彭前生

（复旦大学 马克思主义学院，上海 200433）

中国共产党巡视制度的政治诠释

彭前生

（复旦大学 马克思主义学院，上海 200433）

从政治发生学视角可以发现中国共产党巡视制度有其自身的逻辑。中国共产党巡视制度是我国优秀传统政治监督制度的弘扬，是“嵌入——合作”式政党体制寻求党内廉洁的一种自我政治净化，是单一制国家结构形式疏通中央与地方关系的一种政治整合，是执政党缓和官民矛盾的一种政治调节。

中国共产党；巡视制度；政治分析

自中国共产党成立以来，党内巡视工作经过酝酿、确立、发展和完善，并不断地走向成熟。2009年5月中共中央政治局审议并通过了《中国共产党巡视工作条例（试行）》，该条例对于完善巡视制度，规范巡视工作，促进党风廉政建设和推进反腐败斗争，具有十分重要的意义。巡视制度是中国共产党联系基层民众与巡察地方官员，以提升共产党执政能力和执政水平的一种自上而下的监督制度。但是，从政治发生学视角来看，中国共产党巡视制度不仅是中国历史上传统政治监督的弘扬，是中国特色政党体制特殊性的制度要求，而且又是执政党配合政府实施政治治理的一种政治运行方式。

一、传统“遣吏巡行”御史制度的扬弃

制度像运动的物体一样，具有一定的连续性。“某一制度之创立，绝不是凭空忽然地创立，它必有渊源，早在此项制度之前身，渐渐地在创立。”［1］（P5）因为从制度环境来讲，任何制度都要有一个适应的社会文化环境，制度的出台既要照顾历史又要符合现实，制度没有绝对的好与坏，只有适合与不适合。新制度经济学认为，由于人们对原有具有同样功能的旧制度的依恋和眷恋，沿着原有旧制度路径进行改革，可以提高人们对新制度的政治认同，减少制度运行风险，降低制度运行成本；另一方面，由于制度变迁过程中存在着报酬递增和自我强化的内在机制，这种机制会使制度变迁中决策者一旦走上某一路径，它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化，发挥它的制度威力。也就是说，对某种制度形成习惯，就必然会产生对该制度的某种依赖，如果忽视旧制度而重新做出选择，会丧失许多既得利益，甚至大伤元气。人们过去做出的路径选择决定他们现在及未来可能的选择，好的路径会起正反馈的作用，通过惯性和冲力，产生飞轮效应而进入良性循环，不好的路径会起负反馈的作用，就如厄运循环，可能会被锁定在某种低层次状态下。

从相关史籍看，中国共产党巡视制度与古代历代王朝推行的“遣吏巡行”的御史制度有着极为密切的渊源。在战国时期，各诸侯国为了更好地监督地方，就推行了一种自上而下的“遣吏巡行”监察模式，到西汉时期，这种“遣吏巡行”模式被正式形成为御史制度。“遣吏巡行”是古代皇帝或中央监察机构派遣行政官员深入民情、整顿地方吏治的一种自上而下的监督制度。“遣吏巡行”有定期和不定期两种巡察模式：定期巡察是中央对地方的一种经常性的巡回监察，如汉代的刺史，唐代武则天时期的左右肃政台，宋代的诸路监司，元代的二十二道肃政廉访司，明代的十三道监察御史和按察使，清代的十五道监察御史等都属于定期定点的“遣吏巡行”；不定期的“遣吏巡行”，指的是皇帝或中央监察机构根据形势

的需要，临时选派行政官员奉命巡察地方，监督各地官吏的行为，事毕则回朝复职，如微服私访，钦差大臣的出巡等。在传统“遣吏巡行”御史制度的运行中，奉命巡察的行政官员，一方面是深入社会，了解社情民意，加强对各地方农业生产的监察与管理；另一方面是代表中央考察治绩，整顿吏治，纠察不法行为以及选拔治国人才。历史上建立“遣吏巡行”御史制度的主要目的就是加强中央对地方的有效控制。

中国共产党巡视制度是为强化党内监督，严肃党的纪律，改进党的作风而建立的一项监督制度。中国共产党巡视制度虽然与历史上“遣吏巡行”的御史制度有着本质的区别，但在其某些功能和结构上都呈现出明显的制度惯性。

