吴 爽

(中国地铁工程咨询有限责任公司 北京100037)

城市轨道交通前期规划研究工作，包括城市轨道交通线网规划、建设规划、用地控制规划、用地调整规划、交通一体化规划和建设项目可行性研究等各项内容，城市轨道交通建设的起步阶段，更是为城市轨道交通建设打基础的重要阶段，前期工作做得扎实，之后的建设之路才会一帆风顺。城市轨道交通前期工作的前瞻性、系统性和与城市发展要求的适应性，直接影响城市轨道交通建设的可持续发展，甚至影响到城市经济建设的健康发展。因此，把握好城市轨道交通前期规划工作与城市总体规划和城市综合交通规划的关系，做到依据、支持、超前、回归城市规划发展要求，是做好城市轨道交通前期规划工作的关键所在。

1 城轨交通前期工作体系构成

城轨交通线网规划是在城市总体规划、综合交通规划以及城市远景发展战略研究的基础上确定的远期和远景规划线网方案，是城市发展轨道交通的总体蓝图和纲领。作为对城市规划发展影响深远的基础设施，城轨交通线网规划是城市总体规划的强制性内容，也是城市综合交通系统的重要组成部分，城市总体规划和综合交通规划作为上位规划自始至终紧密贯穿于城轨交通前期规划工作中。

城轨交通建设用地控制规划是在线网规划基础上，结合城市用地控制性详细规划，深化轨道交通工程方案，满足建设可能性，并确定用地控制红线，纳入到城市规划控制管理体系中，是城市规划管理部门落实轨道交通用地的手段，也是轨道交通建设用地条件的根本保障。

城轨交通建设用地调整规划主要是针对城市用地控制性详细规划(控详规)与城轨交通功能不符的情况，对轨道沿线的用地控详规进行的适应性调整，包括用地性质和容积率等，同时在全市范围内进行用地指标再平衡，以促进轨道交通与城市用地的协调发展，是轨道交通规划融入城市规划的必要反馈。

城市交通一体化规划是在城市综合交通规划基础上，结合城轨交通线网规划，提出基于城轨交通为核心的综合交通一体化，包括重要枢纽衔接、站点周边交通接驳和人行规划、P+R布局等，以使得城轨交通与城市综合交通紧密融合，是轨道交通规划融入城市综合交通规划的必要反馈。

城轨交通建设规划是在线网规划的指导下，结合城市近期建设目标、经济发展规划、交通需求等，研究近期建设的必要性、建设规模、建设项目和修建时序后，提出的城市轨道交通项目实施规划，可作为轨道建设项目开展可行性研究的依据。建设规划是城市申报轨道交通建设的文件，经国家批复后视同立项。建设规划是一个城市轨道交通建设的开端，更是城市轨道交通建设必须遵循的根本性纲领［1］。

建设项目可行性研究是在国家批复的城轨交通建设规划的指导下，进一步深化落实各层面城市发展规划要求和建设的内外部条件，深化落实工程建设标准和技术方案，包括规划、环境、工程、技术和经济可行性论证。该阶段工作既是城轨交通前期工作的收尾阶段，又是建设项目设计工作的起步阶段，是轨道交通规划与建设过程中承上启下的重要工作。

城轨交通前期规划与城市规划和轨道交通建设的关系见图1。

1 城轨交通前期规划与城市规划和轨道交通建设的关系

2 城轨交通前期工作要点分析

2.1 城轨交通线网规划

轨道交通线网规划作为轨道交通前期规划工作之首要任务，是轨道交通建设规划、可行性研究、设计等一系列工作的根本依据。线网规划的前瞻性、科学性和稳定性直接影响轨道交通建设项目的经济效益和社会效益，并对城市发展具有举足轻重的作用。从国家法律法规层面，轨道交通线网规划已作为强制性内容纳入到城市总体规划中，直辖市的线网规划由住建部组织技术审查;其他城市的线网规划由省、自治区住房城乡建设厅组织技术审查［2］。但在实际操作中，由于线网规划具有较强的专业性，一般的城市规划人员并不具备轨道交通专业能力，而一般的轨道交通咨询设计机构又对城市规划意图缺乏深入理解，因此，线网规划编制水平良莠不齐，表现在规划方案缺乏工程可行性或与城市发展要求的不相符。从国家批复的30多个城市的建设规划评估报告中统计，有23个城市针对线网规划提出了意见，占城市总数的63.9%。反映的问题主要集中在线网规划与城市总体规划和综合交通规划目标的要求之间关系不明确或欠缺符合性，方案研究深度、用地落实不足等，进而影响到建设方案的稳定性。

