朱光喜

公共政策学教学本土化的必要性及其途径

朱光喜

（桂林理工大学人文社会科学学院，广西桂林541004）

我国公共政策学虽然教学规模庞大，但由于教学内容和方法的本土化严重不足，存在教学效果不理想的突出问题。公共政策学教学本土化可以采取“西方理论——适用辨明”、“西方理论——本土修正”和“本土实践——本土理论”三种教学策略。但无论是这三种策略的实施，还是要从根本上解决教学本土化的问题，必须依靠公共政策学理论研究的本土化，用理论研究的本土化推动课程教学的本土化。

公共政策学；本土化；教学内容；教学方法

一、引言

从1986年国务院副总理万里提出要开展政策研究开始，我国的公共政策学经历了30年的发展；从1992年“全国政策科学研究会”成立开始，公共政策学作为独立的领域提上学科建设日程，成建制的教学工作在我国高等教育中经历了20多年的发展。然而，公共政策学的教学始终存在一个没有解决的问题，即教学工作的规模庞大与教学效果不佳之间的矛盾。

一方面，公共政策学的教学在我国高等教育中的规模十分庞大。在我国的学科建制中，开展公共政策学教学的是以行政管理专业为核心的公共管理学科。据中国行政管理学会统计，截至2010年，全国有313所高校设有行政管理本科专业，432所高校设有公共事业管理本科专业，79所高校设有公共管理本科专业[1]。如果再算上各级各类党校（行政学院）、广播电视大学、网络教育中的相关课程，公共政策学的教学无论是教学单位、教师队伍还是教学对象的规模都是十分庞大的。

但另一方面，与规模庞大的教学体系相矛盾的是，公共政策学的教学效果不理想已经成为普遍存在的问题。学生常见的评价是教学内容理论与实践脱节明显、课程学习之前期望很高但学完之后收获不大等等。这直接反映出公共政策学教学效果不佳的现实状况。

造成这种问题的基本原因是，我国的公共政策学是在“大量借鉴西方（主要是美国）的学科体系”的基础上建立起来的[2]，由此导致教学内容和方法的本土化严重不足。有鉴于此，本文主要以政策过程为例对公共政策学教学本土化的必要性及其途径进行探讨。

二、公共政策学教学本土化的必要性

公共政策学产生于美国，因此其理论体系都贯穿着西方国家的问题，并体现在主流的公共政策学教科书中。例如，戴伊的《理解公共政策》的宗旨是“政策分析与探求美国问题的方案”，并用理性主义决策理论、团体决策理论、渐进主义决策理论等理论分析了美国的刑事司法、健康福利、教育、经济等领域的政策。

反观我国公共政策学的教学，尽管也有形式上的“中国公共政策学”的教学体系，但本土化的程度很低，表现为教学内容安排的仿西方化以及教学方法上的“灌输式”讲解和“牵强式”举例。

教学内容安排的仿西方化通过国内出版的公共政策学教科书直接体现出来。截至2011年，国内学者出版的公共政策学教材达到106部[3]。尽管数量不少，但其内容构成基本都是西方的公共政策学知识体系框架，有的甚至是西方教材的“翻版”。国内教材的核心内容是“政策系统”、“政策过程”、“政策分析”三个板块。如果将这些教材与国外的经典教材对照，就会发现每个部分都有明显的西方“蓝本”：政策系统的“蓝本”是查尔斯·E·林德布洛姆的《政策制定过程》和迈克尔·好利特、M·拉米什的《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，政策过程的“蓝本”是安德森的《公共政策制定》，政策分析的“蓝本”是威廉·邓恩的《公共政策分析导论》以及卡尔·帕顿和大卫·沙维奇的《政策分析和规划的初步方法》。教材的编著者抽取这些内容中的理论部分，隐去西方的背景和案例，用中国式的思维和语言重新编排起来，就成为公共政策学教材的主体框架。可以说，到目前为止，国内公共政策学的教材都没有跳出上述西方教材“蓝本”的三大板块，再加上一个必要的“公共政策学学科发展”导论，就成为标准的国内公共政策学教材“四部曲”。

以政策过程理论为例，国内公共政策学教材对政策过程的讲述完全以安德森在《公共政策制定》中所作的政策问题、政策议程、政策方案形成、政策决策、政策执行、政策评估和政策变迁的逻辑划分为“蓝本”，基本是一个逻辑环节一章的内容篇幅，不同的只是对这些逻辑环节的具体划分和取舍有所差异。这些对公共政策过程逻辑环节的讲述往往占据一本教材的很大比例，有的甚至占到所有章节的80%以上。按照这种框架给学生讲述公共政策过程，学生的常见反映是“过于理想化”，与政策运行的现实过程不符。

