杜哲 郭晋 吴爽

(中国地铁工程咨询有限责任公司 北京100037)

1 问题的提出

随着城市在区域经济发展中的核心地位不断增强，其建设的规模、力度、速度都在不断的增强和扩大，与社会稳定相关的问题和事件也不断暴露出来，给社会带来了众多不良影响，使社会矛盾日益深化。比如，城市建设带来的拆迁问题，城市扩张带来的征地、交通影响、环境等问题都充斥着整个社会。这些对社会的和谐稳定造成了巨大的冲击，每年因征地拆迁而造成的人员伤亡案件越来越多，因生活环境受到干扰而采取上访、游行、聚众闹事的群体性事件也在不断增多，从而引起了整个社会及媒体的广泛关注和政府部门的反思。国家为了维护社会稳定、构建和谐社会、保护群众利益，提出在对重大固定资产投资项目的规划实施前要进行社会稳定风险评估。

轨道交通作为城市重要的公共交通基础设施之一，建设周期长、投资规模大、社会影响深远，涉及社会各个利益群体，有可能引发社会稳定风险。因此，需对轨道交通建设的社会影响做科学、全面的评估，实现决策的依法性、科学性以及民主性，以达到轨道交通建设的最终目标，维护社会稳定促进和谐发展。

2 国家对社会稳定风险评估的要求

2.1 中共中央办公厅文件要求

2012年初，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)的通知》(中办发［2012］2号)［1］，提出:凡是直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大政策制定、重大项目建设以及其他对社会稳定有较大影响的重大决策事项，作出决策前都要进行社会稳定风险评估。

2.2 国家发展改革委相关文件要求

2012年8月，国家发展改革委出台了《关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》(发改投资［2012］2492号)［2］，针对所有国家发展改革委审批、核准或报国务院审批核准的固定资产投资项目，将社会稳定风险评估作为项目申报的必要条件，而且明确提出对社会稳定风险等级为中风险及以上的项目，国家发展改革委将不予受理。

随后，为了指导社会稳定风险分析篇章和评估报告的编制，国家发展改革委在2012年10月下发了《固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告的编制大纲(征求意见稿)意见的通知》(发改办投资［2012］2873号)文件，征求各地意见，并于2013年2月正式下发《固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告的编制大纲(试行)的通知》(发改办投资［2013］428号)［3］文件，在提供指导的同时也提出了编制要求，并规范了评估报告的重点内容。

2012年11月，国家发展改革委同时对其进行审查的发展规划也提出了相应的要求，印发了《国家发展改革委发展规划社会稳定风险评估暂行办法的通知》(发改办规划［2012］3218号)文件［4］，表明了国家维护社会稳定的力度和决心。

3 轨道交通项目社会稳定风险评估的重点

3.1 社会稳定风险评估含义

社会稳定风险分析和评估是指结合投资项目审批程序，在对重点建设项目实施中可能引发的群体性社会风险开展的分析和评估工作。

3.2 风险分析评估的重点

3.2.1 社会风险因素识别

社会风险因素识别是对项目面临的尚未显性化的各种潜在风险进行系统分析，识别项目在实施过程中可能面临的风险因素和风险事件。工程项目潜在的社会风险因素是社会稳定风险发生的根源，识别社会风险因素是维稳评估的必要前提。评估一般从项目立项到实施的整个过程中提取主要的社会风险因素。通常可从以往同类项目立项审批、建设过程中出现的和通过对沿线的踏勘、社会调研中发现的主要问题中提取风险因素。表1为一般轨道交通项目的风险因素类型。

表1 主要风险因素识别

续表

3.2.2 社会调研与公众参与的重要性

人是社会的重要组成部分，也是引发矛盾和冲突的主体，因此在项目过程中对人的调查极为重要。风险调查是对风险假设验证和公众损失预期的取证工作［5］。开展相关类型的调查，了解和识别利益相关者的认识和意愿是非常重要的。通过对轨道交通项目沿线60～120 m范围内(具体研究范围根据线路的敷设方式、车辆制式、道路条件等确定)的利益相关者展开问卷调查、网络调查、走访以及对单位进行座谈等公众参与方式，了解不同群体的真实想法和意愿，才能预防和防范风险发生的可能，降低风险发生的概率。公众参与情况是公众知情权落实的最直接证据，也是评价调查中公众意见表达可靠性的基本依据，因此调查问卷的设计要具有针对性和科学性，避免发生主观的诱导作用而达不到反映真实意愿的目的。一般情况下，社会调研分为沿线居民、商铺、征地拆迁和沿线重点单位(包括医院、学校等敏感单位)走访4种问卷设计形式来反映相关利益者的真实意愿。

3.2.3 把握不同城市的特殊性

同是轨道交通建设项目，每个城市又有自身的特点，风险因素既具有共性也具有个性，应结合城市的经济发展特点、环境特点、自然条件、水文地质条件、以往建设经验总结分析和判断各城市可能发生的风险。因此出现了各地不同的评估模式，如四川“遂宁模式”、山东“烟台模式”、浙江“平阳模式”、辽宁“沈阳模式”、江苏“淮安模式”等，在评估内容和流程等方面具有不同的特色［6］。

3.2.4 风险估计的分类

风险估计应从合法性、合理性、可行性和可控性来分门别类。

从轨道交通涉及的利益群体来看，国有企事业单位由于其政府管理属性基本不会成为社会不稳定因素，受影响的利益群体主要是沿线居民、个体商户和中小型私营企业等以个人为主体的群体，而项目风险主要从征地拆迁，建设期沿线的交通出行影响、商业经营影响、施工噪声及扬尘等环境影响，运营期的噪声、振动和电磁干扰等因素中体现出来，主要风险因素显著且易于识别。这些风险贯穿于项目的全过程，应根据其主次关系，划分到4大评估框架中。

