潘凌云，王 健，樊莲香



我国学校体育政策执行的制约因素与路径选择
——基于史密斯政策执行过程模型的分析

潘凌云1,2，王 健2，樊莲香3

政策执行难是阻碍我国学校体育改革与发展的沉疴与顽疾。运用文献资料调研、逻辑分析等方法，结合史密斯的政策执行过程模型，对我国学校体育政策执行中的困境进行分析，研究认为，学校体育政策执行是一项复杂、系统的综合性工程，政策本体的内在限制性因素、政策运行中治理结构的孱弱与执行工具的单一、目标群体利益选择的“短视性”与“自利性”倾向以及浮躁、急功近利的教育诉求对体育的倾轧等，都是我国学校体育政策执行中的重要掣肘因素。要突破政策执行困境，必须深刻认识学校体育变革的整体性、系统性和协调性，高位入手，顶层设计，形成具有耦合效应的学校体育政策体系；层级性治理、多属性治理与高位推动相结合，形成政策执行的整体性治理效应；丰富政策执行的手段，形成政策工具合力；推动政策教化常态化，寻求目标群体政策遵从的理性自觉；深化制度的改造与创新，优化学校体育政策执行环境等。

学校体育政策；政策执行；史密斯模型；路径选择

改革开放以来，我国学校体育领域出台了大量政策、法规，以强化对学校体育事业的引领、调控和管理。但值得深思的一个现实问题是，政策的相继出台，并没有完全达到预期的目标。譬如，《中共中央 国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》(以下简称《意见》)颁布一年半后，国家督导团对华北某省20所中、小学的政策实施情况进行了督查，结果发现，“有些学校初中毕业班、高中毕业班没有开设体育课，有些学校根本没有把全体学生的体育卫生工作纳入学校教育的一部分，30个班级的小学只有1个兼职体育教师，3 000多人的高中学校体育器材少有使用的痕迹，20个学校只见到1种体育教学参考资料，一半以上的学校没有体育卫生师资的培训记载……”[8]也有学者调查发现，“半数以上的学校几乎没有执行过‘7号文件’中部署的任何工作。”[3]正所谓 “文件归文件，实践归实践”。一些学者指出，政策领域一个颇为尴尬的实际状况是，“力图应对诸多现实问题的政策行动，很多都没能解决原本存在的现实问题，因为问题仍然在持续。”[22]作为新中国成立以来学校体育工作规格最高的文件尚且如此，更遑论其他政策的执行情况了，政策执行难可谓阻碍我国学校体育变革的沉疴与顽疾。

面对我国学校体育政策执行中的困境，研究者们也开始探究：有哪些因素在干扰着政策的执行？要在政策执行这一环节最大限度地避免失败，人们需要做什么？针对这些问题，一些研究者开始着力审视导致学校体育政策执行陷入困境的种种原因，并力图寻找相应的脱困之策。文献梳理可见，尽管这些研究已取得了一定成果，但它们对影响学校体育政策执行的有关变量的关注比较分散，特别是存在视域狭窄和孤立地看问题之嫌。学校体育政策的执行是一个政策系统内、外众多因素交互作用的过程，如果能够采用一个成熟的理论模型呈现和诠释政策执行过程，将会有助于厘清各种分散的认识和成果，进而为学校体育政策执行实践的优化提供更为清晰、完整的指导思路。鉴于此，本研究借用史密斯的政策执行过程模型，对学校体育政策执行的复杂性和政策执行中的困境及其原因进行分析，在此基础上，提出富有针对性和可行性的政策推进路径，以期为学校体育政策执行研究的深化与实践的优化提供思路。

1 史密斯政策执行过程模型的解构与应用

对政策执行影响因素的研究，理论与实践上大体涉及3方面的问题：1)影响政策执行的因素有哪些；2)这些因素是如何影响政策执行的；3)怎样利用和创造积极因素，规避不利于政策执行的消极因素。在这些问题上，中外不少政策学者已进行了有效探索，并形成了一些有力的解释模型。最早对政策执行影响因素进行系统分析并构建政策执行过程模型的是美国学者托马斯·史密斯(T.B.Smith)。史密斯研究指出，在一些第三世界国家，政府倾向于制定一些内容宏观、宽泛而综合的政策，而官僚机构却缺乏实施这些政策的能力、信心或愿望，利益集团、相关群体与个人也往往倾向于影响政策而不是主动执行它。在《政策执行过程》一书中，史密斯对影响政策执行成败所需考虑和认定的因素进行了系统的梳理归纳，进而提出了公共政策执行过程的理论框架，首次提出了政策执行“四因素论”[24](图1)，即：1)理想化的政策(ideal policy)，包括政策的渊源、合理性和可行性等；2)执行机构(implementation agency)，指负责政策执行的具体组织，包括执行组织的架构和人员，领导者的管理方式和执行技巧、能力和信心等；3)目标群体(target group)，又称政策对象，即受政策影响而必须采取相应反应的那些人；4)环境因素(environmental factors)，包括政治、经济、文化和教育环境中影响政策执行的各种因素。史密斯指出，在政策执行过程中，“这四大因素间会通过互动形成一种张力，这种张力会导致政策执行没有按决策者所预想的进行，这就会引起机构的注意并把信息反馈给执行者和制定者，支持或反对政策进一步的执行”[24]。

