大数据时代对税务工作的挑战与对策

2015-02-25孙懿

学术交流 2015年6期

关键词：纳税人税务税收

孙懿

(中央财经大学财政学院，北京 100081)

经济学研究

大数据时代对税务工作的挑战与对策

孙懿

(中央财经大学财政学院，北京 100081)

随着我国税务信息化建设的持续推进，如何分析与应用税务数据已成为税务工作发展的重要因素。大数据时代下的税务工作具有科学优化税负量度、高效普及税法知识、加快信息管税进程和提高税务稽查效率的优势，但同时也面临着税务数据有效性、涉税信息安全性和国际税收获取性的挑战。因此，大数据时代下的税务工作应增强非结构数据规范管理能力、保证纵向与横向税务数据完整、加强税务数据创新与智库建设，从制度、人员和技术上确保税务数据的安全性，以及建立国际税收的合作组织、强化国际税收情报分享等。

大数据时代;税务数据;信息管税;国际税收

近年来，大数据已成为社会关注的热门话题。大数据时代的到来对政府治理、经济发展和人们生活有着重大的影响，也为税务领域带来了挑战，因而我国的税务工作必须要有新举措，以适应其要求，不断提高其水平。

一、大数据时代的提出及其对税务工作的影响

(一)大数据时代问题的提出

大数据(Big Data)一词最早可追溯到20世纪80年代。1980年美国著名未来学家阿尔文·托夫勒(A lvin Toffler)在其巨著《第三次浪潮》中预见:第三次浪潮是信息社会，大数据是第三次浪潮的华彩乐章。而较早进行大数据系统研究、洞见大数据代发展趋势的是英国的数据科学家维克托·迈尔·舍恩伯格(Viktor Mayer－Schnberger)和数据编辑肯尼斯·尼尔－库克耶(Kenneth Cukier)，他们在2010年《经济学人》中发表了长达14页35 700字对大数据应用的前瞻性研究，并将大数据的特点概括为全体、混杂和相关，其中:“全体”是指现在收集了多于以往任何时候的数据;“混杂”是指对数据精确度的要求较低;“相关”是指对数量充足但精确度相对较低的数据进行相关关系分析，而非因果关系分析。

舍恩伯格和库克耶撰写的《大数据时代:生活、工作与思维的大变革》一书畅销国内外，是大数据系统研究的开先河之作。该书认为，大数据是指不用随机分析法(抽样调查)的捷径，而采用所有数据的方法，核心是预测。大数据时代的思维变革是最多、最杂、最好，其最大的转变是放弃因果关系分析而关注相关关系，即知道“是什么”比知道“为什么”更重要［1］。宽带资本基金董事长田溯宁、微软亚太研发集团主席张亚勤、知名IT评论人谢文、云华时代智能科技有限公司董事长郭昕、长江学者特聘教授汪小帆、《互联网周刊》主编姜奇平和《财经》杂志执行主编何刚等人推荐认为，该书是很好的或最好的一本数据名著。

我国大数据研究领域的第一本专著是涂子沛所著的《大数据》(2012)，引领了中国社会对大数据战略、数据治国和开放数据研究，得到了国务院副总理汪洋的公开推荐，并称“大数据对政府部门有重要意义”。该书将大数据界定为“那些大小已经超出了传统意义上的尺度，一般的软件工具难以捕捉、存储、管理和分析的数据”;郭晓科在所著的《大数据》(2013)中认为，“大数据或称巨量数据、海量数据，是由数量巨大、结构复杂、类型众多数据构成的数据集合，通过数据的集成共享、交叉复用形成的智力资源和知识服务能力”。

大数据作为一种重要资源目前已成为大企业乃至各国间的战略竞争所在，为此我国专家学者对大数据提升为国家战略呼之欲出。被誉为中国云计算最具代表性的人物田溯宁(2013)认为，“在未来五到十年如果抓住大数据这场机会，我们不仅能够在应用上创造世界水准的公司，在平台、大数据的数据库、大数据时代的服务器等方面都能够被创造出来。”2014年全国“两会”期间，百度公司董事长李彦宏、浪潮集团董事长孙丕恕、金山和小米公司董事长雷军等代表，都提出了尽快实施大数据国家战略等建议。

