周 文（辽宁省司法厅）

新时期法治宣传教育工作的趋势及走向

周 文（辽宁省司法厅）

一、新时期赋予普法新的含义

从普及法律常识到开展法制宣传，从法制宣传到法治宣传教育，从全民普法到社会普法，普法已经走过30年历程。新时期赋予普法新的历史含义，并开始走向了社会机制和法治文化道路。

普法是30年前旨在向全体公民基本普及法律常识发起的群众性学法活动。当全民普法走过30年的时候，时逢党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下称《决定》）。新形势赋予普法新的含义：全面推进依法治国，培育法治文化，弘扬法治精神，增强全社会尊法学法守法用法意识。

党的十八届三中全会提出“健全社会普法教育机制，增强全民法治观念”；四中全会《决定》再次提出“健全普法宣传教育机制”。这标明，新时期的普法宣传教育工作开始走向机制化和社会化，成为培育全社会尊崇法治和全面推进依法治国重要组成部分。

从上个世纪开展的“一五”普法到今天的“六五”普法，从“拨乱反正”开始在全民普及法律常识到“市场经济就是法制经济”；从“普治并举”到“德法并治”；从依法治理到法治创建；从“刀制”到“水治”；从确立依法治国基本方略到党领导依法治国全过程和各个方面，全民普法工作始终围绕着党和国家大政方针来开展。如今，随着“健全普法宣传教育机制”，并将其纳入国民教育体系及社会精神文明建设重要内容，普法已完成了阶段性的全民普及法律常识活动，步入了开展社会普法教育、培养法治精神和弘扬法治文明新的历史阶段。

二、全民普法与社会普法的关系

社会普法宣传教育是党的十八届四中全会《决定》第一次提出的。社会普法宣传教育与以往全民普法宣传教育有何关系？社会普法宣传教育的特征是什么？如何建立健全普法宣传教育机制？社会普法宣传教育有哪些渠道？可以采取哪些手段和形式？如何增强社会普法教育效果？这些都是新形势下法治宣传教育工作需要解决的问题。

社会普法教育由全民普法宣传发展而来，二者既有联系又有区别。具体关系如下：

1.二者的对象范围不同。全民普法是从普法对象的角度提出来的，也就是从“教育人”的角度而开展的一项社会法治宣传活动，所以，一切具备接受教育能力的公民都是普法对象。从“一五”普法到“六五”普法，随着历史时期的变化，普法的重点对象曾包括了若干人群，但是，青少年和领导干部一直是普法的重点对象；在“六五”普法期间，领导干部成为普法的重中之重。

社会普法对象大于全民普法对象范畴，不仅包括公民，还包括机关、社会组织以及国家治理和社会管理各个环节和领域。从社会主义法治建设的环节来说，社会普法包括了立法、司法、执法、法治宣传教育、法律服务、法律保障、法律监督，以及依法执政、依法行政等各个方面；从法治宣传教育工作的角度来说，具体包括三项职能：普法教育、依法治理、法治创建。

2.二者的目标侧重不同。全民普法开始于上个世纪八十年代中期，当时国家正处于“拨乱反正”和树立法治权威的历史时期，其目的是教育公民知法、懂法、守法。“一五”普法期间，各级普法办向公民普及了“十法一条例”，而且是从宣传《婚姻法》开始的。在宣传形式上，采取的是以政府为主导、由上而下地组织教育，因此，宣传活动更多采取的是“政工式”、“运动式”、“灌输式”的形式，普法走的是“格式化”之路。30年里，随着每个五年普法规划的制定和实施，普法目标都有一定调整，但基本上还是落在公民知法、懂法和守法层面上。

社会普法旨在培育全社会遵守法律、崇尚法治意识和营造社会法治文明环境。社会普法不但要使全体公民知法、懂法、守法和依法维权，而且要在全社会培育敬畏法律、崇尚法治意识。“五五”普法之后，法治文化宣传活动在全国各地悄然兴起，不仅为普法工作增添了活力，而且通过丰富多彩和寓教于乐的法治宣传教育活动，令人民群众喜闻乐见；更重要的是，法治文化宣传活动扩大了普法受众面，增加了法治宣传教育工作中的文化元素和文明含量，提升了宣传教育活动档次和品位，提升了普法公信力，让人民群众在享受润物细无声审美愉悦的同时，自觉接受法律知识教育和法治精神熏陶；同时，在客观上也培育了广大人民群众理性下感性生活意识，从而把法治变成现代文明生活的一种基本理念和方式。

3.二者的普及形式不同。民普法侧重于法律制度和法律知识普及宣传，重点在对公民的“知法、懂法、守法”宣传教育上。在全民普法教育过程中，随着政治、经济、社会、文化和生态建设的发展，法治宣传教育工作理念不断发生变化。从普及法律常识到“学用结合、普治并举”，从“学法、知法、懂法、守法”到“德治与法治相结合”，从依法治理、依法维权到“学法辨是非，知法明荣辱，用法止纷争”，从“学法尊法守法用法”到“尊法学法守法用法”，这些不仅仅是语句表述和词语顺序的变化，而是彰显了不同历史时期普法在社会管理中的侧重点。

