陈兴元



完善农村留守未成年人权利的法律保护

陈兴元

［摘要］当前我国农村留守未成年人的权利保护面临诸多缺失，这关乎他们的健康成长和社会的和谐稳定，应当从强化监护人的责任和义务、强化政府职能、加强立法、保护留守未成年人参与权、加强法律知识和安全防范意识教育等方面保护留守未成年人的生存权、受教育权、发展权、参与权、受保护权。

［关键词］农村留守未成年人;监护人责任;政府职能;安全防范意识教育

在当前我国农村，留守未成年人是城乡二元体制下的“制度性孤儿”。父母在外务工，无力将子女带在身边抚养，他们不得不接受长期被托养或寄养的现实。留守未成年人是我国农村一个现实而又严峻的问题，为保障留守未成年人群体法定权利的实现，有必要对其权利保护现状进行深入研究，切实完善留守未成年人的法律保护制度。

一、我国农村留守未成年人权利法律保护现状

农村留守未成年人，是指父母离开户籍所在地到异地务工，长期不能与父母共同生活的未满18周岁的农村未成年人。农村留守未成年人同其他少年儿童一样具有生存权、受教育权、发展权、参与权、受保护权等权利。但严峻的现实是，目前在留守未成年人的权利保护方面存在诸多问题，以致对其健康成长造成不同程度的负面影响与危害。

1．生存权需要更加重视。生存权是未成年人最基本的权利，是实现其它权利的前提和基础。农村留守未成年人一方面，由于年龄尚小、抵抗力弱，可能受到临时委托的监护人或者同学、亲戚朋友、社会上的邪恶势力等方面的侵害;另一方面，由于他们辨别能力、自控能力较差，经不起不良思想文化的侵蚀，容易受骗上当，使自己生命安全处于危险境地。未成年人的父母担负着保护其生命安全的责任和义务，在未成年子女的成长过程中应尽量使其避免遭受来自外界的各种损害和不法侵害。然而，留守未成年人的父母长年在外打工，监护人长期缺位，加之寄养教育或隔代教育的偏差，使其生存权受到不同程度危害的事件时有发生。

2．受教育权严重缺失。“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”〔1〕受教育的权利主要包括:第一，学习的权利，即适龄儿童和少年等权利主体享有接受教育并通过学习而在智力和品德等方面得到发展的权利。第二，义务教育的无偿化。第三，受教育的机会均等。〔2〕

留守未成年人的教育包括家庭教育和学校教育两个方面。在偏远乡村，未成年人在学前教育阶段，以家庭教育为主。由于留守未成年人的父母在其很小时就外出打工，他们普遍缺乏父母的教育和关爱。留守儿童的监护人绝大多数是未受过家庭教育培训的中老年人，他们很难在行为和学习习惯养成上给留守未成年人应有的指导与帮助。在学前教育阶段，有的留守未成年人家庭认为读书无用，就让孩子一直辍学在家，既不享受受教育的权利，也没有履行受教育的义务。在学校教育方面，学校亦不能有效保障留守未成年人享有受教育权。实践表明，学校教育只有与家庭教育相互交融才能达到预期效果。由于家庭教育的缺失，父母把孩子的教育寄希望于学校，学生的临时监护人往往与教师缺乏沟通交流，对受教育者的真实情况知之甚少，这必然导致学校对未成年人的教育陷入尴尬境地。学校以为监护人在教育管理留守未成年人，监护人则认为学校在教育留守未成年人，而实际上，有的未成年人在真空中混日子，他们两边撒谎，一边欺骗老师，一边蒙骗临时监护人。学校对有的品行较差的留守未成年人，在他们不听从管教时，或漠视他们的存在，或劝其退学，或开除学籍，使其流入社会，成为问题少年。

3．发展权现状堪忧。发展权，是指未成年人充分发展其全部体能和智能的权利。未成年人的发展权包括未成年人的思想道德素质、科学文化素质和健康素质的全面提高。在农村，留守未成年人群体在学业方面由于长期缺乏父母的教育与引导，难以养成良好的学习习惯，其学业成绩与非留守未成年人相比相差甚远，从而使少数留守未成年人滋生厌学情绪，在义务教育阶段就辍学打工。据教育部门提供的统计数据显示，在我国农村基础教育阶段，初中升高中的比例目前仅18．6%，比1985年的22．3%下降了3. 7%。尤为严重的是，每年我国农村有近200万的少年在小学毕业后，放弃中学阶段受教育的权利与义务，即走向社会，成为社会新一代低素质的廉价劳动力。他们文化程度如此之低，必然影响其未来的健康成长与事业发展。〔3〕

