网络交易中食品安全监管研究

2015-02-13于帅江

通化师范学院学报 2015年11期

关键词：销售者交易监管

于帅江

（上海师范大学法政学院，上海 200000）

网络交易中食品安全监管研究

于帅江

（上海师范大学法政学院，上海 200000）

中共中央国务院近期对互联网贸易的关注达到一个新高度，网络食品交易扩大了传统食品交易的疆域，提高了食品消费者的消费热情，随之而来的是网络交易中产生的食品安全监管问题。现阶段，针对网络交易中食品安全的立法尚不完善，政府对电子商务的监管没有进行细分，行政机关在实际操作中也没有提出符合网络交易特点的监管方式。通过分析政府监管的问题和边界，提出完善立法、细分网络交易监管、建立全国统一的网络食品安全监管平台等设想。

食品安全；监管；网络交易

随着网络的普及，网络购物已经逐渐成为一种普遍的购物形式。网络食品交易的便利性和食品的多元性吸引着越来越多的人们选择在网络上购买食品。据统计，2013年食品电商总交易金额达到324亿元，同比增长47.9%；食品在网购市场总交易额中的占比提升到2.5%。然而，网络食品销售虽然使得消费者们可以足不出户尝遍世界美食，但是，网络食品交易的问题也层出不穷。假冒伪劣产品在传统的食品交易中往往受地域限制，由于这种交易通常属于定点销售，危害传播速度和范围受到物流业的限制很大。但是网络食品交易具有跨地域性、匿名性和依赖物流的特点，危害传播速度更快和范围更广，而我国当前网络销售中针对食品安全监管制度不够完善，加之网络销售食品的安全质量监管比传统商业难度更大，网络交易中的食品安全监管存在着很多问题。这些食品安全监管问题正在逐渐侵蚀着政府的公信力。[1]172－173由于网络食品交易规模发展迅速，相关监督部门无法全面掌握网络食品经营者的准确信息，而且已掌握的信息也未能实现部门共享，造成食品安全技术支撑部门在风险监测发现食品安全风险时，不能得到网络经营者的相关信息，从而无法进行风险溯源。面对网络食品交易带来的一系列新问题，缺乏相关法律、法规的规定，这就造成了相关行政机关对网络交易行为进行有效监管的困难。

一、网络食品交易模式与传统交易模式下的食品安全风险分析

（一）网络食品交易的模式

按照在网络食品交易中是否直接盈利，通过网络第三方交易平台的食品交易的基本模式有以下三种：

第一种模式有三方主体：物流企业、消费者和销售者。消费者在平台上选择销售者和商品，通过网上银行或第三方支付方式直接付款给销售者，销售者在确认接收订单和价款后，通过自有物流或者第三方物流将商品送达消费者。这种方式需要消费者把价款直接支付给销售者，交易安全性难以保证，而且在出现产品质量问题时，消费者不能得到相关的权益保障，因此，通常消费者只会在与已经形成较大规模并且信誉较好的销售者交易时，才会选择这一方式。这种交易模式在食品网络交易中并不常见，其主体实际上只有两方：销售者和消费者，平台运营商只是为双方实现交易提供了桥梁，可能不会获取任何实际利益，但其仍然能为消费者与销售者之间的纠纷提供一定的争端解决方式。

第二种模式有三方主体：物流企业、消费者、网络第三方交易平台的运营商和销售者。消费者在平台上选择销售者和商品后，消费者将本应支付给销售者的价款存入平台运营商提供的网上银行或者第三方支付平台，当消费者收到销售者通过物流寄送的商品，并确认将掌握在平台运营商手中的价款支付给销售者，整个交易才算完成，如果消费者对收到的商品不满意，在一定时间内，其完全可以要求平台运营商拒绝支付价款给销售者，从而取得了在发生纠纷时与销售者谈判的砝码，而且，作为获取至少包括利息之利益的平台运营商，通常会在消费者的请求下在消费者和销售者之间斡旋，主动调节纠纷。平台运营商在三方中处于相当于管理者的地位，它不仅是平台运营规则的制定者，还是平台运营规则的执行者，发生在交易平台的纠纷会降低平台运营商的信誉，其追逐利益最大化的“经济人”自利本性会促使其主动惩戒或驱逐违背其利益的销售者，甚至会以满足消费者的不当要求来消除纠纷，消费者就能依托平台运营商平衡与销售者之间的力量。