(二)大数据对税务工作的影响

我国学界虽然对大数据的界定有所分歧，但多数人认为，大数据一般是在互联网背景下可获得的巨量数据，并使其拥有者能得到更“大”价值的信息。在税务研究领域，巴尔(De Barr，2004)研究认为，美国国内收入局(IRS)通过2000－2003年海量纳税人数据能分析其遵从信息，可运用数学模型识别一部分高收入人群纳税不遵从的案例，而每个案例都涉及上百万美元的偷逃税数据。

近年来，我国对大数据与税务工作的关系及其应用研究予以重视。如:2014年彭骥鸣等人认为，大数据时代税收征管面临机遇与挑战，数据分析是应对大数据到来、强化风险管理的必然路径选择;王向东等人提出，我国税收征管模式应由传统的在“管户制”演变到现代的“管事制”，应逐步实现大数据时代的“管数制”;谢永健提出完善税收征管模式应运用大数据的思维和手段，以实施信息管税的目标。2015年刘磊等人认为，大数据时代对税收工作有较大的影响，税务机关应采取树立大数据思维、做好大数据分析、重构理论体系和业务模式、培养高素质人才等应对措施，实现税收管理现代化;孙开等人认为，大数据思维是税收征管理念转变的突破口，大数据可消除税收征管中的信息不对称、改善税收风险管理的有效性、为征纳双方建立合作互信关系;王再堂针对网上办税系统所面临的信息安全问题，提出健全安全管理制度、完善信息安全基础设施建设、搭建高效的运维支撑体系、做好安全应急演练工作、定期实施安全风险评估和提升为纳税人安全服务的质量等建议。

在我国税务工作实践中，大数据已初步得以应用，并已渗透到税收立法、政策制定、组织收入、征管规程、信息管税等领域与环节。如实施“金税三期”、数据大集中过程中形成了海量的涉税数据，根据2010年“金税三期”立项需求的不完全统计，全国国税部门数据量约为18TB、地税部门数据量约为13TB，且以每月300GB左右的速度递增。为此，税务工作应具备大数据的思维方式、掌握大数据的技术方法，以适应大数据时代对提升税务决策及税收促进社会经济可持续发展的要求。

二、大数据时代税务工作的优势与挑战

互联网已进入大数据时代，税务工作应适应大数据时代的新要求，更好地强化管理与提升服务，充分体现资源更开放、内部更协同、处理更快捷和决策更精准的特点，发挥优势，面对挑战。

(一)大数据时代税务工作的优势

1.科学优化税负量度。税负量度是税制科学性、合理性的基本标志，宏观税负量度可用GDP综合税收负担率表示。一国的税负数据特别是宏观税负数据是税制设计的核心问题，目前我国GDP综合税收负担率在20%左右，从宏观经济政策和未来经济发展趋势看结构性减税政策仍将持续实施，税收负担率还将在合理范围内下降。在大数据时代，通过对不同类型纳税人的微观数据和国家财政支出的宏观数据进行云计算与分析，可以测算出更加科学、优化、适宜现行国情的税收综合负担率，为深化财税体制改革和税制总体设计提供科学的依据。

在科学、合理界定我国总体税负的前提下，对税制、税种和要素等结构统筹优化与具体设计，突出流转税和所得税双主体的税制模式，特别是“营改增”后的增值税税负、收入和地方政府由此财政损失的数据测算尤为重要。与此同时，设计好与个人收入、财产、行为相关的个人所得税、财产税(土地、房产、车船、遗产赠予税等)和行为目的税(如环境保护税等)，特别是对各税税基、税率和减免税等要素的设计，应充分调研与测算相关的税负数据，使其达到合理调节收入水平、防止两极过度分化、促进社会和谐发展的目的。

2.高效普及税法知识。我国税法宣传多是通过纳税服务厅、媒体及电话服务等方式，也取得了一定的成效。其税法、税制、税收和纳税已从“无人知晓”和“无人问津”状态，逐步转变为社会各界特别是高收入的群体与个体工商户密切关注的重要事务，但存在着宣传形式主义、内容过于专业化及对青少年教育不重视等问题［2］。在大数据时代的背景下，政府及其税务机关可充分运用新闻媒体及网络资源宣传税法知识及税收对社会经济发展的成就，优化纳税服务、培训和指导，全面公开偷逃税和骗税等违法行为及其惩处结果，增强公民依法纳税责任意识。

