文◎石娟

检察机关提起行政公益诉讼的范围和程序规范

文◎石娟*

探索建立检察机关提起公益诉讼制度是检察改革亮点之一。就目前实践来看，检察机关应明确提起行政公益诉讼的案件范围，并对诉讼程序进行完善。受案范围可以在个案中采取排除法、二分判断法和限定法进行判断；诉讼程序方面应当尽快明确并固定人民检察院在公益诉讼中的地位、案件的启动方式及前置程序。

行政公益诉讼 受案范围 程序规范

一、检察机关提起的行政公益诉讼典型案例介绍

［案例一］2013年9月，金沙县环保局对佳乐建筑安装工程有限公司（以下简称“佳乐公司”）发出排污费缴纳通知，应缴纳噪音排污费12万余元，但佳乐公司一直未缴纳。2014年8月，环保局又向佳乐公司发出限期缴费通知，责令其于8月23日前缴纳排污费，如逾期不缴纳，将进行处罚。10月13日，在环保局催促下，佳乐公司缴纳了排污费。尽管已属逾期缴费，但环保局认为企业资金周转存在困难，未及时缴纳排污费有客观原因，不准备对其进行行政处罚。对此，检察机关认为佳乐公司不主动履行其法定义务，拖延支付排污费近一年，已对国有财政资金造成损害，其行为依法应当受到处罚。金沙县人民检察院遂以金沙县环保局“怠于处罚”逾期不缴纳排污费的企业为由，一纸《行政公益起诉书》将环保局起诉至贵州省遵义市仁怀市人民法院，请求法院判决环保局对企业进行处罚。仁怀市人民法院受理了该案，并依法向环保局送达了应诉通知。之后，金沙县环保局对佳乐公司作出行政处罚决定。因环境行政公益诉讼目的已经达到，金沙县人民检察院向法院递交了撤诉申请。后仁怀市人民法院审查后裁定准予撤诉。［1］

［案例二］2014年5月，清镇市垃圾填埋场（距该市站街镇龙泉坡水库约500米），存在渗液漏液污染环境问题。清镇市人民检察院向城管局发出《检察督促令》，要求当年6月底将渗漏的液体清理干净，12月前完成补漏处理。但截2015年3月，清镇市城管局尚未完成渗漏池子的防渗膜铺设及补漏处理工作。清镇市人民检察院认为，清镇市城管局未认真履行城区环境卫生设施管理和对清镇市环境卫生管理进行监督的职责，遂对其提起诉讼。2015年4月23日，该案在清镇市人民法院公开审理，并当庭支持检察机关的诉讼请求，判决清镇市城管局继续履行检查、监督、指导行政管理职责，督促垃圾填埋场运行单位于12月31日前完善环保治理工作，保证正常运行、达到环保要求。原被告均当庭表示不上诉。［2］

金沙县人民检察院提起的公益诉讼案是检察机关提起的“首例”行政公益诉讼案。清镇市人民检察院提起的公益诉讼案是“首例”开庭审理并当庭宣判的检察机关胜诉的行政公益诉讼案件。这两件在提出或判决方面堪称“首例”的行政公益诉讼案件，标志着检察机关正式介入行政公益诉讼并有了胜诉判决，开创我国行政公益诉讼的新局面。通过对这两例案件的研究，可以进一步地探讨检察机关提起行政公益诉讼的范围和程序，为行政公益诉讼的普遍展开提供借鉴。

二、检察机关提起行政公益诉讼的受案范围

无论是美国对实质性损害予以公益诉讼保护，英国将公益诉讼限定在宣誓性保护和选举权保护等案件，还是法国在越权之诉领域提起公益诉讼，德国对值得法律保护的事实上的利益予以公益诉讼保护，在检察机关提起或参与行政公益诉讼的范围上，都进行了严格的限制。因为即便检察机关可以对行政机关作出的危害公共利益的行政行为提起公益诉讼，也要注意到检察权对行政权监督的界限，检察权对公民个人权利的必要尊重。在检察机关即将在十个省市开展公益诉讼试点工作之际，检察机关提起行政公益诉讼的范围可以限定在国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护领域行政机关的不作为损害公益的行政行为和该三个领域内规章以下的规范性文件损害公益的行政行为。