在功能方面，中国共产党巡视制度继承了历史上“遣吏巡行”御史制度的“千里眼”“顺风耳”功能。古代中央派遣的行政官员在对地方的巡行中，遇大事要上奏朝廷，若有官员腐败传闻，也可以“风闻奏事”，这对地方官员形成强大的震慑力，遏制地方官员腐败。中国共产党巡视工作派遣巡视组，把发现问题、强化震慑作为主要任务，着眼于对地方领导班子及其成员的监督，维护党的团结统一，维护中央权威，保持中央政令畅通，遏制地方官员腐败。

在结构方面，中国共产党巡视制度的组织机构和制度权威、巡视区域和内容、巡视组人员选拔等都是对历史上“遣吏巡行”御史制度的继承和发展。在组织机构和制度权威上，通过借鉴历史上的刺史、监察御史和巡按御史均隶属于中央监察机构，直接对中央（皇帝）负责的做法，现行中央派出的巡视组由中纪委、中组部共同管理，直接对中央负责，不受地方制约，强化巡视机构的权威；在巡视区域和内容上，通过借鉴历史上把全国划分为若干监察区的做法，现行中国共产党巡视工作根据工作需要，在全国以省、自治区、直辖市、中央直属部门为单位，划分为若干巡视区域，并根据巡视区域不同，分为常规巡视和专项巡视，同时，借鉴历史上“遣吏巡行”考察治绩、整顿吏治的巡察内容，现行中国共产党巡视工作也进一步明确了巡视工作范围，突出对地方“一把手”的政治监督；在人员选拔上，通过借鉴历史上“刺史”“遣官”都是精挑细选、百里挑一、定期轮换的做法，现行中国共产党巡视制度巡视工作人员的选拔，采取组织选调、公开选拔、竞争上岗与单位推荐的方式选配，并实行回避、定期轮换交流。

二、“嵌入——合作”式政党体制寻求党内廉洁的自我政治净化

制度与制度之间是有因果联系的，不存在一种包治百病、绝对完美的制度，一种制度是为解决某一特殊问题而设计，一种特殊制度的出现，由于其本身所具有的局限，必然会产生另一种制度与之配合，这就是制度的系统化。

政治监督的目的在于治官、治权。“能不能有效地遏制政治权力的滥用，不仅取决于监督机制的完善、监督技能的娴熟，更关键是监督主体的力量，而监督主体的监督力量是建立在十分复杂的体制基础和社会文化基础之上的。因此，政治监督问题并不仅仅局限于监督者与被监督者之间的关系，而且与一个国家的政治体制与社会文化底蕴有着密切的关系。”［2］（P9）

中国共产党其特殊的政党体制孕育着其政治监督有其特殊的运行模式。中国共产党为了夺取政权和巩固政权，在其政治动员中逐渐形成了它自身的政党体制——一元化领导体制。这一体制虽然在不同时期的具体含义有所差异，但基本的一点就是党组织对一切国家机构实行组织关系上的统一领导，它既包括党的中央机构对下级机构的统一领导，也包括党组织对同级国家机构的统一领导，主要体现在“大权独揽，小权分散；党委决定，各方去办；办也有决，不离原则；工作检查，党委有责。”［3］（P651）改革后实行党政分开、政企分开和党的组织领导方式的改革，但党对于国家政权组织的统一领导仍承袭过去的基本做法，强调中央集权的党内组织体制，通过其组织机构及运作，作用于国家政权、各民主党派，共产党与国家政权之间、共产党与各民主党派之间构成一种“嵌入式”党政关系与“合作式”的政党间关系。

“嵌入式”党政关系体现为共产党对国家政权置于领导权与执政权双重角色，领导权是指共产党在国家和社会生活中必须具有的政治影响力和道德感召力，执政权是指共产党组织及其成员对国家政权必须具有的影响力和控制力。党主导着政府的一切工作，共产党通过建立与政府相对应的领导机构和政府中的党组织直接掌管政府的权力；通过党管干部的原则，党向国家政权机关推荐选派优秀的党员，代表党直接掌握国家政权行使管理国家事务、社会事务和各项经济文化事业的权力。这种嵌入式党政关系实际上

表明我国的权力结构是一种金字塔型的结构，权力是逐渐向上集中的，党具有最高权威，党领导政府，“理论上，政府行政部门是一个完全独立的机构，其独立的人员根本无须是党员，但事实上，可以向政府上级部门升迁的干部几乎都是党员，”［4］（P334）党员掌管几乎所有政府的行政权力。由此可见，这种特殊的党政体制，要使政府权力廉洁化，强化党内监督是关键。中国共产党党章明文规定，党的各级领导干部必须自觉地接受党的批评和监督，反对官僚主义，反对任何滥用职权、谋求私利的不正之风。但是，从党内监督机制的运行状况看，由于在人事任命和安排方面，贯彻政府对党委负责以及党管干部的原则，自下而上的上行监督和平行监督的权威性与独立性显得相对薄弱，而自上而下的垂直巡视监督就显得有力，具有很强的抗干扰性，能够贯彻执行最高权力中心的意志，敢于揭露各种腐败问题。

