引用格式：任学丽，蒋盛云.改革开放以来我国政府处置重大突发事件与提高执政能力的经验与启示[J].重庆理工大学学报:社会科学，2015(7):87-93.

Citationformat：RENXue-li,JIANGSheng-yun.ExperienceandEnlightenmentofChinaGovernmentDisposingofMajorEmergenciesandImprovingtheRulingAbilitySincetheReformandOpeningUp[J].JournalofChongqingUniversityofTechnology:SocialScience，2015(7):87-93.

改革开放以来我国政府处置重大突发事件与提高执政能力的经验与启示

任学丽，蒋盛云

(第三军医大学 政治理论与人文社科系，重庆400038)

摘要：改革开放以来，我国政府处置重大突发事件与提高执政能力之间，总体形成了一种良性互动关系。具体来说，就是突发事件频发所造成的严重后果和形成的严峻挑战，促使政府不断创新执政理念、改革政府机构、转变政府职能，以提高自身执政能力；政府执政能力的提高，反过来也增强了突发事件的处置效率，其突出表现就是反应速度更快、处置效率更高、社会影响更好。

关键词：改革开放；政府职能；突发事件；公共危机；执政能力；执政理念

收稿日期：2015-01-14

作者简介：任学丽(1975—)，女，四川广元人，副教授，博士，研究方向：马克思主义中国化与当代中国政治建设；蒋盛云(1963—)，男，四川邻水人，教授，硕士，研究方向：马克思主义中国化理论与高校思想政治教育。

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2015.07.015

中图分类号：D630；D631.43

ExperienceandEnlightenmentofChinaGovernmentDisposingof

MajorEmergenciesandImprovingtheRulingAbility

SincetheReformandOpeningUp

RENXue-li,JIANGSheng-yun

(DepartmentofPoliticalTheoryandHumanitiesSocialSciences,

ThirdMilitaryMedicalUniversity,Chongqing400038,China)

Abstract:Since the reform and opening up, the government of China has formed a benign and interactive relationship between the management of the major emergencies and the improvement of the administrative ability. Specifically, it is frequent emergencies caused by serious consequences and the formation of severe challenges that prompts the government to constantly innovate the ruling idea, reform of government institutions, change the government functions, so as to improve its ruling ability. Conversely, the improvement of the ability of administration of the government has increased the burst disposal efficiency of the event, and its outstanding performance is the faster reaction speed, more efficient disposal and better social effect.

Keywords:thereformandopeningup;governmentfunction;suddenincident;publiccrisis;abilitytogovern;rulingidea

天有不测风云，人有旦夕祸福。改革开放以来频繁发生的各类重大突发事件(以下简称突发事件)，*所谓突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。参见中华人民共和国中央人民政府网站发布的《中华人民共和国突发事件应对法》。本文中的“重大突发事件”中的“重大”一词，涵义比较模糊，一般来讲，其判断的标准主要包括4个方面，即事件性质(事态复杂或非常复杂，有可能升级、激发或产生次生、衍生灾害等)、危害程度(可能或已经造成严重或非常严重的威胁或危害，可能或已经造成严重的人员伤亡、财产损失或生态环境破坏等)、影响范围(涉及区域广，具有跨行政区域甚至跨国界的特征)、可控制性差(具有很强的不确定性，不容易为人们所驾驭和控制，未来发展趋势扑朔迷离、难以把握)。参见文献[1]。成为我国政府施政中不得不直面的一大严峻考验[1]。一次次处置突发事件的生动实践，有力地牵引着政府积极顺应时势需求，与时俱进转变自身职能；各级政府职能的转变，反过来也有效地增强了政府处置突发事件的能效。