图1 史密斯政策执行过程模型示意图Figure 1. The Smith's Model of the Policy Implementation

史密斯的政策执行过程模型和他提出的“四因素论”首创了分析政策执行过程及其影响因素的基本理论框架，并成为政策研究领域最为经典的理论模型之一，在该领域得到了极其广泛的应用，以后的政策执行研究者大多都是在这一框架内进行分析的。当前，我国学校体育已进入综合改革的新时期，受文化传统、利益博弈、制度变革等诸多因素影响，学校体育在传统中守望，在探索中前行。在这一过程中，始终伴随对政策的论争以及政策行动者、执行环境等各种复杂因素，众多因素相互交织并呈现出学校体育的复杂性和学校体育政策执行的复杂性相互缠绕的图式。结合史密斯的政策执行过程模型分析我国学校体育政策执行特征，有助于为我国学校体育政策执行提供一个明晰的、易于把握的政策执行分析框架，使我们直面学校体育政策执行的动态复杂性，透过林林总总的表象窥探到政策执行陷入困境的深层次原因，进而找到从整体上优化学校体育政策执行实践的有效路径和策略。

2 史密斯政策执行过程框架下我国学校体育政策执行制约因素分析

“只有对问题进行追踪，我们才能知道下一步必须做什么以得到所需的东西。要认真对待问题，不要归因于别人的抵制、无知或固执。”[11]借助史密斯的政策执行过程框架，本研究从政策本身、政策执行机制、目标群体和执行环境等维度对学校体育政策执行的制约因素进行归类并分而述之。之所以以“执行机制”替代史密斯的“执行机构”，是因为对复杂的政策执行问题来说，机构之间缺乏协调顺畅的政策执行机制往往才是政策执行的最大阻碍。

2.1 政策本身的内在限制性因素消融了对学校体育的调控和规制能力

在史密斯的政策执行框架里，“理想的政策”被视为影响政策执行的首要因素，它包括政策制定的渊源、合理性和可行性等方面。随着决策民主化、科学化水平的不断提高，我国学校体育政策决策失误的可能性大大降低，但政策建设中依然存在一些内在限制性因素影响着政策的合理性和政策执行的可行性，这些限制性因素主要表现在两方面。

2.1.1 “问题推动型”政策路径下政策前瞻性的缺失

政策的研究与制定离不开2个维度的考量，即政策问题的现实性与前瞻性。社会某领域遇到问题或困境，需要研究制定新的政策来协调各种利益关系，化解问题，突破困境，此乃政策研究的现实意义。同时，政策研究需能预见可能产生的问题，或者预知事物未来的发展趋势，进而制订出具有一定超前意识的政策和行动指南，此乃政策研究的前瞻性。科学的政策绝不应该是修修补补、亡羊补牢式的善后型政策，而应该具有较强前瞻性的、未雨绸缪式的计划性政策，如此，才能引领学校体育规范、有序地发展。有学者对改革开放以来我国学校体育领域的政策进行了统计发现，“1979-2008年间，仅与青少年体质直接相关的政策、法规即有41件，平均每年1.4件……相当一部分新出台的政策、法规，还存在内容重复的问题。”[10]同一领域政策频繁出台，一方面是因为学校体育政策要随着学校体育环境变化而进行调整；另一方面，也隐含着学校体育政策的制定缺乏深思熟虑的整体考量与长远规划。很多情况下，政策的构建缺乏对学校体育未来发展形势的科学研判，而是受问题所迫，呈现出一种“问题推动”、“补课”性质的政策形成方式。这种政策形成方式，固然有利于短时间内解决一些现实问题，但学校体育发展有其自身规律，若总停留于解决问题层面，缺少充分的前瞻性和预判性，这样的政策指引下的学校体育是难以稳定有序发展的。

2.1.2 政策系统内部协调性和完整性不够，导致政策体系整体功能受损

长期以来，我国学校体育政策存在的突出问题就是头痛医头，脚痛医脚，缺乏学校体育发展的完整理念和思路。同一时期颁布的若干政策，彼此间缺乏内在逻辑衔接，政策间的横、纵向联系没有得到应有重视，没有形成“协调增益”之效。譬如，《意见》既涉及到教育行政部门、学校的管理者、体育教师和学生，也涉及学生家长，广泛联系到了社会，规定“加强领导，齐抓共管，形成全社会支持青少年体育工作的合力”，学校体育政策由此拓展成了一个关联社会方方面面的大政策。《意见》在引领学校体育发展中的作用毋庸置疑，但由于政策要达到的目标以及政策执行主体和目标群体的行为种类大大增加，这样一个系统工程不可能仅靠一个宏大的政策文件就能解决，还要借助于相关配套政策，以政策落实政策，为政策的具体执行铺路搭桥，才能为目标的最终实现奠定基础。然而，反观现实，“关于体育师资配备、体育工作经费投入占教育公用经费比例、如何问责地方及学校等方面均没有明确规定，尚未建立起全面、动态、立体的政策执行监测与评估机制，未形成一种合理的配套政策体系，使得学校体育工作者在实际工作中缺乏强有力的政策支持”[17]。又如，在体育课程政策实施中，一些地方没及时建立起与国家政策协调呼应的政策体系，“国家和学校层面体育课程改革较为扎实地向前推进，而一些地方教育行政部门尚未形成一整套课程实施方案，使得一些地区的学校未能得到有效指导，导致国家层面与学校层面脱节，使《课程标准》的精神和理念未能很好地在一些地区的学校得到有效贯彻，有的学校走了弯路，有的学校‘穿新鞋，走老路’”[4]。