这两种网络商品的交易方式也是网络食品的交易模式，其基本构成都是销售者和消费者，主要区别就在于平台运营商发挥的作用及其能否直接获利。另外，这两种模式都需要物流企业的运输，所以使得影响食品安全的因素增加了一个变量。

第三种模式是常见的货到付款模式。这种模式的主体亦有三方：物流企业、消费者、销售者。这种模式与第一种模式相近，区别主要在于消费者不是直接支付价款，而是在收到货物时才支付价款。这种模式下，消费者有更大的选择权，可以在确保食品安全合意的情况下接受食品，即使物流过程出现问题，也可以通过直观判断拒绝签收，从而相对减少食品安全风险。

（二）网络交易与传统交易模式下食品安全风险的区别

1.网络交易中食品安全风险的扩散范围更快更广

在大数据时代，快递领域吸收了现代智能物流理念，互联网和现代移动通讯技术极大地变革着物流调度的方式，大大地压缩了传递延迟，从而建立了更加合理高效的物流运行模式，尤其是在电子商务的迅猛发展中，物流行业借鉴国外先进经验，构造了与以往的物流有很大区别的管理模式，反过来极大地促进了生产和消费的快速发展。我国的物流链正在变得更加优质、快捷、安全，从而形成一个智能化的物流网络。

通过前文对网络食品交易模式的分析，可以看到网络食品的交易模式都需要物流企业参与，否则交易就无法实现。而物流速度越快，网络交易的食品传播速度更快更广，网络销售中的食品安全风险的传播能力更强，损失也会更大。物流企业在运输食品的过程中，对食品安全的控制就显得尤为重要，同时也为食品安全增加了一个不确定的环节。大部分物流企业对食品与非食品类商品的管理基本相同，从仓储环节到运输环节都很难确保食品与其它污染源完全隔离，甚至对生鲜食品的运输也采取与常温商品相同的运输设备，根本无法保障食品安全运送到消费者手中。物流企业的管理、设备的专业化程度、员工的素质等都成为了影响网络食品安全的重要因素，使得物流企业内部的食品运输管理方式和安全意识外化到网络食品交易的全部参与者，其自我完善程度将会直接影响网络食品安全监管未来的发展走向。

2.网络交易弱化了传统交易模式中消费者的初步风险感知能力

传统消费者与销售者的食品交易通常为面对面即时交易，消费者可以直观感受食品的性状，也就能通过感官机能做出更合理的选择，实现对风险的感知和规避。一般来说，网络食品交易总是销售者以网站图片文字展示商品并直接发出邀约，消费者自助下单做出承诺，从而订立合同，然后销售者以物流方式寄送商品，消费者在收到商品之前，其对商品的认识完全来自销售者的介绍和日常生活经验，不能完全预见收到的商品的品质。

消费者不能直接感知食品性状的后果之一，就是相当于让人类丧失了最基本的感官机能，这种让人类赖以延续的机能不仅是为了满足人类的口腹之欲，其最重要的作用是规避危险。一般情况下，食品成分安全与否很难通过感官识别，但是对食品的外包装和食品的外观的辨识，常人基于社会经验能作一个基本的判断。网络交易食品的信息来自于网站的图文或视频信息以及销售者的说明，这些文字信息大部分是销售者的自我评价，所谓的商品图片很多都不是实物的照片，有些甚至是直接用工程制图软件如ProE、Photoshop等绘制、渲染的，网络商店中盗用他人商品信息图片的情况普遍存在，消费者不能识别其提供的信息的真实性，也不能使用自己日常生活经验中常用的手段。

食品是否安全不能完全靠感官机能，比如兽药残留，在2008年的兽药残留抽检不合格率高达18.3%。[2]125“面对各种恶搞的食品添加剂和化工产品以及千奇百怪的添加方式，检测机关不可能对每一种可能的添加物或毒害都进行检测”。[3]81对于不可直接感知的食品成分的安全性，即使销售者承诺是符合国家标准的，基于网络销售者和线下销售者同样的“理性经济人”逐利本性，消费者能否获取到真实的信息和符合我国安全标准的食品也有待考证。在网络食品交易中，存在着大量所谓的“进口食品”，由于这些食品往往比线下实体店的价格低很多，所以很受网络购物消费者追捧。但是，有很多网络进口食品的外包装没有中文标签，消费者很难直接获得诸如食品生产商、生产日期、保质期、食品成分、进口商等重要信息，一些新资源食品在没有获得许可的情况下到达了消费者手中。