合作式政党间关系体现为共产党是执政党，民主党派是参政党，共产党与民主党派之间是合作性关系，而非竞争性关系。民主党派作为参政党，发挥参政议政、民主监督、利益表达、决策咨询、政治录用等功能，体现“国事是国家的公事，不是一党一派的私事”，［5］（P809）中国的八大民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，是接受共产党领导、同共产党是通力合作并具有一致目标和利益的亲密友党。民主党派作为参政党，一方面通过参政议政推动民主决策和多元决策，促进决策的科学化和民主化，将不同社会阶层和社会集团的政治诉求纳人到体制内，化解反体制力量，分散体制承受的压力；另一方面运用党外监督，充分挖掘、发挥和强化参政党应有的政治监督功能。但是，“任何制度，绝不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利。”［1］（P5）就其民主党派的党外政治监督来看，作为“合作型”的政党关系，存在着因竞争性因素缺乏所导致的对执政党制约和监督不力的局限。所以，破解、超越该问题的关键，一方面要求不断加强参政党对执政党的民主监督，激活参政党对执政党进行监督的能量，激活多党合作的民主能量和民主价值；另一方面，更为重要的是发挥共产党党内监督的作用，根据中国党政关系的特殊性，中国共产党巡视制度所规定的自上而下的党内监督，对地方权力的监督和制约具有相当的强度和力度，其震慑力可以弥补民主党派监督不力的局限，对保持自身廉洁，维护社会稳定和提高执政效率具有不可替代的功能。

三、单一制国家结构形式疏通中央与地方关系的政治整合

中央与地方关系是国家政治生活中最基本的关系，正确处理中央和地方之间的关系，是一个国家稳定和发展的基础。如何处理中央与地方之间的关系，国际上通常采取单一制和联邦制两种国家结构形式。单一制是指由若干不享有独立主权的一般行政区域单位组成统一主权国家的一种纵向权力配置的国家结构形式。与联邦制相比，单一制国家以统一中央政权作为纵向权力配置的唯一决策中心，“主权权力由全国性政府独占。”［6］从理论上讲，中央政权是单一制结构中唯一的决策主体，地方服从中央，下级服从上级。但是，任何一种权力的配置都绝不可能像理论模型设计得这样“恣意”，单一制国家在处理中央与地方之间的关系上，在坚持原则的基础上，也要体现其灵活性。如果“仅凭中央政权进行单方决策，将地方社会和地方政权‘隔绝于’配置决策过程，既无法保证决策结果的科学性，而且更容易造成中央与地方之间的矛盾和对立。”［7］

从传统历史中国来看，历代王朝在处理中央与地方关系方面，普遍采取中央集权的形式建立一统天下的王朝和强大的王权。这种“强国家——弱社会”的历史背景与政治传统，直接影响建国后中国国家结构形式的选择。新中国成立后，在处理中央和地方关系问题上，中国采取了单一制的国家结构形式，这是政治和文化认同的结果。然而，在一个幅员广大、人口众多、地区之间差异很大的超大社会国度里实行单一制国家结构，对中国共产党和中国政府来说是一个巨大的挑战。一直以来，中央与地方的矛盾、摩擦以至对抗始终是令中央政府感到困窘的事情。改革前，中国的单一制是高度集权的形式，计划管理与控制，再加上庞大的组织结构，导致中央的集权与地方权力的萎缩与丧失。改革后，为了发挥地方的积极性，避免过于集权，主张地方分权、自治，中央的放权让利增强了地方政府的责任心，使地方政府格外关注本地区的发展。但是，随着地方权力的扩张，地方主义迅速滋长。在经济上，地方对资源、产品实行地区封锁，人为分割市场；在政治上，地方大搞“上有政策，下有

对策”，阻碍中央政策在地方的执行。由此可见，仅仅依靠中央放权根本是无法解决中央与地方的关系，纵观中国建国六十多年的中央与地方关系，在现实中屡屡出现“一收就死，一放就乱”的恶性循环。