2.2 政策执行机制不畅，政策整体执行力受到削弱

史密斯认为，“执行机关的结构与人员、主管领导的管理方式和技巧、执行的能力与信心”[24]等是政策执行过程中关键性的因素。从一个更加完整的层面上讲，由这些因素所形成的执行机制是否协调顺畅，对于政策执行效果有着决定性作用。我国学校体育政策执行机制上的主要问题有以下三方面：

2.2.1 执行组织间沟通和协调不畅，多元参与主体合作共治机制缺乏完整呈现

首先，学校体育政策执行的层级性特征会造成政策执行失真。我国学校体育行政管理体制是一个多层次的组织体系，国家层面的学校体育政策要经过教育部、省教育厅、市教育局、县教育局等多个环节，最后才能抵达学校。高层政策制定者追求的是最大程度地实现社会整体利益，而地方政策执行者关注的则是所在区域的局部利益乃至个个利益，在政策问题上有着利益的差别，这就导致政策运行过程中可能存在一个“过滤”机制。下级政策执行者看重的是自己的利益损益并将其作为主要的对策参量，得益越多，就越愿意执行；受损越多，就越不乐于执行，表现出观望、敷衍甚至抵制等消极态度，从而出现政策执行失真问题。“在一个政策周期内操控变革的成功结论是非常困难的，政策将随着行动者的意图和目的而不断变换，不可避免地在社会互动中变异，尤其是自上而下的政策逻辑在实践场域的转换，忠实实施仅存理论可能”[7]。

其次，学校体育政策执行的多属性特征往往导致政策执行的“孤岛现象”。学校体育政策问题需要多个部门如教育、体育、卫生等行政部门和共青团组织的共同参与才能得以解决。大量实证研究表明，政策方案中把多个部门容纳其中，但部门间合作却不可能自动实现。多部门间的合作往往需要一个部门牵头，多个其他部门配合。但不同部门间往往存在不同的利益诉求、价值立场乃至部门惯例，在执行中不愿意与其他部门合作。从行政层级上看，教育行政部门与政府其他部门处在一个级别上，很难对其他部门提出要求，难以了解进展情况，更不可能落实检查，这就造成政策执行中谁都可以发表看法，但谁的看法都可听可不听，从而出现表面上看是在齐抓共管，事实上是只有齐抓而无共管，形成政策执行的“孤岛现象”。譬如，《意见》颁布之后，各地在贯彻、落实上反应较慢，政策推动力量不足。“一是仅凭教育行政管理部门的力量推动省(市、区)委，省(市、区)政府下发文件还不是很足；二是各地制定的实施文件中有关学校体育经费问题与当地财政部门意见不一，有关体育教师数量配备问题与当地人事部门意见不一，共建力量不足。”[9]可见，对于“跨边界”的学校体育政策而言，政策执行的真正困境是治理意义上的，尤其是在“牵头部门+配合部门”框架下，政策执行的最大困境其实并不在于政策意图是否清晰，执行资源是否充足，而是怎样在政策的多元参与主体间构建起合理、明确的责权关系，形成高效的联动合作机制和政策治理格局。

2.2.2 对学校体育政策执行复杂性认识不足，政策执行工具单一

政策执行工具是行政部门为解决政策执行问题而采用的政策推进手段和方式，政策工具的选择恰当与否关系着政策执行成败。在史密斯的政策执行模型中，“主管领导的管理方式和技巧”就是一个政策工具的选择和创造性运用的问题。从政策的执行总体上看都存在两个层面的规范过程：一是来自于外部的社会控制，主要表现为训诫、强制等手段的采用；二是源于行动者内在的自我规范，它所依靠的是个体的自我反思和秉持的理念、信仰。在我国，政府部门通常采取直接行政的强制性政策工具，透过压力型体制，自上而下地推动和操控政策推进。在阳光体育运动、体育课程改革等重大政策的运行上都不难看到政府直接行政、强制执行的影子。不可否认，强制性工具在短时间内往往能够取得良好效果，能够产生较高的执行效率。比如，在阳光体育运动开展的初始阶段，由于行政部门的强力推进，阳光体育运动呈现轰轰烈烈的势头。但随着时间推移，由于缺乏内部自我执行机制的强化，导致政策执行动力缺失，加上常态化监管缺失，越来越多的学校出于自身利益考量而开始敷衍塞责，延宕推拖，从而形成虎头蛇尾的尴尬局面。只有丰富政策执行手段，创新政策执行工具，着力将学校体育政策本身的伦理性内化为政策行动者的价值信仰，将政策行动者的观念、知识、能力和行为与整个政策执行过程有机融合起来，学校体育政策才能得以持续性、常态化执行。