（一）排除规则：无公益不介入

行政公益诉讼是当行政机关的行政行为对公共利益可能或已造成损害时，有关主体向法院提出行政诉讼的制度。广义而言，只要其诉讼理由是保护公共利益，［3］即为行政公益诉讼。公益诉讼的关键是如何界定公益，也是解决受案范围的首要问题。公益顾名思义是指公共利益。虽然公共利益保护的重要性得到了广泛的承认，但无论功利主义学说还是整体论等学说都未在学理上给出被高度认可的定义。在我国，不管是《宪法》、《物权法》还是《民事诉讼法》均未对该概念作出定义，该概念的高度不确定性使得定义所常采用的概括法、列举法等立法技术难以胜任。学界较为流行的主张是公共利益包括国家利益和社会公共利益，也有人认为公共利益是一种介于国家利益和私人利益之间权利和秩序，包括社会公共利益和社会公共秩序，［4］但仍然未解决概念的不确定性问题。公共利益最核心的内容是公共性，是对个体性的超越，因此应当排除明显具有私益性的内容进入公共利益领域，可以将此反向判断的“排除原则”视为公益性的最低认定标准。该排除原则也就确定了公益诉讼主体不能直接对涉及私人利益的行政行为提起诉讼。至于公共利益的正向判断，可以考虑由司法官根据一定的裁判规则在个案中进行认定，采用个案判断法。

（二）限定规则一：二分判断法

公共利益虽具有较大的不确定性，但从行政行为角度，行政机关的行为包括不作为和作为两类。总体而言，不作为损害公益的情形较易判断，而作为损害公益的情形较少，因大多行政作为主要涉及到具体相对人的利益。

1.行政机关不作为。行政作为一种公共权力，是适应社会公共生活需要的形成物，以公共事务的管理为内容，以公共利益为价值取向。［5］政府就是实现公共利益的工具，维护公益是政府的基本职责。行政机关不履职、怠于履职时，损害的大多是公共利益，但除不授予公民某种行政许可或拒绝给予国家福利的情形外（受损的是具体的行政相对人）。上述案例均是针对行政机关怠于履职而提起的，受到损害的是应当承受该处罚和措施的相对人以外的社会公众，维权资格不为某一特定的个体所享有，所以公益诉讼主体对该类行政行为提起诉讼满足最低的公益性要求。正基于此，两例案件都符合公益诉讼的特征。

2.规章以下规范性文件。一般的违法行为或不当行为一般损害的是特定行政相对人的个人权利。抽象行政行为与公共利益的相关性更为紧密，因此损害公益的可能性更大。在《行政诉讼法》修改前，有人就主张检察机关对行政抽象命令进行重点监督。［6］因为国务院部门或地方政府制定的一些规范性文件严重损害不特定多数人的利益，但由于该文件被认定为非具体行政行为，导致这些文件未能进入司法审查范畴，致受害人不能有效维护自己的权利。《行政诉讼法》修改后，原告可以一并请求法院对规章以下（不含规章）的规范性文件附带审查，但私益诉讼主体不能单独对所有的规范性文件提起诉讼。根据《立法法》第88条确立的规范性文件被改变或撤销的审查机制，笔者认为除了人大及其常委会等专门立法机关职权范围外的事项，如第3项和第6项规定的国务院或省、自治权可以改变的部门规章或地方规章，都可以进入司法审查的范围，以弥补行政机关内部监督的局限。结合私益诉讼主体对规范性文件附带审查的限制，检察机关对规章以下的规范性文件（包含规章）提起公益诉讼的重点应为规章（如要实现对规章的重点监督，涉及到相关法律的修改）。同时，检察机关对规章等行政抽象行为进行诉讼，可以弥补私益诉讼范围狭窄的不足。

