● 何剑锋

（作者系江西省编办副主任）

按照党的十八届三中全会改革市场监管体系、实行统一的市场监管的要求，江西省将工商、质监管理体制调整与地方政府机构改革和食品药品监管体制改革有机结合、同步推进，在县级实行“大市场监管”，探索出了符合江西地方实践需要的市场监管之路。

一、改革实践和效果

2014年12月，江西省启动市县食品药品监管体制改革和政府机构改革。目前，省以下工商、质监的机构、编制、人员已经全部下划，市县市场监管局“三定”规定已经落实，机构整合、职能划转、人员调整、挂牌运转等改革任务全面完成。

（一）省以下工商、质监部门实行属地管理。2014年5月，江西省委省政府两办印发《关于调整省级以下工商行政管理、质量技术监督系统管理体制有关问题的通知》，明确工商、质监管理体制由省以下垂直管理调整为地方政府分级管理。据此，省以下工商系统的行政机构、行政编制和事业单位、事业编制以及质监系统的行政机构、编制人员全部下划移交给各设区市，再由设区市下划移交给县（市、区）。

（二）整合县级市场监管机构。整合全省100个县（市、区）的工商、质监、食品药品监督管理以及食品安全委员会办公室的职责和机构，组建市场监督管理局（加挂食品安全委员会办公室牌子）。新组建的市场监督管理局整合了业务相同或相近的机构，按规定设置与工作任务相适应的内设机构；整合了编制资源，合理配备人员，向基层和一线倾斜，减少领导职数。

（三）构建乡镇街道市场监管体系。改革前，乡镇、街道没有设置专门的机构，没有配备专门的人员，质监、食药监基层监管存在盲区。改革后，在原乡镇、街道基层工商分局的基础上，以乡镇、街道为单位组建市场监管分局，作为县（市、区）市场监管局的派出机构，承担辖区内原工商、质监、食药监等市场监管工作。市场监管分局的行政编制按下划时工商分局的编制数维持不变，确需调整的，按跨层级调整行政编制的规定和程序办理。每个村（社区）采取兼任或聘任的方式，配备市场监督管理协管员和信息员，承担协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等职责。

（四）整合执法机构和检验检测机构。整合县（市、区）质监局所属质量技术监督执法机构、食品药品监督管理局所属食品药品监督管理执法机构等，组建市场监督管理执法大队，承担本行政区域内市场监督管理执法工作。整合县（市、区）质监局所属产品质量检验检测机构、食品药品监督管理局所属食品药品检验检测机构，组建检验检测中心，依托现有技术平台统一承担本行政区域内产品质量、食品药品等检验检测工作。有条件的县（市、区）整合业务相同或相近的其他检验检测机构，划入新组建的检验检测中心，形成检测合力。

在全省100个县（市、区）实行大市场监管，是一次前所未有的变革。从实践看，改革促使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，改革红利正不断凸现。

（一）理顺了职责关系。江西省将市县工商、质监由省以下垂直管理改为市县政府分级管理，与食药监局合并组建市场监管局，符合“市场监管原则实行属地管理，执法重心下移，由市县政府负责”的一般要求。针对市县政府的职能定位，凡是能够由市县市场监管部门承担的监管职责，一律实行属地管理，进一步科学划分了省、市、县三级的事权。县乡村市场监管实行三级联动和网格化管理，监管触角延伸，市县监管重心下移，执法资源更加集中，构建了从覆盖市场准入到生产、流通、消费全领域全过程的监管体系。

（二）优化了资源配置。新组建的市场监管局统筹利用原工商、质监、食药监部门的监管网络、人力资源、综合协调和器械技术优势，互相弥补了监管短板。整合前，县级质监局平均编制12.7名，食药监局平均编制7.7名，工商局平均编制34.8名；整合后，县级市场监管局平均编制55.2名。县（市、区）结合简政放权改革，通过合并内部综合处室、精简综合处室人员等方式，将编制资源向基层和一线倾斜，推进市场执法力量下沉，将精简下来的编制和人员全部充实到基层分局，进一步集中了执法资源，加强了基层监管力量，增加了一线执法人员的数量。

（三）提高了监管效能。江西省县级实行大市场监管，整合工商、质监、食药监部门的市场监管职能，合并原食品生产、流通、餐饮环节监管职能，实现了集中、统一监管。机构数量减少了，外部协调变为了内部沟通，进一步打破了部门障碍，减少了跨部门合作成本，解决了长期以来多头管理带来的职责交叉、职能不清以及机构设置不合理等问题。市场监管重心下移，实现了“一个街道一个监管所”，解决了食品药监基层执法力量薄弱、基层“看得到的管不着”等问题。

二、进一步深化改革的思考

下一步，江西将按照国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》的要求，继续深入推进改革，建立一体化、专业化、高效率的市场监管体系，加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局。

（一）加快职能和人员的融合。立足于解决群众反映强烈的市场监管领域执法多、投诉难、办事难问题，科学合理划分事权，并在全面梳理、彻底整合机关内部相关或相近部门职能、人员的基础上，深度融合执法流程、举报投诉平台和行政审批事项，实现综合、统一和集中监管。尽快实行“一个数据库”，重新梳理汇总市场监管信息，摸清监管底数；实行一体化受理，一块市场监管局的牌子受理原三个局的所有业务；实行“一门受理、一表申请、一口办理”，一支队伍管执法、一个平台管投诉、一个窗口管审批。

（二）统一规范执法程序。针对目前市场监管局尚没有统一执法文书、执法着装的状况，尽快统一执法文书和执法制服，统一行政职权运行流程和执法程序。加强流程再造，把所有市场行为纳入统一监管，构造全覆盖的监督管理体系，推进市场监管领域跨区域执法文书互认共享。

（三）加强执法队伍培训。按照执法重心和执法力量向市县下移的要求，科学配置人员编制，充实加强市县和基层一线执法力量，吸纳更多的专业技术人员从事市场监管工作，保证市场监管领域执法需要。严格执行执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。按照“一人多能”的理念，通过专题培训、执法练兵等方式，推进基层监管人员教育培训制度化、常态化，提高执法人员适应新形势、履行新职能、解决新矛盾的能力。

（四）创新事中事后监管方式。按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，坚决取消干预市场的行政许可事项，坚决转移可以由市场、社会承担的职能。根据市场监管的季节性、阶段性特点，完善随机抽查制度和市场主体信用风险分类监管制度，集中优势执法资源解决群众最关心的问题。大力推进市场主体信用体系建设，完善市场主体信用信息共享平台、信用监管系统和信用信息公示系统。加快部门间信息资源的开放共享、互联互通，让失信者一处违规、处处受限。依托乡镇、街道政府力量，推进社会共治网格化管理，构建“综合监管、集中执法、企业自治、行业自律、专业辅助”的社会共治机制。

（五）加强顶层设计，进一步提供法律制度保障。目前，中央、省、市、县市场监管部门的机构设置、职能分工和运行体系不同，导致工作衔接难、内部沟通协调成本高，增加了行政成本。建议中央层面尽快统一考量，适时总结大市场监管领域的经验做法，明确改革方向，理顺中央、省、市、县市场监管部门的体制机制，形成上下衔接、对应顺畅、政令统一的市场监管格局。可考虑修订完善市场监管相应的法律法规，为先行先试地区大市场监管领域的改革提供依据保障，也为在更大范围内推动改革提供路径。