2.2.3 政策执行监督不力，政策执行失范行为缺乏有效规制

对政策执行进行适时监督是防止政策执行失控的必要手段。学校体育政策之所以在推行过程中出现种种失范，疲软的监督落实是不可排除的一个客观因素。

从制度建设上看，缺乏常态化、制度化的全程监督是我国学校体育督导中存在的突出问题。“政策执行中更多地注重形式建设，以‘运动’方式轰轰烈烈组织的会议和活动不少，但缺乏对学校体育常态工作的有力推进和监管。”[19]常态化监管的缺失，使得学校体育政策执行无法通过经常性监督控制起到事前预防、事中完善的作用。由于政策领导者缺乏对政策落实的常态监督，久而久之，导致人们不再关注学校体育改革，最终使得政策的实施不了了之。从监督形式上看，督导部门对学校体育政策执行的监督形式单一，对政策执行情况的把握过分依赖学校单方面汇报，较少深入实地进行检查。许多督导人员把教育督导变成了行政督导，如同领导视察工作，往往只是走马观花、雾里看花，只是对被督导学校体育工作的一个阶段性或结论性评价，不能提出专业化的、建设性的意见和建议。有研究者实地考察发现，“针对学校体育政策的实地检查通常是学校会议室一坐，一听学校汇报，二看材料，三到体育场馆走一走。学校则出于自身利益考虑，不惜在数据和文字上下力气，使执行中的问题不能浮出水面，检查组前脚走，学校后脚就恢复常态。”[15]

督导过程中要掌握政策实施的准确信息是一个没有太大难度的技术问题。沃尔斯得特(Wohlstetter)指出，“督导检查更多的是一政治问题而非技术问题。”[14]学校体育督导工作之所以常被人诟病“走过场”，发现不了政策执行中的真实问题，很大程度上是因为教育行政部门不想知道，因为他们清楚，与学校体育政策执行相关的特殊问题是他们解决不了的。在我国教育领域，不管是对校长还是对局长来说，确保升学率和学生安全比学校体育工作重要得多。教育行政部门对学校实施体育政策可能会影响中、高考成绩，可能出现安全事故也心存顾虑。教育行政部门不能一方面强制学校不折不扣地实施学校体育政策，确保学生体育锻炼时间，同时又要学校在升学率和安全问题上不受任何影响，因为他们明白，在当前的社会和教育环境下，学校难以做到这一点。教育行政部门为避免自己陷入难堪，故意选择“不想知道”。正如一位校长所言，“政府强力地推，但推到一定程度就不推了……局长们其实也有压力……学校其实也很清楚，领导和群众真正看重的不是这点，所以，领导即使知道搞形式主义应付也问题不大，其实领导也知道我们在做什么，大家都知道，发展才是硬道理，对教育来说，成绩是硬道理！”[6]可见，正是管理者与被管理者、监督者与被监督者之间达成的这种“默契”，带来了学校体育政策执行监督中的种种虚监、漏监问题。

由此分析可见，学校体育政策执行监督力度偏弱的一个重要原因其实在于缺乏独立性的监督机构。我国大多数督导机构虽然属于各级人民政府的派出机构，但其实并不具备必要的独立性，挂靠在教育行政主管部门，如同教育行政部门中的一个科室，接受教育行政部门的领导，“督导办公室的编制和人事关系往往隶属于教育行政部门，具体工作人员一般也是由教育行政部门领导兼任。”[13]从监督主、客体之间的关系来看，地方教育行政部门与学校不仅仅是管理与被管理、监督与被监督的关系，它们之间还存在着复杂、密切的共生关系，有着共同的利益诉求，把对其督导的部门置于利益共同体中自然难以真正行使其监督和指导的职能。

2.3 目标群体的短视性及其利益选择的自利性，导致政策执行偏离良性轨道

史密斯认为，目标群体接受政策的意愿中既有的政策经验、对领导的认可程度以及自身行为的复杂多样等都是政策执行过程中需要考虑的重要因素。学校体育政策归根结底要通过学校、学生、体育教师、家长等目标群体的遵从来完成。而绝大多数目标群体都是遵从“实用性伦理”的，他们是否遵从以及在多大程度上支持新政策，并非出于对理念的守持，而是基于对利益得失的权衡。如果目标群体经过权衡后觉得融入改革所付出成本太高，或者认为改革会使自身利益受损，那么，对政策的不满、排斥甚至抵制就成为必然，政策实施过程和结果便难如预期。

就学校而言，消极执行或不执行学校体育政策的收益包括：因缩短学生体育活动时间，学生文化课时间增加，学习成绩提高，由此受到家长认可、社会赞誉，学校竞争力提升。而积极执行体育政策的收益则包括：学生体质增强，学生身心全面发展，国家教育方针得以落实，受到教育主管部门的肯定、嘉奖。二者相比，前者基本上属于个人利益、小集体利益和物质利益，而后者总体上都是国家利益、长远利益和非物质利益。就家庭而言，其投资教育主要不是为了公共利益，他们往往考虑的是眼前得失和现实利益。他们并不迫切希望花时间经由素质教育实现个性充分发展、品德高尚、内心和谐完善等在孩子升学和求职时不能立刻派上用场的素质，自然也不会有投入以“维系人类健康，满足人类精神文化需求，使人类充分享受自由和幸福”[2]为宏大旨归的体育中的冲动了。对于体育教师而言，新政策实施往往意味着需要走出自己的“舒适地带”，去拥抱充满不确定的新局面，意味着熟悉的东西突然陌生了，有把握的做法突然值得怀疑了，轻松自在的工作变得有负担了。如果体育教师由于思想观念及行为习惯同政策所提要求难以适应而心存疑虑、顾虑和焦虑，对政策的实施抱以观望、拖延、敷衍的消极态度，也就不足为奇了。“许多人更希望明天像今天一样，他们不希望一个不确定的将来，尤其是需要他们为没有更高回报的改革付出更大努力时，他们更不愿意。”[23]可见，学校体育政策执行过程中存在着复杂多元的利益关系，对政策目标群体来说，他们在政策博弈中遵循的往往是政策的私益向度，他们更多地关注个人利益、局部利益和眼前利益。“特殊个体的价值选择和行动选择是受制于‘当下合理性’的，‘未来合理性’只有后来人、旁观者才能体察和感悟，现实世界中的人们很难认识到自己的行动是否具有这种‘未来合理性’。”[18]这就导致学校体育政策本身蕴含的价值、行为和规范在具体实施中发生了性质、程度和方向上的背离、僭越和错位，成为学校体育政策执行失真的重要病灶。