（三）网络交易中的食品安全监管面临着双重风险

政府监管是对市场自由的限制，在网络交易的食品安全监管中政府监管的边界取决于行业和消费者之间的调和能力。传统食品交易模式中的政府监管已经面临巨大的挑战，互联网技术又构造了一个与现实世界有联系却又极具个性的虚拟世界，在这个虚拟的世界里，食品安全风险不仅承继了现实世界的所有风险类型，还产生了基于互联网技术的新问题。

一方面是技术问题。网络销售食品的销售者主要借助于网络第三方交易平台向消费者宣传和出售食品，与传统的实体店铺不同的是，销售者入驻网络第三方交易平台的门槛完全是由平台运营商决定的，甚至销售者可以自购服务器自建网站。在现实中需要的营业执照、食品流通许可证等法律规定的许可在虚拟世界几乎不起作用，销售者通过技术手段可以伪造任何电子数据，甚至建立可以以假乱真的冒牌政府网站，以供消费者查询所谓的许可信息，政府的监管变得更加艰难。

另一方面是权力问题。虚拟世界带来的更为深刻的问题是，在网络食品交易中，政府监管的边界在哪里，如何在网络食品交易平台经营者的自律能力尚未明确的情况下确定这个边界？消费者独立解决这些问题的能力有多强大也决定着政府监管的边界。“私人自治原则不得不权衡倾向保护私人自主决定的社会国家义务”。[4]65有限政府理念决定了政府不可侵蚀公民的权利，在公民能独立解决在网络交易活动中遇到的食品安全问题时，政府就不应该过度主动干预。

二、网络交易中的食品安全监管现状及问题

（一）我国现行有关法律规范及缺失

我国目前对食品安全监管主要针对现实世界中出现的问题，相关法规是比较健全的，如《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》以及各部委的规章和地方制定的规范，这些法律法规全面地、立体地对食品安全进行着保护。2015年10月1日生效的《中华人民共和国食品安全法》增加了对网络食品交易第三方平台提供者的义务和责任的规定，在一定程度上提高了网络食品交易的监管水平。但是我国目前没有具体针对网络交易中食品安全监管的法律法规，虽然实际操作中可以依照现有法规对其进行约束，但是互联网创造的虚拟世界的诸多特点，使得虚拟世界的食品安全监管处于半真空状态。

电子商务在我国刚刚起步，相比国外成熟的网络市场监管，我国目前对网络交易中的食品安全监管还处于初级阶段，多部门共同监管、单一的方法手段不能应对经济形势的发展需求。我国目前由工商管理部门负责监督管理网络交易及有关服务的行为，全国工商行政管理部门对网络市场监管进行了积极的探索和实践，缺乏全国性电子商务工商行政管理法规，各地工商部门虽针对本地情况作了一部分针对网络交易的规范性文件，但是做法不统一，各地工商部门也没有形成合力，致使在一定程度上降低了监管的效果。针对网络违法行为的监管，虽然发布了《网络交易管理办法》，但是网络市场的监管还是有很多障碍。比如：当监管中既要监管食品安全又要兼顾规范网络交易时，没有针对性的相关法律法规与之相对应，从而不能有效应对这些伴随着网络食品销售快速发展的新兴“危机”。

虽然，食品安全法修订后对网购食品监管等领域存在法律法规空白的问题进行了弥补，但也只规定，消费者通过网络食品交易第三方平台购买食品，其合法权益受到损害的，可以向入网食品经营者或者食品生产者要求赔偿；网络食品交易第三方平台提供者不能提供入网食品经营者的真实名称、地址和有效联系方式的，由网络食品交易第三方平台提供者赔偿，而诸如网上交易进口食品质量信息规范等网络交易中潜在的许多问题仍需解决。2014年10月29日，由深圳检验检疫局牵头编制的《网上交易进口商品质量信息规范——酒类》和《网上交易进口商品质量信息规范——乳制品》两项深圳市地方标准顺利通过评审，网上交易的进口酒类和进口乳制品质量有了“深圳标准”，但当务之急是在全国范围建立法规体系，也应该扩大监管的食品种类。