一、突发事件频发考验政府执政能力

“现代性产生稳定，而现代化却产生不稳定”[2]。独特的自然地理环境，加上经济社会迅速转型，现代化进程不断加快等因素，致使改革开放以来我国突发事件频发。一是重大自然灾害，主要包括重大水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。除现代火山活动外，几乎所有自然灾害都在中国出现过。如1987年大兴安岭特大火灾、1998年三江流域特大洪灾、2008年汶川特大震灾、2010年甘肃舟曲特大泥石流灾害等。二是重大事故灾难，主要包括各类重大安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、核与辐射事故、环境污染和生态破坏事件等。如1988年岷江特大沉船事件、1999年重庆綦江彩虹桥坍塌事件、2008年山西襄汾尾矿库溃坝事故、2011年甬温线动车追尾事故等。三是重大公共卫生事件，主要包括重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全、职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。如1988年上海甲肝大爆发、1998年山西假酒事件、2003年“非典”疫情、2013年H7N9型禽流感等。四是重大社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、群体性事件、涉外突发事件等。如1989年拉萨骚乱、1999年北约轰炸我驻南斯拉夫大使馆、2008年美国次贷危机引发的全球金融危机、2012年“全能神”邪教风波等。虽说“在人类社会中，无论个体还是组织，在其生命周期中，都无可避免地会遭遇各种各样的突发性事件”[3]，但显而易见的是，与之前相比，改革开放以来我国各类突发事件发生的频率明显加快、数量明显增多、影响明显扩大。

1.频繁发生的各类突发事件给我国经济社会的健康发展造成了严重影响。一是造成重大人员伤亡。据统计，1991—2002年，我国每年因安全事故死亡的人数就从79 442人一路飚升到136 755人，年均死亡10余万人[4]。此后，随着政府监管力度的加大，这一数字虽相对有所下降，但绝对数量仍然较大。据统计，2006—2010年，我国每年因安全事故死亡的人数有8万余人，2011、2012两年这一数字分别为75 000多人和72 000多人。其中仅2008年汶川特大地震灾害，就造成近7万人遇难、1.7万多人失踪、30多万人受伤。二是造成重大经济损失。据统计，改革开放以来，我国每年仅气象、洪涝、海洋、地质、地震、农作物病虫害、森林灾害等7大类自然灾害所造成的直接经济损失(折算成1990年价格)，在20世纪80年代平均每年约690亿元，90年代平均每年约1 400亿元[5]。2000年以后，自然灾害、事故灾难等每年造成的经济损失更是超过6 000亿元[6]。 其中，仅2003年的“非典”和2008年南方冰雪灾害造成经济损失就分别达到1 278亿元和1 516亿元。三是严重影响社会稳定。突发事件发生后，通常会在很短的时间内迅速将事物原有的发展格局打破弄乱，使人们生命财产安全遭受或可能遭受重大损失的风险性大大提高。面对突发事件，人们大多缺乏足够的心理准备，任何风吹草动，都很可能造成群情紧张、心理恐慌和行为失控。这时如果处置不当，极易引发社会动荡，威胁社会稳定。2003年初“非典”疫情盛行时波及全国的口罩、板蓝根等抢购潮，2011年日本大地震后迅速蔓延的食盐抢购风波，以及2012年所谓“世界末日预言”引发的局部地区蜡烛抢购情况等，即是如此。