每一项风险因素可能都存在是否合法、合理、可行、可控4个方面的问题。比如征地拆迁，同时涉及拆迁程序的合法性(是否拿到了拆迁指令、取得项目工程用地许可等)、拆迁政策的合理性(补偿、安置或救助是否合理、公平、及时)、拆迁方案的可行性(采取的措施和手段是否必要、适当)、事件发生的可控性(采取的措施手段是否能够发挥效果)，应根据每项风险因素涉及的内容进行归类，即每项风险因素都有评价的侧重点。表2为风险因素发生的阶段及评估重点，根据不同风险因素的侧重点进行归类。

3.2.5 评估方法的选取和应用

1)定性方法。德尔菲法［8］:采用背对背的通信方式征询专家小组成员的预测意见，经过几轮征询，使专家小组的预测意见趋于集中，最后做出符合市场未来发展趋势的预测结论。

专题讨论法:聘请业内专家、学者对社会稳定风险的某一专题进行深入的研讨。

专家论证法:聘请业内外资深专家对重点建设项目的社会稳定风险进行全面的评估论证。

表2 风险事件及其影响判断

2)定量方法。频数法［9］:对不同答案的频数进行统计，以全面反映群众对项目的认可程度。

群体划分法:按不同人群进行分类取样，分析其关注的具体问题及这些问题对重点建设项目社会稳定风险的影响。

风险概率—影响矩阵:以风险因素发生的概率为横坐标，风险因素发生后对项目影响大小为纵坐标，建立风险概率—影响矩阵，以此作为风险源和风险等级划分的方法之一。

指标体系法:设计项目的社会稳定风险分析和评估综合评价指标体系，分别由专家进行判断和打分，最后通过计算得出总体评分值。

3)应用和选取。社会稳定风险因素的确定一般采用定性与定量相结合的方法。随着轨道交通的建设和运营，很多问题在实践过程中得以暴露，根据专家经验判断、专题讨论等定性分析方法可以较为准确地判断出可能发生的风险。像频数分析法、人群分析法等定量分析方法可以应用到公众参与、问卷调查的数据分析中，以此来判断各种风险程度的大小、发生的可能性和影响程度。最后在以上定性与定量分析的基础上，将各因素量化，使评价指标体系更具说服力和可操作性。

4 需要进一步思考的问题

4.1 评估方法的探讨

其一，缺乏理论基础。现有的社会风险评估体系研究大多将重点放在指标体系的设计上，而缺少理论基础的探讨，致使社会风险评估体系的建立缺乏理论支撑［10］。

其二，风险因素过多而带来的综合得分较低。目前常用的评估方法是加权求和，得出一个评价的综合得分，而往往风险因素过多，权重被划分得过细，导致每一项的风险因素分值差别较小，从而导致整个综合得分降低，给评估的科学合理性带来影响，使本应高风险的项目落入中风险或本应中风险的项目变成低风险。

4.2 风险评估后的防范落实

目前应国家发展改革委的要求，重大基础设施项目都在进行社会维稳分析评价研究，也提出了相应的风险因素和对风险程度进行的估计，要防患于未然，发挥评价的真正作用还需要开展一系列的实施工作。国外大多建立了相关维护社会风险的预警体系，均取得了良好的效果。我国应该利用什么样的方法来实现对风险的真正控制和防范，而不仅仅是发现风险和泛泛而谈的处置方式，应是下一步研究的重点方向。

4.3 调查样本量的选取

目前，稳定风险评估的调查工作大多以沿线两侧60～120 m范围的小区、商铺、医院、学校等相关利益群体进行抽样调查，而根据目前所掌握的文件，并没有对抽样的比例进行详细规定，使得样本总量的多少没有标准来衡量，可能会影响到整个问卷调查的有效性和科学性。实际上样本量可以按照沿线一定范围内人口岗位的总规模来确定抽样比例，但这个规模在实际的统计过程中较为繁琐，工作量较大，操作较为困难。下一阶段应该进一步探讨如何对样本量及抽样率进行确定，保证基础调查的科学性和合理性。

［1］中共中央办公厅，国务院办公厅.关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)的通知［Z］.北京，2012.

［2］国家发展改革委.关于印发《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》的通知［Z］.北京，2012.

［3］国家发展改革委.关于印发《重大固定资产投资项目社会稳定性分析篇章和评估报告编制大纲(试行)》的通知［Z］.北京，2013.

［4］国家发展改革委.关于印发《国家发展改革委发展规划社会稳定风险评估暂行办法》的通知［Z］.北京，2012.

［5］吕浩.社会稳定风险分析的质量控制:以云南省重大固定资产投资项目为例［J］.四川水力发电，2013，32(2):69-72.

［6］杨芳勇.重大事项社会稳定风险评估研究综述［J］.社会工作，2011(23):19-23.

［7］杨雄.城市重大事项社会稳定风险评估的制度建构［J］.上海城市管理，2010(1):13-15.

［8］张振生.关于重大项目社会稳定风险分析评估中的几个问题［J］.中国工程咨询，2011(9):17-18.

［9］王智勇.重点建设项目社会稳定风险分析评估探究［J］.建设管理，2010(7):47-50.

［10］朱海霞.工程项目的社会稳定风险因素分析［D］.成都:西南交通大学，2012.