（二）按传统行政区划确定网络中的行政管辖

传统食品安全监管机关都是按照地理上的行政区划管理，这是符合人的活动规律和物理空间的局限性的。但是在互联网这个虚拟世界，人类活动区域的物理空间限制已经淡化甚至不存在，传统的监管方式就显得捉襟见肘，不合时代发展。网络食品交易是新型的交易手段，所有的参与者和商品都是在物理空间存在的，但是互联网的无界性导致食品安全监管的难度增大，对监管机关的跨区域合作也产生更高的要求。然而，在现实中，各地的行政机关仍然以一种古老的行为方式进行着监管活动，无视或者逃避信息化给带来行政管理活动的挑战。2014年6月11日上海市工商行政管理局印发的《上海市工商行政管理局第三方网络交易平台经营管理办法》第三条规定：“本市登记注册的企业法人从事网络第三方交易平台经营管理，适用本办法。”2014年1月1日起施行的《深圳市网络经营者交易信用信息管理办法》第二条规定：“在本市行政区域内采集、应用交易信用信息及开展相关活动，适用本办法。本市的经营者和消费者在本市以外的网络交易平台上的交易行为，涉及交易信用信息的采集、应用时，也适用本办法。”行政机关仍然各自为政，将管理范围限定在“本市”，这种管理方式造成的第一个问题就是管辖权容易发生冲突，而在跨区域合作时又会发生协作问题。而在“十二五”规划中，政府依然以线下交易、分区域管辖为中心，忽视了网络食品交易的特点。针对网络食品交易的管理，陈旧的仅仅按区域管理的模式已经不适应时代要求，我们需要制定针对互联网特点的新的监管方式。另外，“行政法规范本身易于变动，层次和数量繁多，彼此之间又容易产生摩擦与冲突的现实，也为机会主义行为留下了空隙，为各部门‘各取所需’‘有利争着管、无利都不管’提供了法律规范上的依据。”[5]

（三）网络交易监管没有根据商品类型细分

对于网络交易中的食品安全监管，现行的立法规定和实务部门的操作都是泛泛地针对电子商务，没有针对不同商品属性进行立法和政府监管。这就导致不同属性和风险危害级别的监管没有宏观和微观指导，不能实现针对性强的、力量集中的政府规制。比如网络消费者经常购买的书籍，其质量安全对公众危险程度低而少，但是作为电子商务的重要内容，在现行的制度中与食品在监管力度上是相同的，这是一种明显不合理的制度设计。

三、网络交易中食品安全监管政策的完善

（一）完善立法

首先，制定统一的《网络食品交易监管法》。完善的法律是监管的第一步，在美国、德国都有先进的食品安全监管法规可供参考。[6]制定一部针对网络食品交易信息登记的法规，对网络第三方食品交易平台和入网销售者进行强制信息登记，登记的信息应该包括现实中的市场资格准入许可信息和食品安全相关许可信息。同时，应该立法规范网络第三方食品交易平台对入网销售者的信息核实和销售食品安全信息的审核和留存制度。有学者提出奖励激励相容的食品安全监管模式，也可以在立法时体现出来。[7]最后，还应该通过网络食品交易监管立法，防止各地政府无限扩张自己的监管边界。

其次，对于各级执行监管职能的行政机关，可以借鉴对现实世界食品安全监管的规范，制定针对各地电子商务发展水平的操作规范。针对传统交易汇总的食品安全问题，各级政府行政机关根据食品安全相关的法律法规制定了一系列指导监管具体方式和程序的规范，如国家工商行政管理总局制定的《食品流通许可证管理办法》《流通环节食品安全监督管理办法》，国家质量监督检验检疫总局制定《食品生产许可管理办法》，国家食品药品监督管理局制定的《国家食品药品监督管理局药品特别审批程序》，卫生部制定《餐饮服务食品安全监督管理办法》等一系列的规定具体化了对现实世界中食品安全监管的方式和方法。各级政府行政机关可以借鉴现实中监管的方式来逐渐探索完善针对存在于虚拟世界网络交易中的食品安全监管立法。譬如，入网食品销售者的准入可以参照既有的规范，可以制定规范，具体规定行政机关可以监督入网食品销售者严格执行在网店的产品介绍中的食品信息披露制度的方式；部门间协作的典型成功案例是世博会期间上海市的统一指挥模式。[8]

