杨振峰 陈志君 杨蒴

持伪造的植物检疫证书调运木材如何定性

杨振峰 陈志君 杨蒴

一、案情简介

2014年10月，西物市场个体经营户张某从广西购进一批木材，收货后，凭随车发送的运输证、检疫证到沙坪坝区森防站办理转运手续时，森防站发现检疫证有伪，经相关部门甄别，确认该检疫证系伪造。经查，该证不是张某伪造。

二、案情评析

1.张某持有、使用伪造的检疫证书是否应受行政处罚

《植物检疫条例》第十八条、《植物检疫条例实施细则（林业部分）》第三十条、《重庆市植物检疫条例》第二十条均规定：“伪造、涂改、买卖、转让植物检疫单证、印章、标志、封识的”应受行政处罚。《重庆市林业行政处罚条例》第二十三条规定：“伪造、涂改、买卖、转让植物检疫证书的”应受行政处罚。以上法规及规章均未规定持有、使用伪造的检疫证书应受行政处罚，因此，不能因张某持有、使用伪造的检疫证书而给予其行政处罚。

2.张某在本案中是否有违法行为

《植物检疫条例》第七条规定：“调运植物和植物产品，属于下列情况的，必须经过检疫：（一）列入应施检疫的植物、植物产品名单的，运出发生疫情的县级行政区域之前，必须检疫……”第十条规定：“省、自治区、直辖市间调运本条例第七条规定必须经过检疫的植物和植物产品的，调入单位必须事先征得所在地的省、自治区、直辖市植物检疫机构的同意，并向调出单位提出检疫要求；调出单位必须根据该检疫要求向所在地的省、自治区、直辖市植物检疫机构申请检疫，对调入的植物和植物产品，调入单位所在地的省、自治区、直辖市植物检疫机构应当查验植物检疫证书，必要时可以复检。”该条例针对省际间调运，只是对要调出疫区的植物产品做出了强制检疫的规定，并没有要求对所有的植物产品均要强制检疫，同时，该条例还规定办证程序。

《植物检疫条例实施细则（林业部分）》第六条明确规定了应实施检疫的范围：“应实施检疫的森林植物及其产品包括：……（三）木材、竹材、药材、果品、盆景和其他林产品。”同时该细则对省间的调运还做出了与《植物检疫条例》不完全一致的规定。该细则第十五条规定：“省际间调运应施检疫的森林植物及其产品的，调入单位必须事先征得所在地的省、自治区、直辖市森检机构的同意并向调出单位提出检疫要求；调出单位必须根据该检疫要求向所在地的省、自治区、直辖市森检检疫机构或其委托的单位申请检疫。对调入的森林植物及其产品，调入单位所在地的省、自治区、直辖市森检机构应当查验检疫证书，必要时可以复检。”也就是说该实施细则规定的办理程序在与条例保持一致的同时，又扩大了省际间调运的强检范围，即省际间调运木材都应当实施检疫。

《重庆市植物检疫条例》第八条规定：“调运植物产品，有下列情形之一的，必须实施检疫：（一）列入国家和各省、自治区、直辖市应施检疫的植物、植物产品名单的。……”第十四条又规定：“省际间调运应施检疫的植物、植物产品按下列程序办理检疫手续：（一）调入市内的，调入单位或个人应事先征得市植物检疫机构或其委托的植物检疫机构的同意，并取得调运植物要求尽收眼底调入单位或个人凭调运植物检疫要求书向调出地省级植物检疫机构或其授权的植物检疫机构报检，取得植物检疫证书后，方可调入。（二）植物检疫机构应当查验调入本行政区内应施检疫的植物、植物产品的植物检疫证书，必要进可进行复检，对证物不符的必须补检。”该规定的强检要求及省际间调运手续的办理与实施细则基本相同。

根据《植物检疫条例实施细则（林业部分）》及《重庆市植物检疫条例》的上述规定，张某在从广西调运此批木材应先征得重庆市森防站的同意，并取得调运植物检疫要求书，然后按相关程序办理检疫证书，从现有的证据看，张某违反了这些规定，其行为违法。

3.张某是否应受行政处罚

《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚。”

《植物检疫条例》第十八条规定：“有下列行为之一的，植物检疫机构应当责令纠正，可以处以罚款；造成损失的，应当负责赔偿……（一）未依照本条例规定办理植物检疫证书或者在报检过程中弄虚作假的；……有前款第（一）项所列情形之一，尚不构成犯罪的，植物检疫机构可以没收非法所得。对违反本条例规定调运的植物和植物产品，植物检疫机构有权予以封存、没收销毁或者责令改变用途。”由于该条例对于省际间的调运只规定对调出疫区时要强检，也没有证据证明此批木材调出地是疫区，因此张某没有条例中规定的违法行为，不受应当受到本条例规定的处罚。

