周 琳

(太原学院 经济贸易系,山西 太原 030032)

非营利组织供给公共产品的制度研究
——以美国为例

周 琳

(太原学院 经济贸易系,山西 太原 030032)

美国是世界上公共产品供给最有效率的国家之一,在不断的改进和完善中,形成了政府、营利组织、非营利组织共同提供公共产品的格局,其中以非营利组织对于公共产品的供给最有活力。回顾其历史实践活动,一系列合理的制度安排是保障供给效率的最重要因素。而制度之所以能对供给效率提供有效保障,则是通过其内在的信任机制、激励机制和问责机制发挥着作用。

公共产品;非营利组织;供给机制；美国

一、公共产品及其供给

所谓公共产品(Public good),一般指这样一类产品:具有消费上的非竞争性、受益上的非排他性,与具有竞争性和排他性的私人产品相区别。如义务教育、道路设施、基本医疗、国防等,都属于公共产品或公共服务的范畴。另外,从概念的准确性上而言,公共产品和公共服务(Public service)有所不同,但就本质而言,公共服务也是一种服务形态的公共产品,在不影响理解的前提下,本文将公共产品和公共服务统一定义为公共产品。

公共产品的供给一般来自三个部门:政府部门、营利组织、非营利组织。纯公共物品一般由政府供给;对于准公共物品,世界上多数国家的做法都是尽量退出这类产品的供给领域,依据公共产品的不同特性,将供给交给私人企业(也就是营利组织)或非营利组织提供。政府部门的供给以公益性为主,但往往缺乏效率;营利部门的供给虽在市场机制作用下更有效率,但公益性却有所不足;非营利组织部门的供给则兼具了公益性和效率性,本文研究的重点正在于这一部门。

二、美国的非营利组织

非营利组织(non-profit organization),在相当多的文献中也被称为非政府组织(NGO)、公民自治组织、志愿组织、独立部门、第三部门。在我国,1998年国务院将原先设立于民政部之下的社会团体管理局,改为民间组织管理局，“民间组织”成为我国“非营利组织”的官方用语。准确说来,这些概念的内涵并不完全重合,但都是描述政府部门、市场部门之外的第三种社会部门,即本文所述的非营利组织。值得注意的是:非营利组织是可以赢利的,只是不能以营利为目的,产生的盈利也可以在组织内进行分配。

美国的非营利组织规模很大,2011年在税务局注册的非营利组织已超过158万个,总资产5.84万亿美元,年收入4.12万亿美元。①数据来源:The Urban Institute, The Nonprofit Sector in Brief (2007～2013).若考虑到还存在年收入不足5000美元的组织未注册、宗教类组织不注册也可享有免税条款的情况,非营利组织的规模将更大,按照Guidestar的估计,总量应该超过220万个。从结构来看,公共慈善组织是美国非营利组织的主要形式。2012年,全美公共慈善组织共计104.7万个,占整个非营利组织部门约60%。慈善组织中数量最多的又是宗教组织,占公共慈善组织的比重超过1/4。②数据来源:The Urban Institute, The Nonprofit Sector in Brief (2007～2013);Internal Revenue Service, IRS Data Book.美国的社会本身是一个小政府、大社会的公民社会,在公共产品供给上,一方面政府致力于缩小行政直接控制范围、市场准入的不断放松,使非营利组织蓬勃发展;另一方面监管却不断加强,不断改革制度设计,保持社会公共产品供给的公益性和效率性。

三、美国非营利组织供给公共产品的历史实践

(一)美国非营利组织供给公共产品的制度萌芽

相比于其他西方国家,美国自由结社的传统更加根深蒂固。自从17世纪第一批欧洲移民来到北美,共同签订了《五月花号公约》,自愿结成自治团体以谋求生存和发展,无政府的移民内部结社活动已出现萌芽。同时,美国建国前由13块殖民地构成,当时作为宗主国的英国对北美采取的是分而治之的殖民办法,从习惯上阻碍了统一国家权力的形成。美国独立之后,联邦与地方共同分享政治权力,更强化了自治习惯。“自愿”、“自治”的观念逐渐内化于国民潜意识当中。所以,美利坚民族本身有着的源远流长的自治传统使得美国人在对公共产品的需求上,似乎更愿意向身边的非政府组织寻求帮助。这些非政府组织成为非营利组织的雏形,在政府监管下由非营利组织供给公共产品的制度也由此萌芽并逐渐发展起来。

(二)罗斯福时代的政府公共职能扩张,非营利组织收缩

美国非营利组织的第一次大变动以罗斯福新政为分水岭。在1929年大萧条之前,美国极度信仰自由主义的市场模式,因而大部分公共产品由私人和非营利组织供给,非营利组织发展迅速。而大萧条使人们开始认识市场的缺陷,凯恩斯的政府干预主义受到推崇,萧条破坏了社会生产力,大量企业破产,富人一夜之间赤贫,慈善事业中断,完全由私人或非营利组织供给公共产品变得非常困难。在罗斯福新政的推动下,公共产品供给的主导权转移到政府部门。