大数据时代背景下，通过对纳税人的纳税情况调查，以及以往涉税问题处理时留下的痕迹进行云计算、归纳分析，将纳税人进行细分、细化，再按其能接收、易于理解的方式完善税法知识的长效宣传及培训机制。例如，可在纳税人进入国家税务机关网站报税时，通过以前年度缴税数据分析出纳税人可能涉及到的税种及相关规定，将其一并呈现在纳税人报税界面上，方便其自行查询，并及时提示纳税人阅读最新出台的相关法律法规，这样能够更高效地对税法知识进行普及，实现“雅俗共赏”、税法知识常识化的目标。

3.加快信息管税进程。当前信息技术的广泛应用使税务信息资源增加，涉税信息获取通畅，并引起税收征管要素、形态、体系、环境、效率和质量的变化。我国提出信息管税较早，但结果是雷声大雨点小，成效甚微。一方面，法律上并没有明确涉税部门应提供信息的义务及其不履行的责任，而只是靠政府、税务机关零散的文件或会议要求提供涉税信息;另一方面，不同涉税部门之间建立纳税人的信息相对独立，部门间各自为政或是保密而拒绝提供，没有一个有效的信息数据共享平台与机制，这与大数据时代对信息管税的要求有着很大的差距。

我国已意识到大数据时代国家战略的重要性，客观要求建立税务数据共享平台，加快信息管税进程。如在税务、工商、银行、公安、海关、外汇、房产和车船管理等部门建立数据共享平台，对纳税人信息全面整合并实现涉税信息共享化，减少或避免“信息孤岛”的现象;在法律上明确相关部门提供信息及数据共享的责任，为信息管税提供法律依据。此外，将电子商务纳入大数据时代的税收征管范围，厘清征纳各方的权责关系;以数据及其分析为基础形成的税收风险防范机制，有助于提高税收征管水平［3］。

4.提高税务稽查效率。在我国税法和刑法等法律制度中，明令禁止纳税人采取欺骗、隐瞒等手段进行虚假纳税申报或不申报等违法行为。但因纳税单位和或个人的收入所得与纳税数额成反比关系，在税后收益的驱使下，一些纳税人总是通过各种技术方法来少缴或不缴税款，造成国家税款的流失。如表1和图1列示了2001－2013年我国税务稽查的基本情况及查补情况，其中平均查补金额呈逐年上升趋势，即由2001年的1.57亿元/万户上升为2013年72.62亿元/万户，增长45.25倍;计算得出平均查补金额的算术平均增长率为58.96%。

可见，随着经济、信息技术的快速发展，纳税人偷逃税问题凸显，且随着税务稽查户数的减少而发生违法行为的比重不断提高、数额也在不断增加，因而解决纳税人偷逃税问题刻不容缓。在大数据时代的背景下，一方面，要求对以前税务稽查数据进行相关分析，揭露纳税人偷逃税行为的环节及手段，探索有针对性的防范措施，做到依法治税、应收尽收;另一方面，要求全方位构建纳税人监控网络系统，将纳税人报税及收入、财产和资金管理等系统纳入国家诚信系统，通过信息比对及数据分析，监控纳税人的资金流、信息流和货物流等生产经营信息，提高纳税人的遵从度，实现依法诚信纳税，防止其偷逃税等违法活动。

此外，大数据时代也将带来纳税服务、风险管理和行政管理的转变，如:纳税服务中办税流程更加简化与优化、超越时空的服务无时无处不在、给予纳税人需求的个性服务、碎片服务的互联网资源共享、纳税服务体验的真实与游戏化;风险管理中赋予纳税人新自由权利的还权还责、以大数据分析为支撑的降低执法与涉税风险、以网络为廉政风险防火墙的物理隔离、涉税隐私防范的纳税权益保护;行政管理中组织架构更加扁平化与集约化、人员工作网络化的家里或弹性上班机制、办公环境智能化而更加便捷与高效。