留守未成年人正处于人格形成的关键时期，特别需要父母关心呵护和正确引导。由于父母长期在外务工，不能给予他们情感上的交流与沟通，更谈不上在世界观、人生观、价值观方面对其提供正确引导，他们极易形成畸形的人格品性。不少留守未成年人格发展表现出两种极端:一是攻击型，自制力差，动辄打架斗殴;二是畏缩型，冷漠、畏惧、自卑、不合群、不愿与同学交往等。

4．参与权有待加强。参与权是参与家庭、文化和社会生活的权利，主要包括未成年人自由获取信息的知晓权和自由表达自己意见的表达权。《未成年人保护法》第十四条规定:“父母或者其他监护人应当根据未成年人的年龄和智力发展状况，在作出与未成年人权益有关的决定时告知其本人，并听取他们的意见。”〔4〕由于父母外出务工，留守未成年人的祖父母或外祖父母成为其监护人，而他们自身的文化程度偏低，往往不善于主动与孙辈沟通，更谈不上让未成年人知晓一些与他们利益相关的政策法规知识，致使留守未成年人的发言权受限，参与权无保证，这在一定程度上影响了其心智的良性发展。

5．受保护权缺位。受保护权，是指国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，未成年人的合法权益不受侵犯的权利，主要包括通信权、隐私权与人身自由权以及未成年人免受歧视、虐待或疏忽照料的权利，以及对失去家庭的未成年人的保护等等。《民法通则》第16条的规定:“未成年人的父母是未成年人的监护人”，只有其父母死亡或者没有监护能力时，才由有监护能力的祖父母、外祖父母等担任监护人。〔5〕而留守未成年人的父母在外出务工时，把孩子委托给祖父母外祖父母或者其他亲戚监护。委托监护人年事已高、文化程度较低，同时他们还得从事田间劳作以维持生计，且需要给留守未成年人准备一日三餐，对于监护自己的孙辈往往力不从心。此外，有的留守未成年人不仅长期得不到父母在物质上的支持和精神上的关爱，而且还要照顾年老体弱的祖父母或外祖父母，其受保护权严重缺失。

留守未成年人经常由于缺乏保护而被侵害的问题长期存在。目前留守未成年人的监护人存在责任心不强、管理方式不当等诸多问题，给未成年人的安全带来了隐患，同时也为犯罪分子提供了可乘之机。最近公安部的一项统计表明，农村留守未成年人已成为受各类犯罪侵犯的高危人群，人贩子注意的目标多锁定在留守未成年人中的男孩，性侵犯的对象则往往是未成年人中的女孩。除了犯罪分子的侵犯以外，监护人方面也存在一些问题。他们没有与留守未成年人经常进行情感交流，留守未成年人又长期缺乏父母的关爱，致使留守未成年人出现心理障碍，或者行为失控，走上违法犯罪甚至自杀轻生之路。

二、完善农村留守未成年人权利法律保护措施

要真正解决好留守未成年人的权利保护问题，就必须完善相关法律制度，切实搭建留守未成年人法律保护平台，并落实到位。

1．完善法律制度，强化监护人的责任和义务，保护留守未成年人的生存权。法律规定父母对子女应尽监护的责任和义务。《未成年人保护法》第十条规定:“父母或者其他监护人应当创造良好、和谐的家庭环境，依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务。”〔6〕对于《未成年人保护法》提到的其他监护人问题，《民法通则》第十六条明确规定:未成年人的监护人是未成年人的父母，只有在父母死亡或者没有监护能力时，才由有监护能力的祖父母或外祖父母等担任监护人。没有死亡的有监护能力的父母必须承担其未成年子女的监护责任。〔7〕但是，未成年人的父母将其委托祖父母或外祖父母、亲朋好友监护，没有切实履行其监护义务和责任。因此，应该尽快完善《未成年人保护法》的相关规定，促使父母切实履行其监护职责，以保障未成年人的生存权。