社会普法在开展法治宣传的基础上，更重视普法教育的手段和效果，其目的是在全社会培育法治文化和弘扬法治精神。党的十八届四中全会《决定》将“法制宣传”改为“法治宣传”，意在强调宣传法律制度与法律实施、法律知识与法治意识的统一性，强调法治建设各环节相辅相成的重要关系，从而强调普法的社会普及面和社会教育效果；此外，健全普法宣传教育机制是为了形成社会合力，开展全方位的法治宣传教育，不留死角。对人的教育来说，就是要从头到脚培育遵守法律、崇尚法治的意识，即培育“法治理念、法治心理、法治习惯”；对社会管理来说，不仅要将社会各项事务全部纳入法治轨道，而且要把法治思维、法治方式纳入社会管理各个层面，提升社会法治化水平，具体体现在依法执政、公正司法、公平执法、依法行政和依法办事等各环节及各个方面；同时，注重德治与法治的有机结合，提升社会普法教育的效果。

4.二者的运行方式不同。全民普法初始是一种群众性运动，更多是以一种“政工式”、“粗放型”的宣传教育形式出现，而且在实际工作中往往是形式大于内容，虚多实少，事倍功半；此外，普法宣传教育工作一直没有步入规范化的机制轨道。

2013年中宣部提出“加强和改进法制宣传教育工作”要求。社会普法旨在建立一种法治文明机制，开始纳入了国民教育体系以及社会精神文明建设重要内容。党的十八届四中全会《决定》提出“健全普法宣传教育机制”，并具体确定了“八大机制”，使普法宣传教育工作的目标更加明确，而且普法渠道、普法方式和普法评价考核标准都纳入了机制性的轨道，从而在客观上保证了社会普法教育效果。

三、社会普法的特征及宣传教育形式

社会普法宣传教育的含义是指从国家治理和社会管理目标出发，发挥全社会力量，建立社会法治宣传教育机制，培育全体公民和社会组织崇尚法治、遵守法律意识，营造社会法治文明环境。

社会普法教育具有“四性”：

1.社会普法广域性。社会普法不但是全民普法宣传教育活动，而且除了教育对象之外，还包括全社会各类组织、各个系统、各个领域和地域，贯穿于立法、司法、执法、法律服务和法律监督等法治建设的各个环节；同时，也包括与法治宣传教育工作相关的依法治理、法治创建内容。

此外，普法的广域性包括宣传手段和教育效果的统一性，也包括法律制度、法律知识的普及和法治理念、法治意识的培育。

2.社会普法机制性。实施社会普法宣传教育是一项浩大的社会系统工程，只有建立有效的社会机制才能实现社会普法目标。党的十八届四中全会《决定》提出了建立普法宣传教育“八大机制”，这是实施社会普法宣传教育的基础和前提。

从“一五”普法到“六五”普法，30年的全民普法始终没有建立机制；从中央到地方，全国的普法机构名称、设置、级格、标准、经费一直没有统一，致使普法活动一直处于低水平和各自为战的运转状态。

在中宣部提出“加强和改进法制宣传教育工作”之后，党的十八届四中全会《决定》正式提出了“健全普法宣传教育机制”的要求。归纳起来，共有“八大机制”： ⑴ 建立领导干部任前法律考试考核机制；⑵ 建立公务员培训和法律考试机制；⑶ 建立国家机关“谁执法谁普法”机制； ⑷ 建立司法机关和律师等以案释法制度；⑸ 将普法纳入国民教育体系，实行中小学“法治三进”；⑹ 建立媒体公益普法制度；⑺ 将学法用法情况列入精神文明创建重要内容；⑻ 完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。建立健全这些工作机制，可以将法治宣传教育工作纳入制度化、规范化的社会管理轨道，避免以往“运动式”、“政工式”及各自为战的宣传教育状态，增强普法宣传教育的社会效果。在“八大机制”中，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制是推动新时期社会普法工作的一项重要机制。

建立健全普法宣传教育机制，对于目前全国各级普法部门来说，首先要建立和完善统一的普法机构，这需要通过顶层设计和部署要求来完成，唯此才能建立起“大齿轮带动小齿轮”的社会普法机制。其次，各级普法部门要建立社会普法联谊制度，联合相关部门共同落实“八大机制”。再次，各级普法部门要建立社会普法教育各项考评指标体系，包括法治宣传教育、依法治理、法治创建为内容的社会普法组织指导和检查验收标准。

3.社会普法大众性。社会普法在于其社会性，在于强调法治宣传教育工作的社会普及面和社会实效性，在于通过普法宣传教育活动，培育全社会崇尚法治、遵守法律的意识和氛围。30年的全民普法实践证明，开展法治文化宣传活动，不仅赋予了普法生命力和活力，而且也是开展社会普法宣传教育的一种有效形式。