实际上，西方学者后来将这种方法称为“阶段启发法”，也称为“教科书法”。从这个称呼中就可以看出他们对这种理论的批评态度。这种逻辑划分不仅与政策过程的复杂现实不相符，也无法解释阶段与阶段之间的因果关系。因此，西方公共政策学者全面改革公共政策学教材的内容体例安排，例如戴伊的《理解公共政策》就完全抛弃了“阶段启发法”的内容体例，而是按照不同领域政策专题的形式进行讲解。然而，国内的教材在讲述公共政策过程的时候，依旧在西方早期的“阶段启发法”后面亦步亦趋。

中国公共政策学教学的本土化严重不足还表现为教学方法上的缺陷。一方面，大部分任课教师采用的主要教学方式是“灌输式”讲解，即使不是“照本宣科”，也只是在西方的理论内容上随机添加一些自己的个人观点甚至是经验感悟来作为补充。另一方面，为了弥补“灌输式”讲解西方理论的教学缺陷，近年来很多任课教师尝试学习和引进案例教学，但这些所谓的案例大部分更多地只是“牵强式”的举例说明，还远未达到案例教学的规范。

三、公共政策学教学本土化的途径

从社会科学知识“地方性”（Parochial）的基本属性来看，公共政策学教学本土化的根本途径是公共政策学理论研究的本土化。因为只有公共政策学的理论研究本土化了，才能提供本土化的教学内容和教学方法。尽管当前我国公共政策学的基本理论体系依然是西方的，但近年来也出现了一些不同程度本土化的研究成果，然而这些成果并没有很好地反映在公共政策学的教科书和课堂教学中。

因此，公共政策学教学的本土化有两个途经：首先是鉴于绝大部分理论知识没有本土化，要求任课教师必须辨识并讲述其在中国的适用性，称之为“西方理论——适用辨明”式教学；其次，紧密追踪公共政策学理论研究的动态进展，及时将那些某种程度能够修正西方理论甚至尝试提出本土理论的成果设计在教学内容中，称之为“西方理论——本土修正”式教学和“本土实践——本土理论”式教学。下面以政策过程理论为例，对这三种本土化教学策略进行分析。

（一）“西方理论——适用辨明”式教学

在我国公共政策学发展过程中引介西方的理论是无可厚非的，问题是无论是公共政策学的教科书，还是课堂教学，都习惯于机械地讲述西方理论内容，而对理论产的背景脉络及其在中国的适用性不作任何介绍和分析，其结果是教师对理论的讲述和学生对理论的学习只能“生吞活剥”。对西方理论的教学，在讲述内容之前，应该着重介绍其产生的背景和条件，在讲述完内容之后则引导学生思考其在中国的适用性。例如政策过程理论中的政策网络理论。

政策网络理论的基本内容是，政策活动中的行动者及其互动关系构成政策网络，而政策网络的结构和网络中行动者的策略影响政策产出。但是教科书中对这个理论的讲述都是介绍政策网络的概念、类型及其对政策产出的影响。于是学生在学习之后就开始在课程作业中大量直接套用，但在很多情况下错误地使用了。典型的代表就是将我国政府之间的纵向关系也直接理解为政策网络。虽然西方理论中对政策网络的分类包括“府际网络”，但在我国并非凡是政府之间的关系都能形成政策网络。在这里，必须要向学生讲述西方政策网络理论的背景和来源。

政策网络理论产生于西方国家的分权体制，即政府结构内部在横向和纵向上的分权和制衡。即使是不同层级的政府之间也是分权的，例如在美国联邦政府与州政府之间是分权的，而州以下的地方政府是自治的，在联邦宪法和州宪法规定范围内行使自治权，联邦政府和州政府与无权直接干涉地方政府的事务。因此在分权体制的西方国家是存在纵向上政策主张完全相反的“府际网络”。

但是我国的政府架构是权力集中体制，上级政府对于下级政府拥有法律赋予的权威和行政权力，上下级政府之间无法各自成为独立的博弈主体。即使存在下级政府消极抵制或拖延执行上级政府政策的现象，但难以出现下级政府或政府部门联合形成政策网络提出与上级政府相反政策主张的情况，也就不会出现相互公开对抗的政策网络。因而，必须要注意到中国政府体制的等级制约和权力集中的特点，由于政府间关系在政治、法律和文化方面与西方国家完全不同，必须要辨识垂直的“府际网络”的适用性。