（三）限定规则二：确定试点领域

凡是涉及到行政机关不作为的案件或抽象行政行为审查案件，是否都要纳入检察监督的范围？答案是否定的。限定检察机关提起公诉的职权范围，有利于明确检察监督的职责，否则易使检察机关负担过重。［7］即便仅对行政机关不作为案件进行监督，因涉及到专业性问题也可致检察机关难以胜任。同时，检察机关提起公益诉讼是检察机关对行政机关的违法行为的矫正，应当遵守必要性原则，衡量标准是公共利益遭受的侵害是否严重。需要检察机关动用公权力捍卫的公共利益应当是：事关国家统一、主权和尊严等方面的根本性公共利益；事关国家或地方的发展大局，对国计民生具有重要意义的大局性的公共利益；宪法的遵守、适用或者解释方面具有原则意义的宪法性公共利益。［8］公权力要介入保护的公共利益必须受到一定程度的侵害，即达到“重大”，而对“重大”的判断往往难以确定的，［9］可以考虑确定具体的领域来进行限制。《全面推进依法治国若干重大问题的决定》在说明中列举了三个领域，即国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护。的确，这些领域关系到国计民生，如不进行监督将导致“公地悲剧”的发生，检察机关的行政公益诉讼探索可以先行在此三个领域展开。即便仅在这三个领域开展行政机关不作为监督和规章以下规范性文件的监督，其数量也是极其庞大的，有些损害的公共利益可能较为轻微，如案例一怠于处罚对公共利益的损害程度。在这三领域内重大和轻微的区分标准确立前，可以考虑通过个案判断对部分轻微案件采用简易程序进行监督和审理。

三、检察机关提起行政公益诉讼的程序规范

合理的提起程序和诉讼程序是检察机关提起行政公益诉讼制度得以实施的重要保障。检察机关在提起程序中不应排除公众力量在案源、调查取证等方面的积极作用，提起程序应特别考虑到监督的效率和便捷，在诉讼程序的设计上要注意其与一般原告的共通性和独特性。

（一）赋予公民公益诉讼的提议权

案例一中，检察机关是如何发现该案的，相关案情并未交代；案例二的来源是该市生态文明建设局情况通报，属于检察机关自行发现。但是，最广义的公益诉讼主体可以是任何组织和个人均可以保护公益为目的提起诉讼，如美国的私人检察官制度和日本的民众诉讼制度，都是为了调动公民、法人或其他组织维护公益的积极性。同时，公众直接诉讼也存在滥诉和力量的担忧，我国立法和司法实践对此持保留的态度。检察机关不可能拥有足够的司法资源紧盯行政机关的每项行政行为和行政职权。但可以对公众的力量进行改造利用，赋予公众有权对检察机关提出提请公益诉讼的建议权。［10］如果检察机关为行政公益诉讼的一元主体，检察机关对应当提起的诉讼而不提起的，公民、法人或其他组织可以向该检察机关的上级机关申请复议。

（二）设置非诉监督前置程序

案例一是首例直接提起的公益诉讼案件，检察机关在案件的疑难程度、能否胜诉方面做了较为稳妥的选择，但通过直接起诉督促行政机关履职，并非是最有效和经济的方式。虽然预防性是公益诉讼的重要特征之一，即公益诉讼的提起可以是基于行政机关的行为可能损害社会公共利益，以起到防患于未然的作用，但是在检察机关提起行政公益诉讼之前，设置非诉讼监督程序，不仅体现了对行政权力的尊重，有利于行政机关接受检察建议并及时纠正违法行为，提高检察机关的监督效率；同时也有利于防止检察机关滥用行政诉讼权，节约有限的司法资源。［11］检察机关在提起公益诉讼前，应当先向行政机关提出纠正违法或督促履职的检察建议。行政机关逾期未纠正或不予答复的，检察机关再向人民法院提起公益诉讼。案例二便是检察机关先开展了前置程序后方提出公益诉讼。同时，前置程序也应当考虑适用的例外，如多个行政主体的案件中，行政主体间可能出现相互包庇、推诿导致检察建议效果不佳等情形的，也可以直接提起诉讼。