2.4 应试教育群众基础深厚，学校体育政策缺乏良好的实施环境

学校体育政策的执行是一个具象化的过程，是将政策本身所蕴涵的规范、原则和意图等落实于具体学校情境中的过程。学校体育政策实施是否顺畅、代价几何，与所处社会环境尤其是教育环境关系密切。毋庸置疑，现阶段我国浮躁、急功近利的教育诉求成了学校体育政策执行的重要掣肘因素。从社会发展进程看，当前我国社会人口属于“生存型人口”，都还在为生存问题而奔波忙碌。生存型人口更关注“以何为生”的现实问题，而不是“何以为生”的抽象问题。对于作为教育投资、消费者的家长和学生来说，绝大多数都属于“生存型人口”，他们投资、接受教育的主要目的并非寻求个性饱满、自我实现以及人生意义的充实等，而是为获取谋生和向社会上层流动的基本素质和竞争能力。在”文凭社会“的文化教育背景下，在当前的教育评价、人才选拔和社会流动体制下，应试教育能比其他教育形态(如素质教育)更有效地帮助人们谋生、求职和向社会上层攀升，因而更契合社会需求，这就推动着教育沿着实用方向走上应试之路，应试教育成了现阶段中国教育最典型、最深刻的特征。

应试教育对智育的过度推崇其实是对体育的倾轧与束缚。在超稳定的应试教育社会心理定势无法打破、“健康第一”理念远未扎根的今天，学校体育对学生全面发展所带来的冲击远不及文化课成绩和升学率具有的诱惑。当政策理念的价值判断与文化课程成绩和升学率的事实判断相冲突，而事实判断表现出更强的现实诱惑力时，政策对象必然屈从于事实判断，学校体育政策的初旨往往为执行者和目标群体的自我价值所篡夺。在以智育为中心、应试成绩主导一切的学校教育环境下，体育在很多人眼里如同学校教育中的一个鸡肋式存在，不仅食之无味，即使弃之，也不会有多少人觉得有什么可惜。各级政府也以需要“办人民满意教育”(把人民满意的标准等同于升学率)为由，对政策进行自我解读和重构，并为学校体育政策推进不力寻找借口。一些地方教育行政官员和校长挂在嘴边的一句话是“别听这改革那改革，升不上学就不是好改革。”[20]在这样的思维支配下，在整体教育投入有限的情况下，学校体育发展的有效资源必然难以得到保障，而体育经费短缺、人员配置不足、器材设施缺乏，必然使得政策制定时的良善意图难以贯彻落实。

3 走出困境：提升学校体育政策执行力的路径选择

3.1 高位入手，顶层设计，完善学校体育政策体系

当前，我国学校体育改革的关联度不断增加，综合改革已成必然要求。为保障学校体育科学、有序发展，必须改变头痛医头、脚痛医脚的窘迫局面，高位入手，顶层设计，从学校体育与教育改革的同步性方面整体谋划学校体育政策。学校体育领域各种问题的产生，往往有着多方面原因，这就需要通过制定一套综合、一贯的政策，形成整体性的学校体育政策框架来引领学校体育改革与发展，政策间应是相互协调、相辅相成的，而不应彼此隔膜、相互掣肘。一般而言，在全国性学校体育政策和重大学校体育政策的制定上，应更重视学校体育发展的长远目标，更多考虑保持学校体育政策更长的时间周期和效力；而在具体和局部政策的制定上，则应更多考虑学校体育现实、短期问题的解决，由此形成一种比较协调的政策体系。在学校体育的主政策外，是否具有能够使其更具体化并为其提供支撑的配套政策或方案，并实现这些政策与方案间的有效耦合，乃是提升学校体育变革效力的关键。譬如，关于学校体育场(馆)开放和利用的政策必须与如何加强学校体育设施开放率、如何管理和经营、如何保障体育设施和锻炼人员安全等问题的各项子政策相耦合。耦合状态下，学校体育中的各种问题都有相关政策方案去调适和规范，这既能防止出现政策“真空”地带，也不会出现不同政策作用方向不一致的政策冲突。