如果这样给学生讲述政策网络理论在中国政治体制下哪些情况下适用，哪些情况下不宜适用或根本不适用，不仅可以使学生在比较中更好地理解什么是政策网络及其功能，也可以提高学生实际分析问题的能力。

（二）“西方理论——本土修正”式教学

在辨识和讲述西方公共政策学理论在中国的适用性的基础上，任课教师或者自己发现，或者通过其他人的研究发现本土的政策“案例”与已有理论不符的情形。在这种情况下，就不能仅仅停留在讲述适用性的层面上，而是要将这些发现及时吸纳进教学内容，展示本土“案例”对西方理论的修正和扩充作用，逐渐引导学生思考本土“修正版”的西方理论。例如政策过程理论中的“多源流”理论。

“多源流”理论由美国公共政策学家金登提出，其基本内容是：政策议程的开启和政策变迁取决于政治系统中的问题流、政策流和政治流，当三种源流符合特定的条件并交汇时就会开启“政策之窗”，议题就会提上政策议程从而政策就会发生变迁。其中，政策流中的政策建议需要具备“技术上可行”和“价值（政治）上可接受”两个基本条件。“技术上可行”是指政策方案在法律、行政、财政和具体操作上可实施；“价值（政治）上可可接受”是指政策方案符合既定的意识形态和政治文化。只有符合这两个条件的“政策流”才能与其它源流交汇并促进“政策之窗”的开启。

但中国本土的案例反驳了“政策流”的标准要求，证明在中国政治体制下即使“技术不可行”也可以开启“政策之窗”。典型的案例是2003年“孙志刚”事件中的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废除[4]。法学学者提出十分激进的“宪法审查”政策方案当时在“技术上”是“不可行”的。如果按照金登的“多源流”理论，“政策流”中的政策方案“技术不可行”就不符合“政策之窗”开启的基本条件。然而，2003年6月，国务院很快就以《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》取代了实施20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，不仅开启了“政策之窗”，而且实现政策的重大变迁。

之所以如此，是因为“多源流”理论源于美国的分权制衡和“否决”体制，政策要出台必须要闯过重重“否决点”，这就要求任何政策方案必须在各种“技术”细节上具有高度的实施可行性，才能通过法律规定的程序成为正式政策或改革政策。但是我国是党领导下的权力集中体制，越是重大问题和“棘手”的问题，越可能从常规程处理序“转移”到高层或顶层决策机构中去“特殊”处理，也就越有可能实现重大变迁。“孙志刚”事件中法学学者提出的“宪法审查”的“技术不可行”的政策方案就是一个重大而又“棘手”的问题，因而问题迅速进入了党和国家的最高决策层。很快，国务院就“自行”宣布废止“收容遣送”制度，并出台“救助”制度。这说明在我国政治体制下，如果是“价值（政治）上可接受”但“技术上不可行”的政策方案，反而可能会开启“政策之窗”。

对于这种方式的教学，首先要向学生客观地讲述“多源流”理论的背景和基本内容，然后让学生思考并举例说明在中国是否适用，接着详细地向学生讲述“孙志刚”事件和“收容遣送”制度废除的来龙去脉，引导学生对照“多源流”理论思考这个案例中的差异及其原因，最后进行总结和点评。这种教学不仅不至于让学生将“多源流”理论生搬硬套在中国的政策实践上，而且可以让学生更好地了解中国政治体制的特点。

（三）“本土实践——本土理论”式教学

近年来，还有一些研究尝试完全基于中国本土的政策实践和政策案例提出本土化的政策理论。任课教师要充分吸收这些成果，将其设计成“本土实践——本土理论”式教学。典型的代表是陈玲提出的“制度——精英”双层决策模型[5]P143-145和王绍光提出的“共识型”决策模型[6]P270-313，这两个政策决策模型都是基于本土的重大政策案例而提出的。

陈玲基于我国集成电路产业政策变迁与重大决策过程的分析，提出我国公共政策决策是在“制度”和“精英”两个渠道交互影响下达成“共识”的过程。正式制度层面上形成“政策舞台”，政策问题自下而上按既定程序进入决策层；同时由“人际关系”构成的非正式制度则形成“协商网络”，政策问题自上而下在各类精英之间寻求“共识”；“政策舞台”和“协商网络”两个渠道相互作用，达成并扩散“共识”，就可以完成公共政策的制定。同样，王绍光和樊鹏基于我国“新医改”政策决策过程的分析提出中国式“共识型”决策模式，这种决策模式由“开门”型参与结构和“磨合”型互动机制两个维度构成，多元主体参与和多渠道协商沟通形成中国公共政策决策的基本过程。