2.突发事件使政府执政能力面临严峻考验。政府执政能力包括政府处理各种危机的能力，拉动经济增长、创造良好投资环境的能力，政策的透明度和公平度，政策对社会进步的推动程度，通过公共政策化解社会矛盾的能力等[7]。除了常规状态下管理国家与社会公共事务，以使社会基本保持安全稳定外，危机时刻迅速处置各种突发性事件，维持人民安居乐业的社会秩序，自古就是政府不可或缺的重要职责和必备能力。然而，突发事件突如其来、令人猝不及防不说，而且事态复杂难辨，未来发展扑朔迷离，具有很强的不可预测和不可防控性；一旦发生，往往会对政府履职能力提出严峻挑战。一是考验政府决断力。决断力是政府快速判断事物发展趋势并给出正确决策的能力。当突发事件来临时，首当其冲遭受考验的是政府决断力。如果政府不能准确判断突发事件的性质，预测突发事件的发展趋势和动态，会极大地危害政府的执政与当地人民的生活[8]。二是挑战政府执行力。“政治与指导和影响政府的政策有关，而行政则与这一政策的执行有关”[9]，执行力是政府的生命力。决断做出后接受挑战的就是政府执行力，它的强弱直接关系到决断落实的速度和突发事件处置的效果。三是影响政府公信力。“政府工作的困难在于，它不仅必须干得好，而且必须让公众相信它干得很好。”[10]“让公众相信它干得很好”的能力即是政府公信力。突发事件中，政府倘若不能及时发布权威信息并有效控制事件态势，极易发生谣言漫天飞和公众非理性行为蔓延的情况，对政府公信力构成猛烈冲击。四是威胁政府合法性。“合法性是对政治权力的承认。”[11]“无论西方发达国家，还是处于现代化进程中的发展中国家，都难以逃脱合法性危机的困扰。”[12]突发事件很可能对政府“组织及其人员……声誉造成巨大损害”[13]，成为引发政府合法性危机的诱因之一。特别是在以群体性事件为代表的社会安全事件中，由于事件的最终原因可能多少都会涉及一些政府责任，于是事件中的利益受损者很容易形成内聚力，去对抗他们认为的矛盾源(如既得利益者、基层政府等)，从而对有关政府的合法性构成威胁。

二、在应对突发事件中不断提高执政能力

1.创新执政理念。执政理念是政府对执政规律的高度概括和执政经验的理论升华。一次次处置突发事件的实践洗礼，反复荡涤着我国政府的执政理念，使之得以不断创新。一是突出以人为本。2003年，温家宝在总结抗击“非典”经验时指出：“抗击‘非典’斗争给我们最重要的启示，就是必须坚持以人为本。”这是中央政府最高领导人对“以人为本”执政理念的首次阐发。此后“以人为本”作为科学发展观的核心，正式被纳入了新时期政府执政理念的范畴。无论在汶川、玉树和芦山的抗震救灾中，还是在南方冰雪灾害应对、舟曲特大泥石流灾害处置、H7N9疫情防控中，以人为本理念都在“第一位的是救人”“千方百计救人”“救人是首要任务”“要把救人放在第一位”等党和国家领导人的重要指示中得到了更加生动的诠释，在政府和人民的救灾行动中得到了更加全面的落实。二是强调公开透明。以2000年允许公开报道矿难和2005年宣布自然灾害死亡人数不再作为国家秘密事项等典型事件为牵引，特别是以2003年处置“非典”事件的前期教训为重要推手，公开透明成为大势所趋。2008年我国实行《政府信息公开条例》；2010年中央和各级地方党政部门新闻发言人制度陆续建立；各级各类政府网站及政务微博近年来更是如雨后春笋般纷纷涌现。2013年，“4.20”芦山强震发生仅53秒后，有关地震的第一条微博就发出，在随后近一小时内被转发1 300余次；震后3个小时，四川省政府召开第一场新闻发布会。应该说，公开透明作为一种发端于危机应对的执政新理念，近年来已广泛贯彻到政府各项工作中，并在芦山抗震救灾中得到进一步的检验。三是注重开放包容。在改革开放的大潮涌动中，以1980年抗击南涝北旱为起始，我国政府在处置突发事件时，逐步摒弃“家丑不可外扬”的传统思想，主动寻求国际援助，广泛建立和加强国际交流与合作。2008年5月四川汶川特大地震发生后，中国得到国际社会的大力援助，先后有170多个国家和地区、20多个国际组织向中国提供了资金或物资援助。俄罗斯、日本、韩国、新加坡还派出专业救援队伍，参与地震灾区的紧急救援工作。随着实践的不断丰富，开放包容的执政理念日益落地生根。有西方媒体曾深有感触地指出：“四川大地震之后，我们隐隐约约看到了有希望的中国未来：一个更加开放、自信的国家……一种新的政治正在孕育中。”[14]四是重视民主法治。“一个政权也好，一个政党也好，其前途与命运最终取决于人心向背，不能赢得广大群众的支持，就必然垮台。”[15]“对于一个能够抵御冲击的良性社会体制，法治是重要的基础。”[16]政府在处置突发事件时，更加注重广泛倾听民意、吸取民智，更加注重从技术上、制度上寻求长效机制，民主法治成为新时期执政理念的又一重要内容。2011年乌坎事件的成功处置，既得益于政府“民意为重”的真诚态度，也得益于相关法制的有力支撑。据统计，目前我国已制定的涉及突发事件应急法律40多部、行政法规40多部、部门规章60多个，国务院及部门文件100多件。