3.2 完善政策执行机制，提高政策执行效率

一是要推动技术进步，鼓励扶持企业的技术创新与技术引进，提高安徽科技水平。特别是要注意研发成果的转化，安徽财政支出中科技支出占比从2010年的1.99%提升到了2016年的4.69%，但全要素生产率增长率却没有提高，反而有所下降，说明安徽科技投入只是加大了技术知识储备，并没有转化为现实生产力。

3.2.1 “层级性治理”、“多属性治理”与“高位推动”相结合，形成学校体育政策执行的整体效应

第一，以纵向层面的高位推动和中间层级的沟通协调为策略的层级性治理是破解学校体育政策执行失真问题的关键。“在中国，层级性治理的关键在于纵向上‘依靠党委’的高位推动和中间层级的协调。”[5]我国学校体育政策要逐级经历中央、省、市、县等治理场域，最后才能落实到学校。这个冗长的政策实施链条大大增加了学校体育政策失真发生概率。要减少政策失真，需要政府部门采取高位推动策略，同时要在“政策落地”过程中加强常态化巡视、督导和检查。学校体育政策执行过程中，中间各个层级政府和教育行政部门的领导和推动都十分重要。正如王登峰司长所说，“当省长开始重视的时候，厅长就重视了；当厅长重视的时候，局长就重视了；当局长重视的时候，校长就重视了；当校长重视的时候，学校就重视了。各方都重视了，学生体质健康就能够提高。”[14]反之，如果上级政府和相关部门出现领导力、执行力缺失，则会直接影响下级政府和部门的有效落实。所以，要提高学校体育政策的整体执行力，必须重视中间层级部门的相互协调和政策领导力的加强。

第二，以横向层面的高位推动和以合作、信任、整合等为基石的多属性治理是应对学校体育政策执行中“孤岛现象”的重点。学校体育政策执行离不开跨部门间的合作，特别是当学校体育改革从主体改革走入配套改革时，部门间的有效合作和多属性治理显得尤为迫切。所谓多属性治理，就是针对政策实施的多属性特征，通过采取高位推动、信息沟通等治理方式，促进相关部门间的有效合作，实现政策的顺利、高效执行。依据政策网络理论有关观点，为实现有效的多属性治理，需要通过信任、合作和整合等相关策略的建立来保障多元政策主体的参与和互动。信任是达成共识和实现合作的基石，相互间缺乏信任就会导致同盟关系破裂、瓦解。学校体育政策执行中，各有关部门应以基本规则作为基础，通过关系运作等手段，在彼此间形成一种信任机制，扩大行动共识，减少协作行动障碍。合作是多属性治理的核心策略，学校体育政策执行只有形成多部门间的合作，建立起稳固的政策执行联合体，才能产生实质性的政策执行绩效。整合是学校体育多属性治理的又一重要策略，教育、体育、卫生、人事、财政等政府部门和共青团组织等多部门需要透过一定的整合机制，有效降低因部门狭隘利益产生的消极影响，最大程度上凝聚起政策执行合力。在我国政治制度框架下，要实现这些策略的有机揉合，同样离不开党委、政府的横向层面的高位推动。事实上，这种推动在学校体育“多属性治理”中有着更为重要的作用。在我国其他一些领域的改革实践中，已有不少在“党委领导、党政合作为基础的高位推动下，解决了公共政策多属性带来的困境，达至有效治理的结果”[5]的成功经验。在实施学校体育政策的过程中，由于教育行政部门在政府部门和权力序列中的所处地位并不十分突出，仅仅依靠教育行政部门推动学校体育改革，力量明显不足。只有采取高位推动方式，才能有效避免“台上唱戏，台下看戏”的情形，促使其他部门积极配合和支持学校体育政策的实施。

3.2.2 灵活运用政策执行工具，形成政策工具合力

“政策执行可采取的工具很多，它分布在一个以完全自愿和完全强制为两端的轴上，绝对自愿的政策工具几乎不存在，完全强制的工具则没有留给私人回旋余地，大多数政策都位于二者之间。”[12]当前，学校体育领域的问题日益复杂，政策执行中必须综合考量政策目标、政策工具的特点和具体情境等关键因素，灵活地、创造性地运用政策工具，共同推动学校体育政策的顺利实施。

以基础教育体育课程政策为例，政策实施初期，教育行政部门的主要任务是采取各种措施，广泛宣传新的课程政策理念，推动政策实施。这一阶段，政策运行的基本特征为自上而下，强制实施的色彩较为浓厚。教育行政部门和专家学者是政策实施的主角和主要推动力量，他们组成政策实施领导小组、专家组和项目组等，学校领导和体育教师等主要接受教育行政部门和专家学者的指示和指导，信息交流的主要方式是上令下行。到了稳步推进阶段，政策实施的核心问题就不能仅仅关注目标群体有没有遵从政策，更为重要的是关注目标群体是否形成对政策实施的持续投入和自主探索。这一阶段，政策的运行应以“自下而上”为主要特征。一线体育教师、学校领导和体育教研人员应成为这一阶段的主角，他们应拥有自由探索的自主权，他们的探索性实践和学校提供的常态保障应成为关注重点；一线体育教师、学校领导、学生和家长等利益相关者的利益诉求、价值观念以及他们面临的问题和建议都应受到教育行政部门和专家学者的高度重视，此时，信息交流的主要方式是“自下而上”和彼此间平等的双向沟通和协调。可见，特定的政策工具都有适合其发挥作用的特定场域和环境，也存在一定的作用边界，学校体育政策工具的选择必须在“限制和自由”之间保持一定的平衡。