（二）完善政府执法体制和手段

首先，针对网络交易中出现的食品安全问题，建立全国统一的网络食品安全监管平台，针对网络食品交易与传统食品交易的风险区别，行政机关需要变革传统执法体制和手段，建构符合网络食品交易特点的食品安全监管执法体制和执法手段。建立全国统一的网络食品安全监管平台（以下称全网监督平台），监控全网范围的食品安全。同时，要形成完善的监管纵向体系。[9]

从监督方面，全网监督的最大特点是不区分地域，赋予监督平台对整个互联网的食品安全的监管职权，形成一种全网食品安全巡视模式。全网监督平台是前文中立法的配套制度，其监管职权范围是对网络中的入网食品销售者进行巡视、关注食品安全网络舆情，及时发现食品安全问题。

从执法方面，全网监督平台不享有除调查取证之外的执法权力。全网监督平台作为食品安全的日常巡视主体，其发挥着统筹全网的食品安全从发现问题到处理问题的协调作用。但是它并不具有执法的条件，毕竟违法的入网食品销售者最终是以现实存在的方式分布在地理空间中的，由传统行政区划中的行政机关进行执法活动是最为成熟和低成本的。全网监督平台只需要将调查到的违法行为分配到联系最为紧密的行政区划内有管辖权的行政机关即可。赋予全网监督平台调查取证的权力，是考虑到互联网信息的易变性，便于及时取证，留存证据。

在现实世界中，加强上下级行政机关、平行行政机关之间的协调，充分发挥上级部门对下级部门协调意愿的影响。[10]187比如，加强工商部门和食品药品监督部门的配合，对网络食品安全的监督要发挥部门主动性和积极性，充分发挥模范带头作用，建立健全的监督体制，紧密衔接监督工作，提高监督工作效率；从执法方面来说，公安部门和行政监督部门要联合，发挥职能打击网络食品安全涉及的违法犯罪活动。

（三）按商品安全风险级别细分网络监管

众所周知，食品是现代贸易中商品的一种类型。我们认为服务也是商品的一种，故下文的商品包含分类服务。对网络交易中的商品安全风险进行分级，有侧重地进行监管，可以集中有限的政府资源实现更好的监管效果。

首先，分析现实世界中商品安全风险，划分不同的级别，作为网络监管中商品安全风险分级的指标之一。现实世界的安全风险已经有大量成熟的研究成果，虚拟世界又是与现实世界密切联系的，这就使得现实世界的安全风险的分级对网络中的商品安全风险分级极具参考价值。

其次，对网络交易中的商品安全风险分级。网络商品交易方兴未艾，商品风险研究比较少，发现的问题也没有形成系统的理论，但是，结合互联网的特点对其进行必要的分级，对于理顺网络交易监管也有极大的帮助。

最后，结合对现实世界和虚拟世界的商品安全风险分析，形成统一而全面的网络交易中的商品风险分级。按照风险分级，投入相应的政府监管资源，形成监管合力，以期实现更好的监管效果。

[1]洪巍，吴林海，等.中国食品安全网络舆情发展报告（2013）[M].北京：中国社会科学出版社，2013.

[2]吴林海，钱和，等.中国食品安全发展报告2012[M].北京：北京大学出版社，2012.

[3]刘亚平.走向监管国家——以食品安全为例[M].北京：中央编译出版社，2011.

[4]国家工商行政管理总局市场规范管理司等编著.网络商品交易监管比较研究[M].北京：中国工商出版社，2011.

[5]颜海娜，聂勇浩.制度选择的逻辑———我国食品安全监管体制的演变[J].公共管理学报，2009（5）.

[6]李先国.发达国家食品安全监管体系及其启示[J].财贸经济，2011（7）.

[7]陈思，罗云波，江树人.激励相容:我国食品安全监管的现实选择[J].中国农业大学学报(社会科学版)，2010（3）.