2.改革政府机构。“政府机构如果不能与政治形成动态平衡，它就一定不是高效、完善的政府机构。”[17]突发事件频繁爆发所形成的危机，“具有组织变革功能、制度完善功能和体制重塑功能”[18]，有助于形成和保持政府机构与政治之间的动态平衡。一是增设应急管理机构。在以精干高效为内核的政府机构改革大潮中，许多政府机构被裁撤，国务院应急管理办公室却逆势而增，成为国务院办公厅下的新设部门，专职履行突发事件处置中的值守应急、信息汇总和综合协调等职责。地方各级人民政府亦相应增设相关机构，负责相应工作。此外，国务院和各应急管理机构还纷纷建立各类专业人才库，以便处置突发事件时根据实际需要组成专家组，为处置提供决策建议或现场指导。二是组建应急救援队伍。“危机的发生有利于新的思考……有利于新事物的出现。”[19]各类专职或兼职的应急救援队伍即是应处置突发事件之需而产生的“新事物”。据统计，目前我国已组建8支国家级专业应急救援队伍，100多支重点防汛机动抢险队，约20支抗洪抢险专业应急部队和武警水电应急救援部队，1万多支基层乡镇级抗旱服务队，以及近1.8万支各类专业(半专业)森林消防队，初步形成了种类齐全、优势互补、保障有力的应急队伍体系。三是构建多元共治机制。“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息；没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具；没有一个行为者有充分的行动潜力去单独地主导(一种特定的管理活动)。”[20]在处置突发事件中，政府在一如既往发挥自身主导作用的同时，更加注重鼓励公民、法人和其他组织为处置工作提供物资、资金、技术支持，以及捐赠等。目前，已按照统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原则，初步构建起了政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理机制。

3.转变政府职能。政府职能的确定与转变，“并不完全取决于政府自己的意愿，也不完全取决于民意，更不是遵从政治学者的意见，而是由政府所处的特定时代特定国家的具体社会环境的实际决定的”[21]。突发事件频发的新“实际”，必然要求政府转变自身职能。一是增减职能内容。“国家最根本的功能是处理可能出现的危机。”[22]如今，建立健全突发事件应急预案，加强事前监测与预警、事中应急处置与救援、事后恢复与重建等均被明确纳入新时期政府职能的范畴。同时，政府还有意识地削减数以千计的微观领域职能，腾出更多时间和精力来履行处置突发事件等职能。据统计，从2001—2012年，国务院累计共取消和调整2 497项行政审批项目，占原有总数的69.3%；31个省(区、市)取消和调整了3.7万余项审批项目，占原有总数的68.2%。二是改革履职方式。新时期政府在处置突发事件时，不再一味依赖行政命令，而是更加注重社会动员和多元共治。如，在2008年抗震救灾中，截至2008年5月29日，民政部到账捐款18.15亿元，中国红十字会总会到账34.23亿元，中华慈善总会到账5.50亿元[23]。慈善部门接收捐款的数量已远远超出民政部门，社会动员和多元共治的效力初步显现。三是实施责任追究。“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”[24]以2003年“非典”事件中，时任北京市市长的孟学农和卫生部部长的张文康因工作不力被免职为标志，问责制在中国经历了从各地问责暂行规定到国家法律的提升，实现了从行政责任到法律责任的拓展和延伸。2009年颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》进一步明确指出，对突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的，将对党政领导干部实行问责，并对问责受理机关、问责对象、责任承担方式以及责任追究程序等予以规范，这对于政府在突发事件处置中进一步加强问责具有很强的指导意义。

