吴 翔

镇是中国农村地区最为基层的行政建制单位，是目前正在大力推进的新型城镇化战略的重要支撑极。 遍布于广大农村地区的镇无疑对于我国农村地区的城镇化具有重要的引领和带动作用。 那么，究竟何为镇，镇又是如何在历史的长河中逐渐演变为现在农村地区的基层行政建制。 本文对此作一较为系统的考察与分析。

一、最初的镇——军事意义上的行政建制

镇最初的含义是指“一方之首山”，即一定区域内最高最大的山。 由于这些山上通常驻有兵马，是一方镇守要地，所以“镇”逐渐“被引申为‘镇压’、‘镇守’之意，引申为派兵驻守的地方，成为区域概念”[1]（P58）。“但作为行政建制单位则始于北魏。”[2]（P465）北魏在以武力统一北方之后， 太武帝至孝文帝前期的60 年间(约公元422～484 年)在西北边境要塞设置军镇，作为军事管制型的地方行政机构，开启了镇的行政建制历史。 此时的镇作为一种特殊的行政建制， 其行政地位与地方最高行政层级州相当，镇域内的居民采用军事管制的办法进行统治，不再另设民政机构予以管理，“此后由于孝文帝迁都洛阳，加速汉化，军镇逐渐废除，镇废为州，或废为郡，后来北方的六镇起义更加快了这一进程，所以北魏后期已经近乎纯粹的州郡制， 只是边境还保留着少量纯粹军事性质的镇”[3]（P113）。

镇作为军事型行政建制被唐代沿袭，《新唐书.兵志》称：“兵之戍边者，大曰军，小曰守捉，曰镇。 ”[1]（P58）史称藩镇或方镇。 这些镇都拥有一支军队，少则几千人，多则十余万人，对中央政权造成了极大的威胁，导致了安史之乱的发生。 安史之乱后，原本作为镇守一方，防止外敌入侵，维持地方正常生产生活秩序的镇竞相脱离中央政权的控制，扩展自己的管控范围，成为拥兵自重的地方割据势力，地方行政单位纷纷受其节制，“诸州听命帅府，如臣之事君，虽或因朝命除授，而事无巨细，皆取决于帅，与朝廷几于相忘”[4]（P165）。

这一藩镇割据的局面加速了唐朝的灭亡。 唐朝灭亡后，各地藩镇纷纷自立，历史进入了藩镇之间攻歼杀伐的五代十国时期，镇继续延续了其军事统治职能，辖区内的居民主要以军事人员为主，对普通居民的管理方式趋于军事化，地方行政所需的民政管理、社会事务管理等机构并未设置。 这时的镇仍然只是军事建制意义上的地方行政单位，不是分民而治的一级地方行政区划。

二、职能的变化与现代镇制的出现

北宋初年，为加强中央集权，消除藩镇割据之害，政府着力废除藩镇的军事职能，撤销藩镇的军事型行政建制，但由于这些地方街道纵横、店铺林立、人口稠密，政府开始派出管理民政、社会事务的行政官员，置镇史、设镇监。 在朝廷重文抑武治国方略的引导下，在文人政府官员的管理下，镇从主要行使军事职能的高阶地方行政建制演变为主要从事贸易活动的农村地区商品集散地， 成为了小于城市大于草市①指在城市之外农村出现的农民交换农副产品的农村集市。的市场所在地。 “据北宋《元丰九域志》记载，在全国各府、州、路中，明确称镇的有1884 个。 至此，镇的职能转变了，其地位也逐渐发生了变化。 镇有定期的集市、固定的街道和商店；镇有了一定的辖区，管辖地域、人口，已与农村地域、人口分别管理；镇下设街、巷，已近似于县以下的地域性管理单位。 ”[1]（P58-59）镇从行政地位和行政职能上完成了重大的转变，其军事镇守职能跟随北宋重文抑武的治国方略悄然逝去。