（三）明确检察机关在诉讼中的地位

关于检察机关在公益诉讼中的地位，学说众多，包括“公诉人说”、“原告说”、“法律监督者说”、“公益代表人说”等。检察机关多赞成“公诉人说”，认为既体现出我国检察机关的法律地位，又是其在刑事诉讼中承担公诉人角色的自然延伸，同时也不破坏传统的诉讼结构。［12］但笔者认为，行政公益诉讼不是一种单独的诉讼形式，是以维护国家利益和社会公共利益为目的而提起行政诉讼，如将刑事案件中“公诉人”职责复制到行政案件中，可能导致角色混同和检察机关在行政案件中的职权过大。因此笔者赞同原告说，即检察机关提起行政公益诉讼，应当处于原告的诉讼地位，和被告的地位平等，没有任何特权。公益诉讼的特征之一即为公益诉讼的原告并不承担任何诉讼的结果（案例二中，人民法院判决被告履行义务，但并非向原告履行义务），［13］这可能是公益诉讼原告与一般原告最大的区别，但并不影响人民检察机关的原告地位。在上述两例行政公益诉讼案中，检察机关均是以原告的名义提起的，在诉讼中的权利义务与原告几乎无异。我国公益诉讼如果采用诉讼法理，［14］只有确立了检察机关在行政公益诉讼中的原告地位，才能确保检察机关的调解、撤诉、上诉等一系列的程序机制和举证制度与行政诉讼的一般原告制度安排无异。当然，如果检察机关败诉，在公益诉讼基金建立并运作前，案件的诉讼费用和鉴定费用应由检察机关承担。特别指出的是，关于抗诉监督的问题，考虑到诉讼参与者与法律监督者的角色冲突，应当确立检察机关起诉案件的监督回避制度，可以由上级人民检察院提级监督或指定其他人民检察院进行异地监督。

注释：

［1］参见《贵州一环保部门因“怠于处罚”被检察机关告上法庭》，http://news.xinhuanet.com/legal/ttgg/ 2014-12/16/c_1113664691.htm，访问日期：2014年12月17日。

［2］参见《贵阳市检察机关办理首例行政公益诉讼案，清镇市人民检察院状告城管局行政不作为》，http: //www.fzshb.cn/2015/zf_0424/9932.html，访问日期：2015年4月7日。

［3］参见杨建顺：《行政诉讼法的修改与行政公益诉讼》，载《法律适用》2012年第11期。

［4］参见宋朝武：《论公益诉讼的十大基本问题》，载《中国政法大学学报》2010年。

［5］参见王太高：《论行政公益诉讼》，载《法学研究》2002年第5期。

［6］参见傅国云：《行政抽象命令的检察监督》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2009年第1期。

［7］参见应松年：《检察机关对行政诉讼的法律监督》，载《国家检察官学院学报》2013年第3期。

［8］参见高家伟：《公正高效权威视野下的行政司法制度研究》，中国人民公安大学出版社2013年版，第429页。

［9］例如美国的“蜗牛鱼案”中，对“蜗牛鱼”的保护是否属于重大公益？在公益诉讼史上最著名的一个案例与美国小田纳西河上一种叫“蜗牛鱼”的小鱼有关。据说当时的美国联邦议会已批准在该河上修建一座用于发电的水库，并先后投入了1亿多美元。大坝接近完工时，生物学家在大坝底部发现了一种极其珍稀的鱼类“蜗牛鱼”。若大坝完工的话，这一珍稀物种将很可能因此灭绝。环保组织知悉后，向法院提出诉讼要求大坝停工。但在第一次诉讼中，他们失败了,初审法院认为大坝己经接近完工，浪费纳税人1亿多美元的钱去保护一个鱼种是不明智的，拒绝判决大坝停工。官司一直打到了美国联邦最高法院，而最高法院最终支持了环保组织的诉讼请求，判决停止大坝的建设。

［10］参见胡建淼主编：《行政诉讼法修改研究——〈中华人民共和国行政诉讼法〉法条建议及理由》，浙江大学出版社2007年版，第24页。

［11］参见王晓、任文松：《论检察机关的行政公诉制度》，载《社会科学研究》2013年第6期。

［12］参见贺恒扬：《提起公益诉讼是法律监督应有之义》，载《检察日报》2014年12月5日。

［13］同［3］。

［14］有学者主张公益诉讼应当采用非讼法理，应当适用非讼法理，而不是诉讼法理，法院应当依照职权查明案件事实并作出判决，当事人的处分权利受到限制，即在诉讼程序中应当采取法院职权探知主义和职权进行主义，对于辩论主义和处分权主义应当限制适用。同［4］。

*重庆市渝北区人民检察院诉讼监督局副局长,法学博士［401120］