这两个理论不仅是本土的，而且所依据的事实是学生有所了解的。在讲述的时候可以完全抛弃教材上充斥的西方政策过程理论，首先细致地向学生介绍案例，之后让学生讨论并从中自己概括案例中所蕴含的政策制定方式，然后再完整讲述研究者提出的理论本身，加深学生对中国政策制定过程特征的理解。最后，还可以鼓励和引导学生进一步思考“人际关系”、“协商政治”等标志性的本土元素是如何体现在政策制定过程中的问题，激发学生以此去观察和分析其它的政策制定事件。除此之外，还有关于中国“政策试验”的研究[7]，其独特的政策过程直接挑战了“阶段启发法”，这也是政策过程理论教学本土化的可用内容。

从上述本土化教学的途径和策略可以看出，教学内容的本土化和教学方法的本土化是“一体之两面”。教学内容的本土化离不开案例教学和讨论启发式教学方法的运用，而无论是案例式教学还是启发讨论式教学方法的本土化，如果没有本土化的教学内容作为理论主线，要么是天马行空式的“花边新闻”课堂娱乐，要么是牵强附会地“举例说明”应付了事，难以激发学生探究问题的兴趣和提高其分析问题的能力。

四、结语

公共政策学教学的“危机”提出了本土化教学的要求。鉴于目前公共政策学的主要知识体系依然是西方的理论框架，可以采取“西方理论——适用辨识”、“西方理论——本土修正”、“本土实践——本土理论”三种本土化教学策略，并且这三种策略是教学内容本土化和教学方法本土化的相互交融的结果。

但无论是这三种本土化教学策略的实施，还是要从根本上解决公共政策学教学本土化的问题，只能是依赖公共政策学理论研究的本土化。例如本文中所举的政策过程理论的例子，如果没有相应的本土化研究成果的出现，是很难设计成课堂教学材料的。当然，以研究工作来推动教学工作，既包括任课教师直接利用自己本土化的研究成果来补充教学内容，也包括通过关注和追踪学术共同体的最新研究进展的方式间接地将学界的本土化研究成果及时吸纳为教学内容，这也是最为有效最容易实施的途径。

[1]高小平．中国改革开放以来行政管理学研究的进程和成就[EB/OL]．(2011-10-30)[2014-12-20]http:// www.cpasonline.org.cn/gb/readarticle/readarticle.asp? articleid=574．

[2]徐湘林．中国政策科学的理论困境及其本土化出路[J]．公共管理学报,2004，（1）：22-27．

[3]杨腾原．论政策系统与政策过程的关系——基于对国内“公共政策学”研究思路的梳理和反思．内蒙古大学学报（哲学社会科学版）,2013，（2）：5-10．

[4]Xufeng Zhu．Strategy of Chinese Policy Entrepreneurs in the Third Sector：Challenges of“Technical Infeasibility”[J]．Policy Science，2008，（4）：315-334．

[5]陈玲．制度、精英与共识：寻求中国政策过程的解释框架[M]．北京：清华大学出版社，2011：143-145．

[6]王绍光，樊鹏．共识型决策：“开门”与“磨合”[M]．北京：中国人民大学出版社，2013：270-313．

[7]朱光喜．中国“政策试验”研究：议题、意义与展望[J]．广东行政学院学报，2013，（4）：18-24．

Indigenization of Public Policy Science Teaching：Necessity and Approach

ZHU Guang-xi
（School of Humanities and Social Sciences Guilin University of Technology,Guangxi Guilin 541004）

Though the scale of public policy science teaching is large in our country,the bad teaching effect is a prominent problem，because of the serious lack of indigenization.There are three teaching strategies of“western theory—adaption identification”，“western theory—indigenous revising”and“indigenous cases—indigenous theory”.However，both the implementation of these three strategies and the resolution to completely solve the problem of teaching indigenization，are dependent on the indigenization of public policy theory research,and using the indigenization of theory research to push on the indigenization of teaching.

Public Policy Science;Indigenization；Teaching Contents;Teaching Method

G642[

]A[文献标识码]1674-6198（2015）01-0047-04

2014-12-13

广西高等教育教学改革工程项目《基于提升大学生职业胜任能力的公共管理专业教学模式创新研究与实践》（编号：2012JGB146）

朱光喜（1980—），男，湖北黄冈人，桂林理工大学人文社会科学学院讲师，博士。