法律制度需要通过法律知识来宣传，而法律制度和法律知识需要通过法治文化这座桥梁上升为法治精神。法治文化宣传活动不仅将法治理念转化为群众性的文化活动和法治文明精神，而且使普法活动丰富多彩，令人民群众喜闻乐见，从而大大增强普法的社会面，增强普法教育的社会效果。“六五”普法期间，全国各地纷纷开展了法治文化宣传活动，不仅营造了社会法治文化氛围，也极大地调动了基层人民群众参与普法宣传教育活动的积极性。

4.社会普法效果性。社会普法宣传教育的一个重要标志是其社会教育的效果性。一切普法形式、渠道、载体、方法，最终都是要达到社会法治宣传教育效果。社会普法宣传教育效果具体包括普法的社会宣传普及面、群众参与度以及地区的法治文明环境状况。

社会普法宣传教育效果需要通过建立社会普法宣传教育考核标准体系来评价。有的地方曾用法治指数或法治创建指数来考核普法教育效果。从社会普法宣传教育的字面理解，考核普法宣传教育效果应该侧重于普法的社会效果、制定社会法治文明综合指数，而且这一指数必须具有科学性、社会性和实际操作性。具体说应具备以下特征：

一是社会目标。社会普法宣传教育不是部门目标，具有突出的社会性。社会普法是全面推进依法治国的重要组成部分，是党领导、政府实施和广大人民群众参与的一项社会文明工程，包括社会主义法治建设各个环节和国家治理、社会管理各个方面。

二是文明目标。社会普法宣传教育不单单具有法治性，而且具有社会文明含量。法治是手段和过程，社会文明进步才是社会普法的根本目的。因此，在考评社会普法宣传教育效果时，不能就普法而普法，就宣传而宣传，要把手段和效果有机地结合起来。

三是动态目标。社会普法宣传教育是一项长期的复杂的社会系统工程，只能循序渐进而不可能一蹴而就。因此，社会普法宣传教育目标不是静止的，不能静止地、孤立地设定考评指标。此外，普法活动包含着法治宣传教育、依法治理、法治创建等内容，而且随着政治、经济、文化形势和客观环境发生着变化。

四是相对目标。社会普法宣传教育的成果是相对的，不是绝对目标。由此，意识形态工作不宜用单一量化指标来考评；而且社会普法这一庞大而复杂的系统工程的各项指标也都是相对的，地域之间的差异、行业之间的差异、普法对象之间的差异，都会影响考评指标的统一性。所以，因地因人施教的普法原则，决定了普法验收考评的方式和方法。

四、关于制定“七五”普法规划的设想

在30年普法活动中，六个五年规划的重点和内容虽然都有所侧重，但基本上都是围绕着全民的法制宣传教育工作来开展的。按照新时期法治宣传教育工作的要求，特别是按照党的十八届三中全会关于“健全社会普法教育机制”和四中全会关于“健全普法宣传教育机制”的要求，普法规划及其实施过程中有许多内容和形式需要改进和创新。例如，以往普法规划中的重点对象确定不科学、不统一，普法的目标忽高忽低；规划中强调普法宣传方面要求多，普法教育效果少；普法形式方面要求多，法治文化、法治精神、法治文明内容少；普法规划及法治宣传教育工作缺乏思考性、思辨性和思想性。此外，“法律六进”提法不尽科学，致使全国一些地方出现了“法律五进”、“法律七进”等现象；“三下乡”活动中法律搭车，因没有遵循职权法定原则，导致普法部门参与活动的尴尬；历年“12·4”全国法制宣传日主题重复问题，等等。归结起来，这些问题都是因为没有工作机制所造成的结果。

“七五”普法规划制定，应该是一个重要的时间节点，无论是规划名称、指导思想、目标以及宣传教育方式、考评方法等具体内容，都面临着一次深刻的变革。其背景是：一是贯彻落实党的十八届四中全会《决定》精神，实施党领导依法治国全过程和各个方面；二是四中全会明确提出建立社会普法宣传教育8大机制；三是司法体制改革对法治建设环节中的普法宣传教育工作客观要求；四是普法30年后法治宣传教育工作理念的改进和创新；五是人民群众对法治文化和法治文明的需求。

根据以上客观要求，有关“七五”普法规划制定内容建议如下：

1.规划名称。建议使用“关于开展社会普法宣传教育规划(2016-2020)”，从“全民普法”转变为“社会普法”；另外回避“第X个五年规划”，变被动为主动。

2.规划实施目标。以培育法治文化、弘扬法治精神、建设全社会法治文明为方向，增强全体公民尊法学法守法用法意识。

3.规划实施原则。细化各类教育对象和教育方法，科学确定重点对象；因人施教，强化针对性和实效性。

4.规划实施任务。以建立健全社会普法宣传教育8大机制为核心，落实社会普法责任制。

5.宣传教育形式。以开展社会法治文化宣传活动为载体，使法治宣传教育通过法治文化桥梁，走上弘扬法治精神和崇尚法治文明之路。

6.社会普法考评。运用第三方机构进行社会效果评估考评，突出社会普法和法治文明综合效果。

（责任编辑 赵海鸥）