3.2.3 完善政策执行的监督与问责机制，实现对政策执行的有效控制

“每一群体中都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范。”[1]由于学校体育政策执行伴随着十分复杂的价值判断，政策执行过程中经常会出现执行偏差。这就需要通过完善监督问责等控制机制，实现对政策规避的防范和政策失真的纠偏。

完善政策监督与问责机制，首先要建立独立于执行机构的政策监督机构，使其拥有独立的地位，并赋予与其职责相一致的权力，增强其实施监督的权威性。严格执行国家《教育督导条例》，切实落实学校体育工作的“挂牌督办”制度，加强对学校体育政策执行的常态化监督，对政策执行全程进行经常性监督，对政策执行中出现的失衡、失真、敷衍、抵制等现象及时进行有力的约束和规制。同时，要加大对学校体育政策执行主体的问责力度。在问责内容上，要从追究“有过”向追究“无为”深化；在问责对象上，除了要对学校、校长和体育教师问责，还要对各级政府和教育行政机构党政一把手问责，“督政”与“督学”有机结合，形成一个上下贯通的学校体育监督与问责体系，形成合力，整体推进，只有这样，才能使学校体育政策执行收到最大成效。

3.3 加强政策宣传，寻求目标群体的政策认同和遵从政策的理性自觉

学校体育政策执行是以政策参与者对政策的认同和接受为前提的。缺乏政策认可，“理解要执行，不理解也要执行”，通常会让政策参与者产生“他们的政策我执行”的不良心理。若被迫接受成为无奈之举，消极敷衍便会成其行为选择。尤其是在环境高度不确定的情势下，若目标群体不能预知政策实施的前景，就会表现出冷漠和抗拒心态，倾向于“拒绝接受新的规则”，因为他们会觉得这样可能对自己造成的损害相对小些。只有形成了对新政策的认同，才会产生配合学校体育政策的决心和行动。为此，要高度重视针对目标群体的政策宣传，使政策目标群体充分理解政策的目的、意义和政策与他们自身利益间的密切联系，推动目标群体中的政策抵制者向政策顺从者和支持者转变。特别是，校长的态度和实际行动直接影响学校相关部门、工作人员尤其是体育教师实施政策的热情和信心。因此，提升校长对学校体育政策的深层次认同尤为重要。

政策宣传过程中，教育行政人员、专家学者应向目标群体敞开大门并认真聆听他们的想法，与他们加强互动，协商对话，倾听他们的诉求，分析他们的需求，消弭他们思想认识上的困惑和误识，促使他们热诚投入到政策实施中。从现实来看，我国学校体育政策的高频度宣传通常只发生在政策实施初期，一段时间之后，由于该政策已不再是教育热点，政府部门与媒体便渐渐停止常态化的宣传，未能随着政策执行中人们认识的变化和种种新情况、新问题的涌现而持续进行针对性政策宣传，对政策实施中的一些错误认识也缺乏及时澄清。当政策参与者接收不到教育行政部门足量的信息时，加上一些混淆信息的侵扰，他们对政策的认同感便逐渐衰减。在我国学校体育改革逐渐从运动式管理向常态化治理转型的过程中，政策的宣传必须贯穿于政策实施全过程。

3.4 优化学校体育政策执行环境，营造政策执行的良好生态

首先，政府要强化政策实施的主导推动力。学校体育的发展与教育发展方式的转型密切相关，而转变教育发展方式的主要责任在政府。政府持有什么样的教育发展观，采用什么样的教育管理方式，对于教育的发展至关重要，也直接关系着学校体育的发展。政府的公权力应为学生身心全面、可持续发展服务，亦即为教育的内涵发展服务，而不是为片面追求升学率服务。在社会和家长片面追求分数的现实面前，政府应坚持履行自己的职能，并努力平衡各种不良倾向，不应违背国家意志一味屈从于社会和家长的应试压力。同时，各级政府还要保证政策资源的有效投入，从宏观上调整学校体育发展资源不足问题，从财政、人力等方面对体育教育事业的资源投入适度倾斜。

其次，重视舆论环境的营造和“价值共识”的凝聚。学校体育政策执行中的价值共识，是指学校体育政策所涉及的各类主体对政策所凝聚的价值观念持有一致态度。只有形成广泛的价值共识，才能为学校体育政策的实施奠定广泛的社会基础。譬如，在我国体育课程政策实施过程中，一些体育教育工作者由于缺乏对新课程进行全面、深入的学习，仍旧依着教学论的思想来审视课程论，以教学大纲的陈旧思维评判课程标准，使得课程政策实施中存在一些认识偏差和思想混乱，缺乏实施新课程的价值共识，这在一定程度上干扰着体育课程与教学改革的深入推进。社会变革中，与消极观念的博弈所取得的胜利可以说是最为艰巨的胜利之一。为此，政府和教育行政部门需要通过报纸、网络、电视、短信等媒介，广泛宣传和普及科学的教育观、人才观、健康观，宣传学校体育政策实施的重要意义，或者通过专门的新闻发布会或政策宣讲会对政策进行宣传解读，引领相关行动者形成对政策的共同理解，使他们多一些耐心、宽容、支持和承担，少一些浮躁、苛刻、责难和推诿，使学校、校长、体育教师、社会和家长之间形成有利于政策实施的良好“同向效应”，营造起良好的学校体育政策实施环境。