现今的中国，在处理中央与地方关系问题上，其单一制国家结构形式与传统历代王朝高度集中的皇权有本质的不同。当前中国单一制形式的突出特点，是执政党根据其自身地位的特殊性，充分发挥执政党的政治整合功能，疏通中央与地方之间的关系。在中国共产党的政治整合下，一方面充分发挥地方政府的积极性，主张放权让利；另一方面又切实防止中央权威的流失、中央功能的弱化，防止地方政府行为失范、功能膨胀。民主集中制是中国单一制国家结构形式的实现形式，地方权力源自中央以行政方式的授予，其权力的尺度完全掌控于中央，中央政府与地方政府之间是上下级关系。在民主集中制的运用过程中，中央在科学界定中央政府与地方政府之间的权力、合理规范中央政府与地方政府之间的利益分配的同时，发挥执政党的政治整合功能，通过对地方政府定期的巡视监督，疏通中央与地方之间的关系。

中央巡视工作整合、疏通中央与地方之间的关系主要体现在两个方面。

首先，中央巡视组监督地方政府对中央方针政策的执行情况，要求下级服从上级，全党服从中央。中央的理论、方针与政策是针对全局的宏观调控，但由于地区之间的差异性，有些地方政府为了局部利益，有时会对中央的理论、方针与政策加以变味执行，这就会使国家宏观调控无法落实，造成政治、经济混乱。自上而下的巡视，在于保证中央政策的公正性、权威性，防止地方行为失范，使中央与地方之间有令即行，有禁即止。

其次，中央巡视组明察暗访、深度监督，破解强势地方利益集团，遏制地方保护主义。利益集团是由于基本一致的政治、经济和其他利益的冲动所驱使而自然联合起来的一种群体。分权让利使地方政府已成为相对独立的行政主体，地方产生了强烈的地方利益扩张意识和行为，为地方利益集团的发展提供生存的空间，地方利益集团通过地方保护，人为分割市场，影响国家的统一与稳定。自上而下的巡视监督实行的是两级垂直领导体制，其政治监督目的在于破解地方利益集团之间的交易与合谋，遏制某一些地方利益集团的寻租行为。

四、执政党缓和官民矛盾的政治调节

官民矛盾就是指政府官员与公民、政府官员与民众之间的矛盾，它存在于任何社会之中，实质上也就是政府权力与公民权利之间的内在冲突与有机平衡。在一个国家的政治运行中，政府官员也称之为政治代理人，政治代理人与公民之间存在着权力委托与代理关系。由于政治代理人都具备公职人员和公民个体双重角色，两种角色存在不同的偏好，使得代理人在谋求政治效用最大化的同时，也带有谋求个人经济利益最大化的动机，再加上政治代理人的罢免存在程序上的复杂性和时间上的限制性，结果，会“在激励不相容、信息不对称和权责不对等的情况下，代理人很有可能采取追求自身利益的机会主义行为，从而产生权力变异、腐败滋生、效率低下和内部人控制等问题，损害委托人利益。”［8］所以，官民矛盾天然地表现为一种紧张关系，矛盾双方彼此间是天然的敌人。在民主政体下，因建构了不同层次的表达、参与和博弈机制，官民之间的天然紧张关系能比较好地保持在可控的秩序内，其影响也是局部的、暂时的、非激烈对抗的；在集权政体下，因不同层次的表达、参与机制的缺失，官民矛盾往往表现为局部的激烈对抗性矛盾与消极的反抗性矛盾的转化与交织，其影响尽管是局部和暂时的、但却有向全局化扩散和持久化发展的危险。

中国式官民矛盾是“在社会利益分配不均、社会贫富差距拉大、社会利益群体地位固化的转型期，因特定利益分配事件而引发的特定群体民众对特定官员与官员群体损公肥私、贪污腐化、欺压百姓、与民争利等各种现象的不满、愤怒乃至以极端方式和集体行动的方式发生冲突与对抗，进而引发无直接利益相关者感同身受式围观、愤懑、声讨之间接对抗的现象，其后果表现为社会大众的整体焦虑、浮躁与怨恨情绪的加剧以及底层民众无力感的增强。”［9］在现实生活中，政府在公共服务方面的不到位和政府“与民争利”的行为，直接加剧了官与民之间的矛盾。就目前中国社会而言，中央政府是政策的制定者和监督者，民众对中央政府的信任度很高，民众相信中央政府的政策是对的，认为出现腐败是由于地方政府没有按中央的政策严格执行，所以，在民众的意识之中、脑海深处，自然而然产生对中央政