从城轨交通线网规划在城市规划体系中的关系可以判断，城轨交通线网规划需要综合反映城市总体规划和综合交通规划等上位规划对轨道交通建设的要求，编制的线网规划从功能定位、发展模式、线网规模和形态布局等方面都要与城市发展要求相协调、相匹配。由于各城市空间、规模、形态、历史人文环境呈现多样性，城市空间既有中心城区也有市域、都市区;城市规模既有大、特大、超大城市，也包括大量的中等城市;城市形态既有集中连片式，也有分散组团式;地形条件既有平原城市，也有山地城市、海岛城市;人文环境既有现代工业城市、交通枢纽城市，也有历史文化名城、少数民族自治等不同特点的城市。不同空间形态、规模和环境特点的城市其交通需求不同，对轨道交通的功能定位和服务水平亦不同。因此，线网规划研究的关键在于把握好不同城市的特点，切不可照猫画虎，更不能照搬照抄。研究重点在于摸清不同类型城市对交通发展的具体要求，明确城市轨道交通在不同类型城市交通中的功能、地位和作用，确定符合城市发展特点的轨道交通发展战略目标，并在此指导下结合城市形态布局特点确定轨道交通网络的形态、层次结构和规模［3］。

2.2 城轨交通建设规划

城轨交通建设规划是依据城市轨道交通线网规划制定的目标，主要从城市执行力的角度，综合考虑城市发展条件、经济条件、建设条件等多方面因素，提出的近期(一般为5-6年)城市轨道交通建设方案［4］，作为后续工程项目可行性研究和设计工作的依据和准则。

按照国家法律法规要求，轨道交通建设规划必须由国家发改委和住建部审查，最终报国务院批准，经批准的建设项目视同立项，而后续的建设项目可行性研究随国家简政放权下放至省级建设主管部门，因此国家主管部委对城市轨道交通建设规划的审查这一环节，是国家对城市轨道交通前期规划的最直接接触点。为了更好地维护轨道交通规划的科学性和规范地方管理，国家发改委进一步加强了对轨道交通前期规划的审查和管控，提出了发改基础［2015］49号《国家发改委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》，明确提出“国家批复的建设规划原则上不得变更，纳入建设规划的项目直接开展可行性研究工作。对于因城市规划、工程条件等因素影响，基本走向、敷设方式发生重大变化，线路长度、车站数量、直接工程投资(扣除物价上涨因素)超过建设规划批准规模的15%，或提前开工规划项目，以及投资模式发生重大变化，需将规划调整方案报我委审批”［4］。由此可见，保障建设规划方案的科学性和稳定性，是建设规划研究的关键所在。

为保障建设规划的科学性和稳定性，首先需要有一个科学合理、符合城市发展要求的线网规划，并在线网规划目标的指导下，深入研究城市总体规划、综合交通规划、社会经济发展规划等上位规划对轨道交通的宏观目标要求，结合城市近期建设重点和方向，综合考虑城市财力条件、轨道交通建设和管理能力和水平等因素，选择合理的建设规模和恰当的建设项目，使轨道交通在城市中发挥应有的作用，以支持城市发展目标的实现，支持城市重点项目的建设，并确保财力可承受。建设项目的选择要本着“需求优先、量力而行、实事求是”的基本原则，避免盲目高估建设能力选择过大的规模或偏离实际需求选择不适合近期建设的项目。在建设项目确定后，要深入研究项目的实施规划方案，确定适当的起讫点、路由走向、敷设方式、场站选址、建设时机和建设周期，既要满足线网规划对线路功能定位和服务水平的要求，又要协调好近期建设和远期规划目标之间的关系，满足不同阶段网络和资源共享要求;还要协调好建设项目与城市建设的关系，不仅要与城市重点项目建设协调一致，还要锚固城市重要功能区和交通枢纽点，与城市产业布局和综合交通相融合，同时项目建设不应对城市交通造成过大的影响。［5］

2.3 城轨交通用地控制性详细规划

城轨交通建设用地控制详细规划是在线网规划方案提出后，针对网络、线路、站点等不同层面提出满足实施条件的规划方案及用地落实工作。这项工作是城市轨道交通规划与城市规划相互适应的必要过程，其目的是使轨道交通与城市用地协调发展，并为轨道交通建设提供规划条件。