(二)大数据时代税务工作的挑战

1.税务数据有效性的挑战。大数据时代社会公共数据更加透明和开放，核心数据不断累积，这为我国税务机关提供了丰富的可利用数据，但应保证税务数据的有效性，其有效性应符合精确性、一致性、完整性、时效性和逻辑性的要求［4］。与此同时，税务数据存在结构单一、增量较少和公开缺失问题。

第一，税务数据结构单一。税务数据结构分为结构化数据和非结构化数据，前者是即行数据，存储于税务数据库，可用二维表结构来逻辑表达实现的数据;后者是其他所有格式的办公文档、文本、图片、XML、HTML、报表、图像、音频和视频信息等方式的数据。来自IDC的报告显示:2013年我国非结构化数据高速增长，约占总数据量的80%～90%，可见税务数据结构单一、累积数据的滞后。

第二，税务数据增量较少。数据显示，2013年我国数字化的数据资源总量远远低于美欧国家，每年新增数据量仅为美国的7%、欧洲的12%。该数据反映了我国对原始数据的收集与其所拥有的互联网和手机用户规模的非常不对称性。税务数据作为数据总量中的重要组成部分，其增量就更为有限。不能广泛获取最新的有效税务数据，将会极大阻碍大数据背景下税务工作的开展和征管质量的提高。

第三，税务数据公开缺失。大数据时代下，我国税务数据公开缺的失问题更为突出。如从历年的中国统计年鉴、财政统计年鉴、税务统计年鉴等资料看，公开的税务数据多为年度的收入完成情况(分区域、分行业、分税种、分类型等)等宏观数据，而分季度、月份、市县和纳税人等微观数据较少或缺失。这与美国公布代表性的连续微观纳税人样本，美国、英国和新加坡等网站Data.Gov可获取政府部门原始数据等做法，有着很大的差距［5］。

2.涉税信息安全性的挑战。2013年6月以来，前美国防务承包商雇员斯诺登陆续向媒体披露美国国安局秘密网络和电话监控项目，在美国和国际社会引发了轩然大波，人们大呼“数据安全去哪了”。税务机关掌握着网上办税纳税人的生产经营、商业秘密和纳税数据等信息，如果其信息外泄就会给纳税人带来危害，甚至是社会上的不良后果;加之网络维护压力增大、容灾系统隐患增多和网上办税人员风险意识较差等因素的存在，导致网上办税系统信息的不安全问题增多、增大，因而涉税信息的安全问题尤为重要。

涉税信息一般是指与纳税人履行纳税义务有关的各类数据和事务等的总和。目前我国的涉税信息主要包括四类:一是纳税人报送的信息，如办理税务登记和纳税申报等信息;二是税务机关掌握的信息，如进行税源管理、纳税评估和税务稽查等得到的信息;三是第三方提供的信息，如工商、银行、房产管理、中介机构等部门与社会组织，以及网站、电视、广播和报刊等媒体的信息;四是其他涉税信息，如有关部门交办与转办、税收情报交换与调查、网络搜索和个人举报等信息［6］。

涉税信息安全包括制度、技术、运算、存储和传输安全等多个层面，可分为内部威胁和外部威胁，前者主要是指税务工作人员的操作失误及其无意识泄露，造成其机密数据失真或外泄;后者主要是指外部攻击，如黑客行为、间谍活动对税务机关数据系统进行的攻击，造成数据外泄、毁损。表2和图2列示2008－2013年我国政府(含税务机关)网站被篡改及2013年被篡改月份的分布情况。尽管目前网站被篡改的数量有所减少，但年均被篡改的仍达到2 779个，其中2010年高达4 635个，这已严重威胁政府及税务部门的信息安全。

3.国际税收获取性的挑战。大数据时代到来之前，国际税收主要是处理各国各自行使税收管辖权导致国际的重复征税及反避税的问题。但随着电子商务、知识经济和网络经济的迅猛发展，网络化使世界经济活动呈现多层面、交织性状态，加之电子商务的全球性、隐蔽性、便捷性与高效性，为跨国企业操纵利润、规避税收提供便利条件，以致一国税收与他国税收交汇于一处而形成税基的“世界性”。目前，多数经济合作与发展组织(OECD)成员国，已将大数据的技术方法与手段引入税务领域。如美国超过80%的联邦税收是通过计算机系统实现电子报缴，IRS的分析师运用数据分析系统可同时选取并分析数百万甚至上亿个纳税申报数据［7］。