4.提高处置效益。一是加快反应速度。突发事件突如其来，猝不及防，瞬间就能给人民群众的生命财产安全造成巨大损失或严重威胁。比如，当自然灾害和公共卫生事件发生时，灾情就是命令，时间就是生命，速度就是生命。面对突发事件，政府的反应速度不仅是其执政能力的直接反映，而且是其取得主动、赢得先机的前提条件。2003年的“非典”从发病到公布历时约4个月，导致最佳控制时机丧失、疫情迅速蔓延。痛定思痛后，政府迅速组织全民展开“非典”疫情歼灭战——7天7夜建起一座各项设施达到国际水平的传染病医院，20天出台一部传染病法规，24小时建立一套疫情报告直通网络……一个又一个令人赞叹的“中国速度”，遏制了“非典”肆虐的脚步。2008年，“5.12”汶川特大地震震惊世界。震后半小时后，当时的国家主席胡锦涛即发出尽快抢救伤员、保证灾区人民生命安全的重要指示，2小时后，国务院总理及随行8个救灾工作小组已在赶往灾区的路上；第一时间内，中央抗震救灾总指挥部成立，中央20余部门应急预案紧急启动；十几万军队先后投入灾区，从上到下展现了一种与死神赛跑的生死时速，为夺取抗震救灾胜利赢得了宝贵时间。新加坡《联合早报》曾就此发表社论：“这是一种速度，一种前所未有的速度。从地震发生到信息发布，到启动应急预案，抢险救灾，所有这些工作都在2小时以内启动。”2013年初，面对同时处置新型H7N9禽流感疫情和芦山地震的双重考验，刚刚上任的新一届政府又一次交出了令世人满意的答卷，牢牢掌握了疫情防控和抗震救灾的主动权。H7N9禽流感从发病到公布仅20余天，比10年前的“非典”提速很多。“4.20”芦山发生大地震，1分钟后中国地震局发布自动地震速报信息；10分钟后，成都军区及四川省军区抗震救灾指挥部同时成立，武警四川总队所属官兵就近展开救援；不到半个小时，公安部启动Ⅰ级响应机制；1小时内，国家主席习近平迅速作出抗震救灾重要指示，民政部、国家卫生计生委、交通运输部等救灾指挥系统各相关部门全部到位；国务院总理李克强迅速飞抵灾区，部署救灾工作；人民解放军各兵种千里驰援；次日，救援人员即已突进绝大部分受灾乡镇。可以说，“芦山救援”又一次见证了一场迅速反应的“中国速度”[25]。二是提高处置质量。一方面，防控成效更加显著。“有预见的政府做两件根本的事情。它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；它们在作出决定时，尽一切可能考虑未来。”[26]防患于未然是成本最低、效果最好的处置。以避让自然灾害和减少事故灾难为例来说明。据统计，2010年，我国各地共成功避让各类地质灾害1 166起，避免人员伤亡95 776人，避免直接经济损失9.3亿元[27]。至2011年，全国已有30个省(自治区、直辖市)印发地方政府气象灾害专项应急预案，全国地(市)、县政府出台气象灾害应急专项预案1 396个，政府气象灾害专项应急预案体系初步建立。近年来，我国政府先后颁布了300多项安全生产标准，发布了1 022项重大事故防治关键技术、355项新型安全适用产品，在有效防范事故灾难方面取得了明显成效。据统计，2007—2012年，我国各类事故起数由50.62万起减少到33.53万起，下降34%；事故死亡人数由10.15万人减少到7.13万人，下降30%，连续5年实现“双下降”。一次死亡10人以上的重特大事故，也从2003—2007年的年均115起，减少到2008—2012年的年均76起，下降34%[28]。另一方面，处置更加科学高效。“危机决策对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或者致命，有效的危机应对就显得关键。”[29]突发事处置能力是政府执政能力的重要体现，也直接关系到事件的处置效率。比如芦山抗震救灾，首批赶到现场的救援人员，拥有更多、更先进的专业机械设备，直升机、运输机、无人机、“北斗”终端应用、生命探测仪等科技手段的使用，使搜救保障更加科学有力；科学有效的调度指挥，使“绿军装”“白大褂”能以最快的速度到达最需要的地方，各项工作更加紧张有序；在政府引导下，“让出生命线”“不给灾区添堵”等理念深入人心，各种力量调配更加默契紧密；用国家应急广播在第一时间发布救灾供需情况、注意事项、寻人启示等重要信息，供需衔接更加通畅有效；物质援助与心理输导同步进行，搜索救援与疫病防治一起推进，统筹协调更加到位。地震后两天左右，就搜救出遇险被困群众165人，救治伤员14 818人次，住院治疗 5 985 人，出院4 497人，转移安置受灾群众22.3万余人；灾区中小学一星期之内全部复学复课。中国政府的四川芦山地震救援行动，展现了应对急难重任的“中国速度”与“中国力度”，以及两者有机结合产生的“中国效率”[30]。