要做好方案落地的工作，其关键是提出合理可行的线路实施规划方案，并从网络整体角度综合考虑线与线在空间和时间上的关系，稳定线位和站、场位置，做到面、线、点的协调统一，方能有效保证方案的稳定性。该项工作对加强轨道交通线网规划和建设规划的稳定性具有十分重要的意义。具体来说，首先要依据线网规划提出的轨道交通发展战略和模式，以及总体功能定位和服务水平要求，根据客流预测定量分析，进一步明确各条线路的建设标准。第二，在对现场进行详细踏勘的基础上，结合城市用地现状及总体规划和用地控详规情况，遵循网络总体关系，对各条线路的走向、敷设方式、车站及场段分布进行研究，并综合考虑建设实施条件和环境条件，最终确定线、站、场的选址，必要时需经多方案技术经济比选。第三，要把握好网络资源共享的基本理念，合理设置全网综合维修基地、控制中心和主变电所等配套设施，尽可能节约使用土地资源。第四，在研究线路的同时，必须把网络整体关系作为准绳:在考虑敷设方式时，必须同时考虑相交线路的关系，做到换乘便捷;为满足资源共享规划条件，必须合理规划线间联络线;重要的城市重点功能区和综合交通枢纽等必须是网络锚固点。总而言之，确定方案首先要以功能需求为核心，其次才是考虑工程实施代价问题。

2.4 城轨交通沿线用地调整规划

在城市规划区是否有轨道交通引入，对城市用地的要求是不同的。在城市轨道交通前期规划时，需要在线网规划和控制性规划确定的线位和站位基础上，对轨道交通沿线周边地区的用地进行梳理和分析，及时调整与轨道交通客流特性不符的土地用途，合理规划站点周边的开发强度，以充分实现轨道交通与城市规划相融合，促进沿线城市土地的集约化利用。因此，这项工作是城市轨道交通规划与城市规划相融合的关键，在轨道交通前期规划中意义重大。

用地调整规划主要内容包括:第一，合理调整轨道沿线及站点周边的用地构成和功能分区，贯彻以轨道交通带动开发建设的理念，为土地使用效能的提高创造必要的条件;第二，提出站点周边良好的空间形态、合理的开发强度与规模，明确轨道站点和土地利用的衔接关系，为开发建设提供指导;第三，进一步从全市总盘子的角度进行用地指标平衡，对非轨道沿线用地开发强度进行调配和控制，引导城市用地开发强度和轨道交通站点布局相匹配［5］。

需要引起注意的是上述第三部分的工作内容往往容易被忽略，主要是由于在规划实施过程中是以轨道线路为工作目标，缺少对城市用地存量的总体统筹考虑。而实际上，城市总体规划确定的人口和用地规模是必须要遵循的指标，具有法律效力，在对轨道沿线的用地性质和指标进行调整时，不应改变全市范围内用地总体指标。因此，必须遵循总体平衡的原则，在调高轨道交通沿线用地性质与开发强度的同时，非轨道交通沿线的地方应调低，才能实现人口和就业岗位向轨道交通站点周边积聚的效应。

2.5 城轨交通与城市交通一体化规划

交通一体化理念贯彻在城市轨道交通前期规划工作的始终，是从宏观、中观到微观的多层面体现。其中宏观层面是城市轨道交通网络与城市综合交通的关系协调，确定综合交通功能定位是轨道交通线网规划的前提;中观层面是交通枢纽的一体化，以枢纽点锚固线网，将直接影响轨道交通线网的布局方案;而微观层面是以轨道站点为核心衔接多种交通方式形成的城市交通有机整体，提出交通一体化工作的总体原则性要求，体现以轨道交通站点为核心的公交服务基本理念，以指导后续规划设计工作。这项工作既是城市轨道交通规划对城市综合交通规划的深化与落实，又体现了城市轨道交通规划与城市综合交通规划的相互融合和反馈。

在宏观层面，工作重点在于如何协调好轨道交通在城市综合交通中的关系，结合城市自身的规模、形态以及交通需求特点确定轨道交通的功能定位和发展目标，进而建立适宜的轨道交通发展模式。在这一过程中，要协调好城市轨道与其他交通系统的功能关系，而不是孤立地看待轨道交通。在市域层面应明确构建市域快轨的功能和作用，把握好市域快轨与区域铁路的功能关系;在市区范围要明确轨道交通的功能定位和发展目标，协调好与常规公交和BRT的关系，充分发挥各种交通方式的作用，达到优势互补。