对我国境内纳税人的境外应税所得的综合涉税信息数据，国内的涉税信息共享平台作用是不大的，加之境外基于对纳税人涉税信息的保护原则，尤其像百慕大、开曼群岛等“避税天堂”，又使得国际涉税数据获取难度加大。即使通过与他国签订避免双重征税与反避税等国际税收协定，但实质上并没有一个完整、统一的长效机制，因而很难高效地处理我国与他国之间涉税信息共享和税收权益分配的问题。因此，在大数据背景下如何协调和处理国际税收信息，以及确保其涉税数据的真实性、及时性则是需要认真解决的难题。

此外，税务工作理念与大数据时代不相适应，如税务人员对大数据认知较为匮乏;缺乏顶层设计影响税收征管改革进程，对大数据技术不敏感导致近年来的以票管税、以地控税和大企业管理等缺乏整体设计，单项突破存在盲目性;税务信息化的压力加大，如完善“金税工程”任务复杂而艰巨等;其他诸如税务机构改革、人员调整和机制创建等都面临着大数据带来的巨大改革压力［8］。

三、强化大数据时代税务工作的基本对策

针对大数据时代税务工作的优势及其挑战，我国的税务工作应在强化其有效性、安全性和获取性方面采取积极、可操作的措施加以解决。

(一)强化税务数据的有效性

1.增强非结构数据规范管理能力。对税务数据结构单一的问题，应完善税务数据管理制度，在保证积累和运用以往的结构化数据的基础上，加大对非结构数据的获取、处理和分析的能力。

(1)规范非结构化税务数据管理。税务机关可依托技术平台，加强对非结构化数据的规范、制度化管理，如ERP系统、Lotus Notes、数据库、文字处理和表格文件等管理;建立科学、合理的税务系统信息管理体系，通过数据的有效采集与分类，为税务机关提供符合其标准、内容与方法等要求的信息，发挥信息特性、信息提示和信息检索等功效［9］。

(2)完善税务结构数据共享机制。目前对税务机关日益重要的非结构化数据，多散见于非税务部门的信息系统中，因而需要各个系统间加强数据的合作与共享。如通过国税、地税、银行、工商、公安、海关、外汇、房产管理和中介机构等部门间的联网，集中税务相关数据，建立全国统一的税务数据应用分析平台，实现快速灵活的联机查询和分析功能。

2.保证纵向与横向税务数据完整。

(1)保证纵向税务数据完整。税务机关应制定税务数据管理、考核和数据变更等管理制度，建立税务数据增量、质量逐级负责的问责机制;加强对税务数据管理工作人员的培训力度，提高其税务数据规范管理能力;指导与培训纳税人依法保管纳税资料，提升涉税数据的获取、处理与分析的能力。

(2)保证横向税务数据完整。对不同涉税部门间同一纳税人的数据，应提高数据信息横向共享度。税务机关可按照2013年2月工信部制定的《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》的要求，推动数据和业务系统与承载的技术环境分离、电子政务项目建设过程优化、建设完善信息资源服务体系，提高税务数据资源的采集和应用水平。

3.加强税务数据创新与智库建设。

(1)进行税务数据创新研究。税务数据创新主要是通过创新思维，运用云计算、物联网、数据处理工具等新信息技术［10］，特别是大数据所要求的大规模并行处理(MPP)数据库、数据挖掘电网、分布式文件系统与数据库、互联网和可扩展的存储系统等特殊技术。税务机关应对收集的海量税务数据资料进行分析和萃取，厘清混杂数据间的关系，以达到促进信息管税和完善税收制度等目的。

(2)加强税务数据智库建设。大数据技术方法的应用，为加强税务数据智库建设提供了基础条件。其措施主要包括:强化税务机关的专业团队建设与管理，培养一批大数据的专业税务人才，提高其对税务数据加工和分析能力;加强非税务部门和非传统渠道(网络分布数据)涉税信息的收集与分析，实现大数据“互联”的要求;加强纳税人与税源管理，逐步形成纳税信息数据库和纳税人数据样本库。