5.社会影响更好。“每一次危机既包含了导致失败的根源，又孕育着成功的种子。”[31]在突发事件处置上，我国政府越来越表现出令人赞赏的决策能力和执行效率，以更加理性从容、自信成熟的姿态赢得了国际国内社会的尊重和认可。一方面，国内民众认可度更强。就政府公信力而言，公众对政府可以“信”也可以“不信”，政府不可能强求公民信任自己，而只能是通过行动来证明自己可以值得信赖。政府赢得民众信任的能力主要取决于它能够在多大程度上提高自身“业绩水平”[32]。2003年“非典”发生之初，就因政府处置不当造成疫情蔓延、民众恐慌，这极大地损害了政府公信力。但后期各级政府所表现出来的强大防控能力，很快就化解危机，消除了民众恐慌心理，提振了政府公信力。有调查显示，当年5月下旬，超过80%的受访者对当地政府与中央政府所采取的防治措施表示满意或比较满意，76.4%的受访者表示对政府的信心提高了。由此表明“中国政府经受住了‘非典’的考验，赢得了人民群众的广泛支持与拥护”[33]。2011年，爱德曼国际公关公司发布的全球信任度调查报告也显示，民众对中国政府的信任度为88%，排名比较靠前[32]。2013年H7N9禽流感防控战中，绝大多数公民平和淡定、冷静理性的表现和反应，折射的也是其对各级政府处置措施的认可和处置能力的信任。另一方面，国际社会美誉度更高。长期以来，受意识形态等因素的影响，国际上一些组织和国家对中国政府和人民有许多偏见和成见。改革开放以来，特别是进入新世纪以来，我国政府和人民处置各类突发事件的表现和成效，在很大程度上消除和减少了一些偏见和成见，赢得了国际社会广泛的赞赏与肯定。如在“非典”防治中，作为唯一一位全程考察粤、京、沪三地的世界卫生组织专家，吉姆斯·莫格尔深有感触地说:“如果没有亲身经历，你无法体会过去短短一个多月间，中国经历了一种怎样的进步，这是中国开放历程中一个里程碑。”[34]汶川抗震救灾中，联合国秘书长潘基文高度赞扬中国政府的救灾表现，并向时任总理温家宝表示“全世界都站在你的身后支持你”[35]；《华盛顿邮报》《纽约时报》等西方媒体对中国政府和军队在救灾中的表现普遍给予肯定，纷纷转载新华社的报道，新加坡总理称“世界看到了中国的另一面”[36]；有媒体评论：“地震震出了一个新中国。”[37]

最后，需要指出的是，改革开放以来政府在处置重大突发事件与提高执政能力的互动中，除了上述作为主流的良性互动经验外，也有一些需要进一步反思和提高的不良互动教训。不过，不管是经验还是教训，只要认真总结，科学提炼，都可以成为指导我们进一步提高政府执政能力和突发事件处置效益的宝贵资源。

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(责任编辑张佑法)