《重庆市植物检疫条例》第二十条规定：“有下列形为之一的，依照国务院《植物检疫条例》第十八条的规定进行处罚；处以罚款的按以下规定执行：（一）无植物检疫证书调运、经营实施检疫的植物、植物产品的，或者在报检过程中弄虚作假的，处以1000元以上，5000元以下罚款。……”本条例明确了处罚的幅度，其设定的处罚种类与国务院保持了一致，但扩大了给予行政处罚范围，也就是说只要调运植物或植物产品，都必须要有植物检疫证书，否则就要进行行政处罚，而国务院的条例只规定省际间从疫区调运植物或植物产品未办理植物检疫证书才给予行政处罚。

《植物检疫条例实施细则（林业部分）》第三十条规定：“有下列行为之一的，森检机构应当责令纠正，可以处以50元至2000元罚款，造成损失的，应当责令赔偿；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：（一）未按照规定办理《植物检疫证书》或者在报检过程中弄虚作假的；……有前款第（一）……所列情形之一，尚不构成犯罪的，森检机构可以没收和违法所得。对违反规定调运森林植物及其产品，森构机构有权予以封存、没收、销毁或者责令改变用途。”此细则同样扩大了行政处罚行为的范围，但其设立的处罚额度比重庆市的标准要低。

《重庆市林业行政处罚条例》第二十三条规定：“违反森林植物检疫规定，有下列行为之一的，由森林植物检疫机构分别具体情况，责令纠正，没收违法所得，对森林植物及其产品有权予以封存、没收、销毁，也可责令改变用途，造成损失的，依法赔偿损失，并按下列规定处以罚款：（一）未经批准引进、调运属于国家、市规定的森林植物及其产品而未经检疫的，或在报检过程中弄虚作假的，处以1000元至5000元的罚款。……（三）从疫区调运未经产的检疫和运达地复检的森林植物及其产品的，处以2000元至1万元罚款……”，该条例设定的处罚幅度、种类与《重庆市植物检疫条例》一致，所设定的行为略有不同，（《植物检疫条例实施细则（林业部分）》规定的是“无植物检疫证书调运、经营实施检疫的植物、植物产品的”，而本条例规定的是“未经批准引进、调运属于国家、市规定检疫的森林植物及其产品而未经检疫的”）。同时该条例对不管是否来自疫区，只要调运的森林植物及其产品未经检疫即予行政处罚的规定，同样扩大了国务院的规定给予行政处罚的行为范围。

从上面的分析中，我们可以看出，按照《植物检疫条例》的规定，不应当对张某进行行政处罚。而按照《植物检疫条例实施细则（林业部分）》及《重庆市植物检疫条例》、《重庆市林业行政处罚条例》规定，应当对张某进行行政处罚。

4.如何理解本案中的法律冲突

《立法法》第七十九条第二款规定：“行政法规的效力高于地方性法规、规章。”，第八十六条规定：“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。”《行政诉讼法》规定人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性为依据，参照规章。因此，本案不直接适用林业部的《植物检疫条例实施细则（林业部分）》为妥。

《行政处罚法》第十一条规定：“法律、行政法规对违法行为已做出行政处罚的规定，地方性法规需要做出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”，在本案中还，行政法规《植物检疫条例》已经明确了给予行政处罚的行为范围，重庆市地方性法规《重庆市植物检疫条例》、《重庆市林业行政处罚条例》却扩大给予行政处罚的行为范围。最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要认为：“下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法。因此在重庆市的地方性法规扩大了国务院规定的给予行政处罚的行为的范畴的情况下，适用地方性法规，如果被处罚人提起行政诉讼有败诉的风险。

5.本案适用什么样的处罚依据

在行政法规《植物检疫条例》不能适用，部门规章《植物检疫条例实施细则（林业部分）》又不宜直接适用的情况下，如果要给予张某行政处罚，只有适用重庆市的地方性法规。《重庆市植物检疫条例》对检疫证的办理程序作了的规定，同时对无证调运的行为做出了处罚规定，而《重庆市林业处罚条例》中规定的“违反森林植物检疫规定”没有规定具体内容，在处罚时，必然还要引用《重庆市植物检疫条例》的相关内容，造成认定违法行为的法律与适用处罚的法律的不一致，因此本案以直接适用《重庆市植物检疫条例》的相关规定为宜。

三、此案建议

由于本案涉及法律冲突，调查取证又是由森林公安机关承担，本案在法律适用和办理程序上均不是无懈可击。因此，在给予张某行政处罚时，要重视《行政处罚法》第五条规定的原则：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”同时，考虑到该案没有造成严重的后果，适当从轻处罚。

（作者单位重庆市沙坪坝区森林公安局）

（编辑赵文清）