作为二战唯一的利益获得者,美国在战争中大发横财,使政府更有经济实力来实现公共产品的供给,非营利组织进一步萎缩。可以说,大萧条直接导致了在公共产品供给上,政府和非营利组织间出现权力更迭,政府供给扩张而非营利组织供给逐渐收缩,二战则进一步强化了这种供给结构。

(三)里根政府的新公共管理政策使政府公共职能收缩,非营利组织扩张

第二次变革以“里根革命”为分水岭。20世纪70年代后,政府逐渐无力负担过重的公共产品供给,里根政府展开名为“新公共管理政策”的改革,为了减轻政府的财政负担,恢复性地提高市场自由度,减少政府供给公共产品的领域。进入80年代,以美国为代表的各发达资本主义国家喊出“政府再造”的口号,重新定位政府的职能,确定以提高政府治理能力、改善制度性保障为行政重点,非营利组织的发展进入快车道。90年代前后,在克林顿政府的改革中,为非营利组织发展提供了更严谨的制度设计和更合理的激励机制。

到近年来,布什政府、奥巴马政府面对巨额财政赤字和军费开支,在不能增加税收的情况下,只能减少财政支出,更多地从公共产品供给中退出,从而在今天的美国社会,形成了政府、营利组织和非营利组织三大板块共同提供公共产品的格局。

四、美国非营利组织供给公共产品的制度形成

(一)宽松的准入制度

美国政府原本就不是一个中央集权国家,如前所述,自建国伊始美国自上而下“自治”的意识就非常浓厚,非营利组织准入制度的宽松程度甚于世界上绝大多数国家。

在美国,非营利组织的建立甚至不必得到政府允许,只要不违反法律,可以自行成立并组织活动。但若想得到政府的资金支持和税收优惠,就必须以注册法人资格的形式得到政府许可。但这也并不困难,只需提交一份简单的组织章程,内容涵盖机构名称、目标以及不为任何私人谋利益的宗旨,经州内政司批准即可,宗教性非营利组织甚至不需要注册登记便可享受免税。

当然,宽松准入制度的背后,也有赖于政府在营造公平市场氛围及降低进入和退出壁垒等方面的努力,使各组织之间能够展开充分竞争,保障公共产品的供给效率。

(二)严格的监督制度

在宽松的准入制度之下,是经过精心设计的监管制度以保证供给效率,美国政府对于非营利组织的监督主要集中在两个方面:保持组织的非营利性和财务在公众面前的绝对透明,并在联邦和州两个层面上予以管理。

联邦政府层面上的监督主体是联邦税务局。税务局有认定非营利机构免税资质的权利,接受非营利组织免税资质的登记、申报和审查,已获登记的免税非营利组织(除宗教性非营利组织外)必须每年向联邦税务局提交其财务状况和活动情况的申报表,即990表。若非营利组织违背其承诺的非营利目标,税务局可取消免税资质。

州级政府的监督审查则更为具体。各州设专职负责非营利组织调查的副检察官,规范非营利组织的建立、管理、运行,协调解决利益冲突、对组织的资金使用情况审计和对外披露,并对确凿的违规违法行为向法院提起诉讼,一般处罚都非常严厉。同时,公众和媒体也在监督中发挥着越来越重要的作用,法律赋予任何人了解非营利组织财务和运营情况的权利,近十年来,政府更为增加信息透明度而不断修订相关法律,以利于公众和媒体监督的展开。

(三)有效的税收制度

美国相关的税收制度的设计简洁而有效。以慈善为目的可以免税,营利为目的则不可免税。若违背初始的非营利目标,或有政治寻租、谋取私利行为,联邦税务局均可以吊销其免税资格。

税收制度作用于三个主体:一是个人或私人组织,如果个人或包括企业在内的私人组织向非营利组织捐赠财物,则其收入可以减免税赋。在这种制度下,即便不是很有钱的人也有动力拿出一部分钱做慈善,以免交部分所得税。因此慈善在美国是很普遍的现象,使非营利组织融资更加容易;二是非营利组织,几乎所有注册了的美国非营利组织都能够享受到政府的免税,包括财产税、营业税等等,非营利组织就能把更多的钱用在公共物品的生产和供给上;三是政府,如果直接补贴非营利组织,对于非营利组织如何使用补贴的监督成本也是非常高的,但是减免税收,既激励了更为普遍的慈善行为,又能促使非营利组织提高供给效率,还节省了监督成本,这比政府直接补贴效率更高,轻松实现捐赠者、非营利组织和政府三方共赢。