第三，深化制度的改造与创新。Amis指出，“不提升体育教育的价值，不调整有利于政策运行的制度和结构，那么，学校是否能接受并执行学校体育政策，决策者所预见的进展能否实现都是有必要质疑的。”[22]李克强总理在第十二届全国人大一次会议回答记者提问时指出，“改革中触动利益比触及灵魂还难”。因此，为破解我国学校体育政策执行难题，必须将国家、集体和个人等利益主体的利益诉求一并纳入决策系统，根据特定的价值取向并通过有关制度的创新予以统筹，实现公利私益的关系调协。特别是要将学校体育改革纳入教育综合改革的大背景下，同步进行学校体育改革与应试教育制度和人才选拔机制改革，做到“通过制度的改造与创新，使校长和教师切身利益的获取同促进学生全面发展的实绩紧密关联起来，让校长和教师心无旁鹜地奉献于学生的身心健康成长与发展。”[26]为此，各级政府应建立更为科学的教育质量政绩标准，改变升学率为唯一的“好学校”标准，规范、治理以升学率为导向的教育管理制度，把学生体质健康状况纳入学校教育质量评估体系之中。教育行政部门要乐于放权，赋予学校更大、更多的办学自主权，支持学校特色化发展，保证重视学校体育、促进学生全面发展的学校能够真正得到“实惠”、得到更多“实惠”。惟其如此，才能推动相关利益群体真心实意、全心全意地参与学校体育政策的实施。当然，制度的改造与创新不是轻而易举的事，它需要我们直面各种变革难题，需要我们确立与旧的制度逻辑和行为惯习决裂的决心和勇气。

4 结语

当“上有政策，下有对策”成为学校体育政策执行领域的集体隐喻，当“问题出现了，政策出台了，问题更严重了”成为学校体育领域一个令人倍感尴尬的严肃问题，有一种共识呼之欲出：“徒法不能以自行”，政策执行应被视为学校体育政策过程的“阿基里斯之踵”并受到学校体育研究者的足够重视。结合史密斯的政策执行过程模型，可以看到，学校体育政策执行是一项复杂、系统的综合性工程，政策本身的模糊、滞后和缺损，治理结构的孱弱，制度设计的残缺和传统观念的固化等，都是当前我国学校体育政策执行中的重要掣肘。为了使学校体育改革不至于永远是西西弗斯式的无望劳役，必须进一步认识到学校体育变革的整体性、协调性，加强学校体育政策的顶层设计，深刻领悟政策执行的创造性特质，在诠释和批判中建立起协调畅通、富有活力的政策执行系统，从而促使学校体育政策沿着决策者“如期所是”的方向行进。

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Restraining Factors and Path Choice of Policy Implementation in School Physical Education in China——Under Smith’s Policy-Implementation-Processing Framework

PAN Ling-yun1,2,WANG Jian2,FAN Lian-xiang3

The difficulty of the policies implementation is a general chronic sickness impeding the reform and development of school physical education.Based on documents and logical analysis,by means of the framework of Smith’s policy-implementation-progress,this paper analyzes the difficult position during school physical education policy’s implementation.The results show that the policy implementation in school physical education is a complex and systematic comprehensive project.The real problems in the progress of policy implementation include the inherent vulnerabilities of policy itself,the deficiencies of the governance structure and the single policy tool,the target group’s short-sidedness and self-interest tendency,as well as physical education’s being squeezed by fickle attitude and quick wins educational claims,etal.To break through those predicament,we must deeply understand the wholeness and coordination,design and improve the policy system of physical education at top-level;combine hierarchical and multi-objective governance with impetus from higher-level authorities to create overall effect for policy implementation;enrich the toolbox of policy implementation and create joint forces;contribute to the normalization of policy education and promote the target group to have rational consciousness of abiding by the new policy;deepen institutional reformation and innovation and optimize circumstances for the policy implementation of school physical education,et al.

schoolphysicaleducationpolicy;policyimplementation;theSmithmodel;pathchoice

1000-677X(2015)07-0027-08

10.16469/j.css.201507004

2015-03-24；

2015-06-21

国家社会科学基金重大招标项目(11&ZD150)；江苏省教育科学“十二五”规划重点课题(T-B/2013/017)。

潘凌云(1976-)，男，河南镇平人，副教授，博士，主要研究方向为学校体育改革与发展，Tel:(0510)85910882，E-mail：ply-1976@hotmail.com；王健(1963-)，男，河南南阳人，教授，博士，博士研究生导师，主要研究方向为体育理论，Tel：(027)67868363，E-mail：jwccnu1@163.com；樊莲香(1969-)，女，河南荥阳人，教授，博士，主要研究方向为体育教育原理，E-mail：gz_flx@yahoo.com.cn。

1.江南大学 体育学院，江苏 无锡 214122；2.华中师范大学，湖北 武汉 430079；3.中山大学 教育学院 体育系，广东 广州 510275 1.Jiangnan University,Wuxi 214122，China；2.Central China Normal University,Wuhan 430079,China；3.Sun Ya-sen University,Guangzhou 510275,China.

G80-05

A