saboory，“Critics Say Aziz Remarks Worsen Pak-Afghan Relations”，Tolonews，November 18，2014，http://www.tolonews.com/en/afghanistan/17169-critics-say-aziz-remarks-worsen-pak-afghan-relations这意味着巴基斯坦无意清理国内外恐怖分子藏匿点，同时，巴基斯坦将塔利班当做制约印度的“先锋军”。

因此，虽然加尼政府执政近三个月以来一直在推行全方位的自上而下的改革，安抚了因长期选举僵局而躁动不已的民心，但是由于诸多制约因素的存在，改革成效不明显。面对后撤军时代纷繁复杂的外部环境，阿富汗民族团结政府应该将安全与经济放在首位，不竭余力的促使塔利班重回谈判桌，只有国内稳定才有可能吸引外资发展国民经济。同时，加尼政府应该充分利用周边国家的不同利益诉求，发展多边平衡外交，不能一味的偏向于某一外部势力，以争取在保持主权独立的前提下获取更多的援助和支持。

* 本文系2010年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国与中亚地区国家关系研究”(10JZD0050)的研究成果。

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53-1227(2015)03-0112-17

** 李诗隽：新疆大学中亚地缘政治研究中心助理研究员、新疆大学政治与公共管理学院政治学专业2013级研究生