(四)企业化的治理模式

美国非营利组织的治理结构类似于企业的治理结构:董事会为最高决策机构,由类似总经理的行政执行官负责日常事务,另设监事会监督。这种治理模式下,组织拥有类似于企业的较强管控能力,在人事、财务等方面的自主权比较大,以促进主动性和创造性,提高组织运作效率。官员可以成为董事,但不能主导董事会。董事须义务为非营利组织工作,一般没有工资报酬,但对所参与的事务要负相应责任。因此要求董事既要有较强的使命感,有责任心,又要有相当的管理能力。

不同的是,非营利组织中没有股东,即使捐赠数额巨大,也不能成为股东来左右非营利组织。政府在一定程度上扮演了股东大会和监事会的角色,与非营利组织签订合同,监督非营利组织的活动,防止合同履约中出现腐败,并考核其实施效率。

企业化的治理模式显然更有效率,董事会、行政执行官、监事会、政府多方权利相互制约和监督,这也较为有效地避免了贪污腐败和过高的监管成本。

(五)以公信力建设为目标的信息披露制度

信息披露在美国是非营利组织最重要的一项法定义务,前述严格的监管制度、有效的税收制度、独特的资金制度和组织治理模式,均为信息披露制度奠定了良好的基础,任何公民都可以便利地查阅,政府可以很容易地对非营利组织是否有违规行为、是否偏离了非营利的属性进行监管。信息披露制度使非营利组织的正规性与合法性为公众所了解和认可,并成为打造非营利组织公信力的重要手段。

而这种制度本身对非营利组织也是一个自警,非营利组织的所有信息暴露在政府、公众、媒体的面前,使管理者不敢越雷池一步。此外,还存在一些营利和非营利组织专门从事这方面信息的整理和效果评估,例如美国基金会中心(The Foundation Center)本身作为非营利组织,收集整理并分析美国基金会行业信息,定期对外发布披露。

(六)强调使命感的慈善文化

西方非营利组织的诞生,从宏观上来看产生于因社会变迁而变迁的公共产品的提供方式,从社会微观心理上看则产生于西方慈善文化。慈善文化中普遍为美国人所认同的价值观为非营利组织的不断发展提供了必然性。

这种慈善文化的源头是基督教文化中的“普世文化”:人类应保持善良、仁慈、博爱、互助的品质,追求民主、法治、公正、进步。社会公众也普遍认同“拥巨富而死者以耻辱终”的慈善观点,愿意将自己的私人财富奉献于慈善事业,造福社会。几乎所有的非营利组织的宗旨都与这些追求或美德息息相关,以追求其自我价值的实现。客观上,纯粹的信仰也使美国非营利组织总的来说自律性普遍比较强。

五、美国非营利组织供给公共产品制度运行的内在机制

上文对美国非营利组织的形成动因和制度环境进行了比较全面系统的分析,在此基础上,可以发现其供给公共产品的制度之所以充满活力,主要有以下三个方面的内在机制性的因素:

(一)信任机制

首先,在前述的监管制度、税收制度和信息披露制度下非营利组织的运作和发展都被限制在这样一个严格的框架之内,政府、公众与媒体随时可监控其是否偏离了非营利的目标、是否有腐败的嫌疑,任何超出框架的行为都确定无疑会受到惩罚,直至退出供给市场,严格的框架足以在很大程度上降低公共产品提供和交易的不确定性,强化政府和非营利组织之间的信任关系。

其次,从非营利组织内部的治理结构来看,企业化的法人治理模式也是美国非营利组织的一项重要制度创新,这种治理结构构建了新的信任机制。董事所必须遵循的信义义务确保他们管理非营利组织时,因受到组织的信任而负有诚信、谨慎、勤勉的义务,即使无薪无酬,也必须毫无保留地代表他所服务对象的最大利益,否则将受到来自监事会、政府和公众的问责。

(二)激励机制

第一,市场激励。一方面,准公共产品按市场化原则提供,社会成员可以根据需求自由创办非营利组织,并通过募捐和申请政府资助及免税来提供产品,所提供的公共产品更有针对性。另一方面以公共服务合同出租为主要形式的市场化取向,激发了非营利组织的效率。政府以合同形式直接购买非营利组织的某种服务,把服务质量量化为一些指标引入竞争,将具体任务出租给最有效率的私人或非营利组织,自己只负责监督和考核,不仅大大降低行政成本,而且提高了公共产品的供给效率和供给质量。