到了明代，一方面，统治者出于抵御外敌入侵的需要，在一些重要边境重新设立军事型建制镇，史称“九边十三镇”；另一方面，随着官营和民营手工业的持续发展，国内商业流通的畅行和海外贸易的活跃，作为农村地区商业贸易和商品集散的镇也得到进一步的发展，“据有关考证，明代全国具有一定规模的城市约有100 个， 小城镇超过2000 个”[5]（P122），一些镇开始出现了城市化发展的趋势。 但是，在传统的农业社会中，城镇的繁荣和发展离不开周边的农村和农业， 镇的集市贸易也主要是服务于附近一定范围内的农业生产和生活，不可能脱离农村单独存在。 加之，中国这一超大型国家管理幅度的广阔和“无为而治”思路的影响，中央政府对地方行政机构的设置往往止于县一级，因此，从行政管理体制上来看，镇并不是一级地方政权组织。 长期以来地方政府都没有在镇设置完整的行政管理机构，仅仅出于维护治安和收取税收的方便在镇设置镇署、监镇等职务。

到了清代，一些镇开始有了“镇长”，但这些镇长并不是由县政府任命的行政官员，而是“由当地人民‘推举’以负责地方事务”[6]（P7）的人员，镇也没有法律意义上的行政地位， 通常是县政府根据征收赋税和徭役的需要超越镇、 村的范围设置一些非自然的管理单元，如甲、里、图、坊、厢等。 县仍然是最基层的行政建制单元。

清朝末年， 作为现代行政学意义上的基层行政建制单元的镇开始形成。 1909 年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》以城乡分制为原则，规定府、厅、州、县治所驻地为城，城外的市镇、村庄、屯集，人口满5 万者设镇，其余为乡。 这使得镇第一次成为城镇型建制的地方行政组织。 1929 年国民政府修订的《县组织法》将1928 年《县组织法》中的“村里”改为“乡镇”，镇作为行政区划建制首次列入法律。 1939 年国民政府公布 《县各级组织纲要》确定乡、镇同为县以下的基层行政单位，至此，镇开始了其作为农村基层行政建制的历史。

三、建国初期镇的规范化设置与初步发展

中华人民共和国建国初期，国家没有就镇的行政建制制定专门的法律法规，导致镇的行政地位不明确，设置标准不统一。 有的地方在镇下设乡，有的地方在城区内设镇，有的地方将农村的小集市设置为镇。 为此，1954 年宪法第53 条第3 款首次作出明确规定“县、自治县分为乡、民族乡、镇”，首次明确了镇的行政地位。 1955 年国务院颁布的《关于设置市、镇建制的决定》进一步明确规定了镇是工商业和手工业的集中地， 镇与乡同为县、自治县下面的平级的基层行政单位，并规定了镇的设置标准： 县级或县级以上地方国家机关所在地；不是县级或县级以上地方国家机关所在地，但聚居人口在2000 以上且居民50%以上为非农业人口；规模较小，人口不多，且由县领导的工矿基地，也可以设置镇。 少数民族地区建镇的标准适当放宽[7]（P152）。 同时规定，镇以下不再设乡。

《决定》颁布后，各地按照文件要求，并结合当地实际情况对现有的镇的建制进行了审查调整，制定了设镇的标准，对镇的组织机构、人员编制、街居建制等作出了具体的规定；同时，按照规定撤销了一些建制镇，缩小了镇管理的郊区。 全国建制镇的数量由1954 年的5400 个减少到1956 年的3672 个， 建制镇的设置和镇的行政管理体制开始走上了规范化的轨道。

1958 年“大跃进”开始后，大量农村劳动力开始集聚到市镇大炼钢铁，参加工业建设，导致市镇人口急剧增长。 于是，“很多地方在‘撤乡建社’时，也大量建镇， 全国建制镇由1958 年底的3621 个增加到1961 年的4429 个，两年增加了800 多个，增幅超过22%”[8]（P177）。