2．完善法律制度，强化政府职能，进一步健全城乡教育运行机制。应及时修改《义务教育法》，完善对外来农民工子女随父母异地入学的相关措施，从法律制度上为农村未成年人受教育权的实现铺平道路。各级人大和政府应当制定相关法律的实施细则，增加留守未成年人受教育权保护的相关内容，对具体的处罚办法要进行细化，使之具有可操作性。

从制度层面看，留守未成年人受教育权缺失的主因是城乡二元结构所导致的义务教育的城乡分割局面。要从根本上消除“留守”问题，必须调整相关政策和修改相关法律。在接受教育的问题上，农村留守未成年人与城市未成年人存在明显差别。根据《义务教育法》第12条第1款规定:“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”〔8〕这种要求适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学是农村留守未成年人群体产生的重要原因，同时也造成了义务教育的城乡区别。该法条同时在第2款规定:“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件，具体办法由省、自治区、直辖市规定。”〔9〕2006年，国务院明确规定，农民工子女就学应该以流入地政府管理为主，以全日制公办学校为主。为全面落实中央精神，很多地方出台了相应措施，以保证留守未成年人受教育权的实现。但是，由于政策设计与政策执行存在巨大差距，并未从根本上解决留守未成人的受教育问题，一部分留守未成年人仍被排斥在公办学校的大门之外。目前我国正全面推进户籍制度改革，这为从根本上解决留守未成年人的受教育权带来了福音。各级政府要大力发展县域经济，增加就业的机会，使农村剩余劳动力就地得到充分吸纳，农民增收的门路不断拓宽，使农民离土不离乡，以缓解留守未成年人的家庭教育缺失问题。

3．加强立法，确保农村留守未成年人的平等发展权。我国农村留守未成年人与城市未成年人在学习和就业等方面发展机会存在不均衡状况。因此，务必破除城乡二元体制，推动城乡发展一体化，在法律上明确规定未成年人的平等发展权，以促使各级政府切实履行对所有未成年人平等发展的责任。让农村留守未成年人与城市未成年人拥有同样的发展机会，享有同样优质的教育，使他们成为健康发展、主动发展、和谐发展的一代新人。

4．尊重留守未成年人的法律地位，保护其参与权。未成年人年龄虽小，但同样有着对自由、安全、平等的追求，同样享有人格尊严，有权要求别人尊重他们，获得参与家庭事务的话语权。父母应尊重未成年人在家庭中的独立法律地位。学校要有意识地培养未成年人的参与意识，让他们积极投身到与自己的利益相关的活动中去历练自己。

5．加强法律知识和安全防范意识教育，确保留守未成年人的受保护权。对未成年子女的教育和监护是父母的法定责任与义务。当留守未成年人的父母未能按照法律规定履行其监护和教育责任的，有关部门应责令其改正，对不作为者应当剥夺其监护资格。父母在选择临时监护人时要慎重，要首先考虑未成年人的健康成长，应尽可能选择责任感强，能对自己孩子进行更好地监管和指导的亲朋好友作为未成年人的监护人。

农村中小学要加强对留守未成年学生的法律知识和安全防范意识教育，使他们掌握一定的法律知识和安全防范技能。特别是农村留守女未成年人的性安全意识教育和防范教育更是刻不容缓。学校对法律知识的宣传和教育必须经常化，帮助他们增强自我保护意识与能力，拒绝诱惑、远离危害、防范侵害，帮助他们做懂法、守法、护法的小公民。

总之，完善农村留守未成年人权利的法律保护是一项复杂的系统工程，需要国家、社会、学校、家庭等各个方面的关注，需要社会各个阶层的支持，需要不断创新社会治理体系，努力搭建农村留守未成年人权利的法律保护平台并落实到位。

【参考文献】

〔1〕〔2〕许崇德主编．宪法(第四版)〔M〕．中国人民大学出版社，2009．201，202．

〔3〕袁峰，崔春．农村留守儿童权利保障初探［J］．法治与社会，2008，( 12)．

〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕国务院法制办公室编．新编中华人民共和国常用法律法规全书〔M〕．中国法制出版社，2010．5—36，2—2，5—35，2—2，3—207，3—207．

(责任编辑:田府)

［作者简介］陈兴元，成都大学政治学院副教授，主要研究方向:政治学、法学。四川成都610106

［收稿日期］2014－11－27

［文章编号］1004－0633 ( 2015)03－113－3

［文献标识码］A

［中图分类号］DF48