此外，应适时推进税务机构改革，遵循组织架构扁平化与集约化的原则，按照税务信息管理功能设置机构和岗位分工，在市(地)级以上税务机关设立或健全大数据管理科(处、司、局)，专职负责税务大数据的采集、挖掘、整理、分析、存储等活动，进而提升税务数据的有效性与规范性。

(二)强化涉税信息的安全性

1.强化涉税信息据安全性制度保障。我国虽已出台有关信息安全的法律法规，如2007年7月和2012年7月国务院发布的《中华人民共和国政府信息公开条例》和《关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》，以及2012年12月全国人大常委会发布的《关于加强网络信息保护的决定》等，但还不够全面、具体，更缺少与涉税信息安全相关的法律制度。如制定《税务大数据使用与管理办法》等，以实现其采集、加工、存储、传输、使用、发布、查询、更新和共享的规范化。

2.强化涉税信息安全性人员保障。税务机关需要加大对其工作人员涉税信息安全方面的培训力度，使其充分认识信息安全的重要性，提高其对信息安全的重视程度。与此同时，应制定一整套约束各级税务机关人员和非工作人员的信息管理规章制度及奖惩制度，包括涉税信息保密、机房出入、口令密码和内外网强制隔离等管理制度，以及严密的安全管理责任、考评和计算机监管制度，确保税务部门信息系统的稳定、安全、有效运行［11］。

3.强化涉税信息安全性技术保障。安全性技术保障是信息安全最为关键的措施，税务机关应加强网上办税系统硬件和系统软件平台建设，加大数据信息系统维护等资金的投入力度;建立涉税信息安全监控机制，通过工作人员用户认证与访问控制、VLAN、MPLS及SSL加密、密钥交换、防火墙、防篡改和入侵测试等信息技术，对违规操作自动预警、及时查处，防范税务信息风险。此外，由独立第三方的咨询服务机构对税务信息安全性评估，做好税务信息安全紧急应对措施。

(三)强化国际税收的获取性

1.建立国际税收的合作组织。从更高层次看，可借鉴IMF(国际货币基金组织)和WTO(世界贸易组织)等成功经验，成立一个在全球范围内具有税务领域普遍代表性、权威性的国际组织——国际税收合作组织，充分发挥其在国际税收信息的协调与处理、税务数据的收集与分析，以及制定国际税收标准与准则、建立税收征管合作机制、拟定解决税务争端的仲裁程序和向发展中国家提供税务技术援助等方面的作用，以协调国际税收领域出现的新矛盾和新问题。

2.强化国际税收情报分享。2006年5月，我国国家税务总局印发了《国际税收情报交换工作规程》，对有效保护国家税收权益、正确履行税收协定义务、保证税收情报交换工作的规范提供了依据，但对电子商务税收征管却显乏力。这就要求各国政府从经济发展的长远利益出发，加强与贸易国家之间的涉税数据信息的共享，保证各国税收权益在纳税人身份认定、税基流动、税率协商和国际税收利益分配等方面，建立更全面、更深层、更有效的协调与合作。

［1］［英］维克托·迈尔－舍恩伯格.大数据时代［M］.杭州:浙江人民出版社，2013.

［2］郭柃沂.我国税法宣传现状分析［J］.现代商贸工业，2012，(16):160－161.

［3］孙开，沈昱池.大数据——构建现代税收征管体系的推进器［J］.税务研究，2015，(1):96－99.

［4］李荣.大数据时代电子税务数据分析与应用研究［J］.计算机光盘软件与应用，2013，(19):144－146.

［5］谢波峰.大数据时代税收微观数据体系的构建［J］.税务研究，2015，(1):92－95.

［6］彭骥鸣，陈爱明，韩晓琴.大数据时代强化税收风险管理的思考［J］.税收经济研究，2014，(5):28－35.

［7］刘磊，钟山.试析大数据时代的税收管理［J］.税务研究，2015，(1):89－92.

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［9］张红艳.强化非结构化数据管理深度挖掘企业信息价值［J］.电子技术与软件工程，2013，(17):261－262.

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〔责任编辑:冯胜利〕