四、建制镇的缩减与调整

“大跃进”的展开加上三年自然灾害，使得国民经济严重受挫， 农业所提供的粮食作物不足以满足非农业人口的需求，为此，国家不得不调整市镇发展政策，减少市镇建制，压缩市镇人口。 1963年12 月，中共中央、国务院发布《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》，认为“从我国当前农业生产水平和工业建设的实际需要来看”，应该压缩和调整市镇建制。 文件指出：“设置镇的建制，应该是工商业和手工业相当集中， 绝大多数居民从事这些行业，确实有必要由县领导才有利于经济发展和物资交流的地方。 ”文件认为，1955 年颁布的《关于设置市、 镇建制的决定》“从目前的情况来看，显得宽一些，需要加以改变”。 并且，在具体规定中将设镇标准提高：（一） 工商业和手工业相当集中，聚居人口3000 人以上，其中非农业人口占70%，或者聚居人口在2500 人以上不足3000 人，其中非农业人口占85%以上，确有必要由县级国家机关领导的地方，可以设置镇的建制；少数民族地区的工商业和手工业集中地，聚居人口虽然不足3000，或者非农业人口不足70%，但是确有必要由县级国家机关领导的，也可以设置镇的建制。 现有的镇建制，凡是不符合上述条件的，或者虽然符合上述人口条件，但以改归乡村人民公社领导为有利的，都应该撤销；即使是县级或者县级以上地方国家机关所在地，也应该撤销。 （二）现在由农村人民公社领导的集镇，凡是以保持原有领导关系更为有利的，即使符合设镇的人口条件，也不要设置镇的建制。 “这一标准的执行使得全国的建制镇从1958 年的3621 个， 减少到1982 年的2687个。 ”[9]（P9）这一时期，全国建制镇的数目虽然减少了，但由于严格执行提高后的非农业人口占比标准，所以镇与市一道成为非农业人口集中居住的城镇型行政区划。 至于非农业人口占比较小的镇，包括非农业人口占比不达标的县级机关所在地的镇的设置均被撤销，变成了农村型的政社合一的人民公社体制，“有的更名为镇公社”[1]（P125）。 而长期在中国历史上存在的乡建制则被1975 和1978 两部宪法明确废除。

五、建制镇的恢复与大发展

20 世纪80 年代初，随着农村家庭联产承包责任制的实施，农业劳动力开始向非农业领域转移，一大批场镇得到迅速发展。 与此同时，政社合一的人民公社管理体制随着集体经营方式的解体也失去了经济支撑，纷纷回归到建国初期的乡镇体制。1982 年12 月1 日，第五届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》承认四川广汉向阳公社改制建乡的探索成果，在第30 条和第105 条明确规定了乡和镇同为中国最基层行政组织，“1983年10 月，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各地有领导、有步骤地搞好农村政社分开的改革，争取在1984 年底以前大体完成建立乡政府的工作”[10]（P422）；同时，《通知》指出：“在建乡中，要重视集镇建设，对具有一定条件的集镇， 可以成立镇政府， 以促进农村经济、文化事业的发展。 ”[11]（P560）1984 年，国务院批转了民政部呈报的《关于调整建制镇标准的报告》，按照“积极发展小城镇”的原则，放宽了设镇的标准：凡县级国家机关所在地均应设立建制镇；总人口在2 万人以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过2000人的，可以建镇；总人口在2 万人以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上的， 也可以建镇；少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型矿区、小港口、风景旅游区、边境口岸等地，非农业人口不足2000，如确有必要，也可以设置建制镇[7]（P153）。

新的标准出台后，加之传统的大而全的人民公社开始解体、分拆、转变为乡镇体制，全国建制镇发展迅速，到1985 年底，全国共设置镇7956个，比1982 年增加了5269 个；到1988 年底，全国共设置镇11481 个[9]（P10），“比1983 年增加了8513 个，相当于1983 年建制镇数的3.9 倍”[1]（P185）。在这一标准出台之前，原来建镇采取的是切块设镇模式，即是将乡域内所属城镇地区单独划出建镇。 1984 年国务院批转民政部 《关于调整建制镇标准的报告》，抛弃了传统的建镇模式，提出了新的“撤乡建镇、实行镇管村”的建镇模式，也就是实行整建制的乡改为镇的建制模式。 “这是对旧的设镇模式的大的突破，类同于切块设市到整县改市，对以后的市镇发展产生了深远影响。 ”[8]（P179）镇的管辖面积大幅度增加，其行政区划内包含了大量的农业人口，镇从狭域的城镇型建制转化为广域的地域型建制，成为一个区域人口相对较多、经济实力相对较强的大乡、强乡的新的称呼。 此后，全国各地撤乡建镇行动风起云涌，到了2013 年底，全国乡镇区划数共计40497 个，其中，建制镇为20117 个，乡为12812 个，街道办事处为7566 个。 镇占到了乡镇区划数的49.68%，乡仅占到了31.64%，建制镇超越乡成为农村地区最主要的基层行政单元。 从全国范围来看，31 个省级行政区划中有25 个的镇制数目都超过了乡。 其中，上海、广东等经济发达地区的乡制几乎从其基层行政区划中消失。 以上海为例，上海下辖16 区1 县，共计208 个乡镇级区划数目，其中，街道办事处为98 个，镇为108 个，乡仅为2 个，分别为处于崇明县境内的新村乡、横沙乡， 两者均是在20 世纪六七十年代围垦而成的滩涂、岛屿乡。 广东省的1585 个乡镇级区划中，镇为1128 个，乡的行政建制数仅为11 个。 目前，仅有四川、新疆、青海、甘肃、西藏、山西等6 个省级单位的镇制数目低于乡制数目。