府的眷恋和依赖。与此相反，由于地方政府官员是政策的落实者和执行者，要直接面对民众，在利益权衡过程中产生矛盾是难免的，所以中国官民矛盾主要体现为基层官员与民众之间的矛盾。

在中国式官民矛盾中，基层民众处于弱势地位，要解决两者之间的矛盾，靠矛盾的一方（地方政府或者基层民众）去调节，矛盾不仅不会缓解，反而还可能会恶化。地方官民之间矛盾的调节，最有效的方式就是要通过具有强势的第三方来仲裁，一可以通过民间非政府组织，二可以通过政府高层组织。然而，在当下中国民间非政府组织尚未发展的情况下，具有强势的政府高层组织调节中国式的官民矛盾是最重要的方式，中国共产党自上而下的巡视监督扮演着重要的角色。

巡视监督约束和限制地方政府权力的变异，是权力的驯服器。政治监督是政治主体之间监视、控制和制衡的一种权力关系，是实现政治分权和权力整合的协调机制，其本质是代表正义的、正确的力量对腐败势力或错误力量的制约和惩治。党管干部的原则决定了在对地方权力的约束方面，自上而下的党内巡视监督具有比其他监督更高的独立性、抗干扰性和权威性。贪污腐化、欺压百姓、与民争利等都是由于地方官员权力没有被有效的监控，所以，治官的核心就在于治权，在于驯服权力的野性。中国共产党巡视监督对地方权力异化的监控：一方面，巡视组通过明察暗访、深度监督，及时发现和纠正地方领导班子及其成员存在的问题，防止某些官员以个人偏好取代政治组织及社会偏好，损害民众利益；另一方面，通过巡视组的巡察，监视和控制地方官员权力的运行，“把权力关进制度的笼子里”，［10］把权力滥用诱发的官民矛盾、冲突控制在一定的范围之内。

巡视监督依靠群众、合理接受民众的诉求，是缓解官民矛盾的减压阀。巡视工作的目的就是发现和揭发地方官员的腐败，而地方官员的腐败问题往往与地方官员损害地方民众的利益密切相关，所以，历朝历代民众往往都是非常痛恨官员的腐败。巡视工作组在依靠群众、接受民众诉求的过程中，由于民众对巡视工作组有一种发自内心的信任与依赖，民众一方面可以主动积极、毫无忌讳地向巡视工作人员合理表达、诉求，发泄民众对地方官员长期积累起来的怨恨和矛盾，以减压阀的形式缓冲官民矛盾；另一方面，在相互信任的作用下，民众会积极配合，向巡视组提供地方官员的腐败线索。

［1］钱穆．中国历代政治得失［M］．北京：生活·读书·新知三联书店，2001．

［2］陈国权．政治监督论［M］．上海：学林出版社，2000．

［3］薄一波．若干重大决策与事件的回顾（下卷）［M］．北京：中央党校出版社，1993．

［4］［美］劳伦斯·迈耶．比较政治学—变化世界中的国家和理论［M］．北京：华夏出版社，2001．

［5］毛泽东．毛泽东选集（第3卷）［M］．北京：人民出版社，1991．

［6］童之伟．单一制、联邦制的区别及其分类问题探讨［J］．法律科学，1995，（1）．

［7］张颖．单一制理论反思：以地方政权特殊化发展为视角［J］．岭南学刊，2012，（6）．

［8］倪星．论民主政治中的委托—代理关系［J］．武汉大学学报（社科版），2002，（6）．

［9］唐亚林．官民矛盾化解之道．社会科学报［N］．2012－03－29．

［10］习近平．更加科学有效地防治腐败坚定不移把反腐倡廉建设引向深入［N］．人民日报，2013－01－23．

Political Analysis of Chinese Comm unist Partys Inspection System

PENG Qian－sheng
（School of Marxism，Fudan University，Shanghai，200433，China）

Chinese Communist Party s inspection system has its own logic from the perspectiveof political genology．It is the iner tia of the traditional supervision system and political purification through which the“Embedding－cooperation”type of party seeks inner honesty．Besides，it is a political integration of the relationship between central and local governments in a political unitary state structure as well as political regulation by which the ruling party eases the contradictions between officials and people．

the Communist Party of China；inspection system；political analysis

D262

：A

：1006－723X（2015）05－0001－05

〔责任编辑：左安嵩〕

彭前生，男，复旦大学马克思主义学院2013级博士研究生，江西科技师范大学社会科学教研部副教授，主要从事马克思主义政治学研究。