在中观层面，工作重点是以城市重要交通枢纽(机场、火车站、长途汽车站等)作为轨道交通线网的锚固点，合理安排轨道交通线网布局。在规划阶段对线网与枢纽的一体化关系需从以下两个方面论证研究:第一，研究交通枢纽与轨道交通网络的关系，追随城市枢纽布局现状和规划，合理安排轨道交通网络布局，尽可能将轨道交通与城市交通枢纽相结合，形成锚固关系;第二，对重要交通枢纽提出预留轨道交通车站的衔接规划要求，从规划层面保证枢纽引入轨道交通的可能性。

在微观层面，轨道交通前期规划阶段应结合城市轨道交通的功能定位、发展模式，确定包括步行、小汽车、出租车、公交站和自行车等各种交通方式一体化的目标和原则，以轨道交通车站为核心，对各种交通方式与轨道交通站点的衔接提出总体要求，作为今后设计阶段站点周边各交通方式衔接规划的目标和基础，其目的是以轨道交通为抓手整合城市交通，形成统一体，进一步扩大城市轨道交通系统的服务范围，提高城市公共交通整体运输能力，发挥轨道交通的在城市交通中的主导地位，使城市轨道交通达到最佳客流效益。

2.6 城轨交通建设项目的可行性研究

建设项目可行性研究是轨道交通规划与建设承上启下的重要阶段。首先，需要落实各项上位规划对城轨建设项目的要求，提出项目建设的必要性，并在国家批复的建设规划基础上，进一步落实建设项目的功能定位，确定服务水平和建设标准;第二，需要提出项目建设的工程技术方案，包括项目的选址方案、系统配置方案、土建和设备系统方案及建设实施方案(人力、物力、财力)，进行多方案技术经济比较，论证方案的合理性和经济性;第三，还需要对建设项目的工程技术方案进行经济、社会、环境、节能、交通等多方面的适应性分析，论证项目的可行性，并分析实施风险，提出有针对性的对策措施建议。

通过对收集到的国内27座城市74个城轨交通建设项目的可行性研究报告评估意见进行整理和分析，发现可行性研究普遍表现为“重工程，轻项目”，主要问题包括:各项前期规划对建设项目要求的分析缺乏或不足，使得规划要求未能有效落实，如设站过多导致快线变普线，就是改变了项目的功能定位;在工程技术方案比选时过分强调工程实施难度和建设代价，而不重视功能需求，提出的推荐方案功能不足或缺失;对土建和设备系统方案等研究较为深入，甚至达到初步设计深度，但对项目建设管理方案的研究往往被忽视，对项目人力、物力和财力的计划安排通常流于形式或深度不足;对项目的外部条件和风险分析不足，导致建设方案不稳定，后期修改变化较大等［6］。

对此，应重点加强项目研究，有针对性地开展符合项目建设要求和特点的可行性研究工作。按照以功能需求为核心的原则，提出满足规划要求、满足功能需求的合理可行方案;加强对项目建设管理方案的研究，为业主提供实操性强的项目建设实施建议;高度重视项目前提条件、外部环境条件和风险的分析和研究，使项目的可行性研究工作更具针对性和系统性，真正起到将规划落实到设计的重要作用。

3 结语

城市轨道交通前期规划研究工作是一个城市轨道交通建设最前端、最基础、最关键的阶段，在城市发展中起到了至关重要的作用。前期工作各阶段均有其各自的关注重点，研究工作从不同的角度开展，相互间关联互动，最终形成系统、全面的城市轨道交通规划建设蓝图。对于正在开展和即将开展轨道交通规划建设的城市，务必要重视城市轨道交通前期规划的研究工作，为后续城市轨道交通建设项目的设计和建设工作奠定坚实的基础，形成良好的开端。

［1］国办发［2003］81号.国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知［Z］.北京，2003.

［2］建城［2014］169号.住房城乡建设部关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知［Z］.北京，2015.

［3］中国地铁工程咨询有限责任公司.城市轨道交通线网规划相关问题研究［R］.北京，2014.

［4］发改基础［2015］49号.国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知［Z］.北京，2015.

［5］中国地铁工程咨询有限责任公司.城市轨道交通规划相关问题研究［R］.北京，2013.

［6］中国地铁工程咨询有限责任公司.城市轨道交通可行性研究相关问题研究［R］.北京，2013.