六、传统行政管理体制的超越与发展

1984 年设镇标准的放宽，加之随后全国范围内进行的一轮又一轮大规模的撤乡并镇运动，特别是上世纪末本世纪初，随着交通条件的改善、通讯手段的提升以及现代网络技术的普及和运用，政府的行政管理能力和能够承接的行政管理幅度大幅度提升，加之裁剪冗员、转变政府职能成为官方和民间的共识，全国各地普遍实施并加快了对乡镇的撤并力度，使得大量的乡建制从行政版图中消失，合并后的乡镇大多数成为了建制镇，没有合并的乡也以种种理由最终成为了建制镇，乡镇界限变得模糊起来。 但是，乡镇作为我国最基层的行政单位，之所以分设，主要是考虑其产业基础的不同，“乡主要是以农业为产业基础的， 镇主要是以非农产业为基础的”[12]。 由于我国历史上长期以农业为主要产业，非农产业并不发达，处于广大农村地区的镇的非农产业更显薄弱，由此，设置镇的主要依据在现实中则演变成了非农人口在总人口中的比重，乡和镇在产业方面没有明显的区别，在行政管理体制、 机构设置和人员编制配备上也不存在区别，乡镇实行的是同一治理体制。

改革开放后，“乡镇企业在中国的迅猛发展，促进了小城镇的蓬勃兴起”[13]。 随着乡镇企业的异军突起以及随之而来的大中城市向农村地区的产业转移， 与之相应地出现了一大批以非农产业为主要产业的小城镇。 这些小城镇二三产业发达，第一产业在产业结构中所占比例非常小，产业发展出现了与城市同质化的发展趋势。即使是一些以农业产业为主的一些小城镇，现代农业产业也逐渐取代了传统农业的地位。 这些小城镇的产业构成、居民职业结构、生活模式与生活要求与传统的农村乡镇完全不同。一些小城镇在产业发展、城镇面积、人口聚集和人员流动等方面甚至达到了中小城市的水平。 国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令2014 年9 月5 日接受中国房地产报记者采访时表示： 我国现有超过10 万人的镇就有152 个，其中人口规模在10 万～20 万的，达到小城市规模的就有142 个。人口规模在20 万～50 万的，达到中等城市规模的有10 个。 特别是东南沿海地区，一些特大镇的财政收入年均可达几十亿元，按照现有的标准早已是市了[14]。传统的乡镇行政管理体制和治理机制已经无法满足其行政管理和社会治理的现实需要， 强镇扩权成为这些镇必然的选择。 在新型城镇化的政策背景下，处于农村地区经济社会发展区域中心地位的建制镇扩权强镇也成为必然的政策举措，一些产业和人口大镇、强镇开始向着镇级市的目标迈进。2010 年2 月，镇级市的概念首次见诸媒体，2014 年12 月29 日，国家发改委等11 部委联合下发的《国家新型城镇化综合试点方案》公布了62+2 的试点名单，将浙江省苍南县龙港镇、吉林省安图县二道白河镇两个镇级行政单位列入试点名单，要求两镇“探索行政管理创新、行政成本降低的设市模式”，在“三年内，试点取得明显成效，形成一套可实行、可复制、可推广的新型设市模式”①《国家新型城镇化试点方案》，第274、276 页。，正式拉开了镇级市试点建设的帷幕。我国的建制镇特别是一些大镇、强镇逐渐走上了与传统乡镇不同的行政管理和社会治理道路。

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