第二,志愿激励。非营利组织以志愿活动为主,其成员加入的目的不是获得物质报酬,而是通过志愿活动获得精神上的满足,在非营利宗旨的承诺下,虽然缺乏有吸引力的工资,但是志愿者还是要对工作承担完全的责任。因此工作的动力主要来自于信仰和使命感,这是志愿激励的核心内容。一是核心价值观激励。美国社会普遍的宗教信仰与慈善传统关系密切,使非营利组织有了广泛而强大的群众基础,宗教信仰可视为美国社会的核心价值观的基础,政府也广泛支持行善、济贫、爱人的宗教观念,对志愿者形成价值观激励;二是政府对志愿者培训进行投入。短期来看似乎是增加了财政支出,但长远看来,志愿者在培训中得到了价值观的激励,并提高了自身的道德素质和专业技能,同时也引导新志愿者加入,形成鼓励志愿活动的良好社会氛围。

第三,声誉激励。非营利组织不以营利为目的,追求的是社会价值的实现,所以相比于其他部门,声誉激励的效果更好。非营利组织的声誉主要体现在社会公信力,公众通过事前观察其非营利的目标,事后观察其活动结果予以评价。声誉激励的重点是事后激励,事后的声誉建立在绩效评估基础上,而绩效评估又建立在信息披露基础上,政府将主要的精力用于完善信息披露制度,无论是税收制度、资金制度、监管制度、合作关系构建均以此为核心。

(三)问责机制

在早期的非营利组织供给公共产品实践中,由于政府缺位而时有丑闻。例如1992年美国慈善组织联合劝募会丑闻案后,公信力骤降,地方分会纷纷脱离总会,捐款人数和捐款数额均出现严重下降。所以,非营利组织的管理者同样是“经济人”,其自利性可能会带来严重后果。问责机制在一定程度上对追求私利的冲动有很好的抑制作用。对非营利组织的问责机制主要从三个方面发挥作用。

首先是来自公众的问责。如前所述,公众问责机制对监督非营利组织确实作用很大,但这有赖于信息披露制度的健全。而且公众问责机制的发挥具有很大的不确定性,按照安东尼·唐斯的“理性的无知(rational ignorance)”理论理解,作为公众中的个体,由于信息搜寻成本的高昂,会倾向于认为监督的预期收益太小、个人力量也很微弱而不可能通过问责实现有效监督,于是压根不愿浪费时间关心腐败或者偏离非营利目标等行为,因此公众问责效果还取决于公众自觉。

其次是来自非营利组织内部的问责。既包括伦理道德方面的自我约束,也包括部门内部各个组织之间的相互监督。美国有大量民间自律组织,如有美国联邦独立部门、指南星还有前面提到的美国基金会中心等。这些自律组织大多也是非营利性的,对于整个非营利部门的信息披露做了大量收集、整理、分析工作。但这种问责同样具有不确定性,需要组织自身的自律和成员高尚的精神追求。

鉴于公众问责、组织自律作用的不确定性,问责机制尚有最后一道防线:基于法律制度的政府问责。相对于公众的问责是基于公众自觉,政府问责则是基于法律规定的义务:国家享有人民赋予的政治权利,履行公共产品供给的责任。具体包括:鼓励民间问责,促使民间评估市场的形成;做好联邦级和州级的两级规制,为问责提供充分的信息披露;设立专门的监督机构,并配备充足的资金和人员,处理公众投诉,并公开处理结果等等。政府问责的基础是制度建设和法律完备,这一点在前面已多有论述,不再赘述,正因其完备健全的制度和法律,使政府问责的实施可以实现制度化、常态化。

随着我国经济体制改革和政府职能转变的深入,公共产品领域也面临深刻变革,美国非营利组织提供公共产品的经验、政府在其中的角色和定位或可为我国借鉴,但同时也需要充分理解我国的现实基础和制度条件,真正实现基于社会自治的制度创新和变革。

[1]萨拉蒙.全球公民社会——非营利部门视界[M].北京：社科文献出版社,2002.

[2]周晓丽,党秀云.论美国公共服务改革及其理论的新发展[J].社会主义研究,2007(3).

[3]王劲颖，等.美国非营利组织运作和管理的启示与思考——民政部赴美国代表团学习考察报告[J].社团管理研究,2011(3).

[责任编辑:岳林海]

Institutional Research for Public Goods Supply by Non-profit Organizations——Taking U.S.A. as Example

ZHOU Lin

(Department of Economic and Trade, Taiyuan College, Taiyuan 030032, China)

The supply mechanism of public goods in the US is the most effective around the world. Nowadays, the US government, business corporations and non-profit organizations all work together on the provision of public goods after hundreds of years of development, among which NPOs’ provision is the most dynamic. Reviewing NPOs’ historical practices, a series of rational institutional arrangements are the chief factors to assure the efficiency of supply. And the institution can provide the effective support for the efficiency of supply by means of its internal trust mechanism, incentive mechanism and accountability mechanism.

public goods； non-profit organizations； supply mechanism；USA

2015-06-13 作者简介: 周琳(1985-),女,山西河津人,太原学院经济贸易系教师。

1671-5977(2015)03-0029-04

D632

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